延庆县水务一体化管理的实践与探索

郝晨东，许吕章，胡志娟

（北京市延庆县水务局，102100，延庆）

水务一体化是管理战略对策中最重要、最关键、也最具有全局性的战略措施。其内涵主要有：对城乡防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、污水处理回用等涉水事务进行统一、系统、综合的管理，即统一规划，统一调度，统一发放取水许可证，统一征收水资源费和统一监督管理水质、水量，统一对污水进行处理与排放，统一进行水行政执法等。国际上普遍认为现代城市应建立统一管理的道路网、电力网、水网和信息网四大网络，水网的建设尤为迫切。

延庆县位于北京市西北部，北、东、南三面环山，西临官厅水库，全县总面积1 993.75 km2，其中水面面积为3 717.63万m2。延庆县属海河流域，有Ⅳ级以上河流18条，其中Ⅲ级河2条，Ⅳ级河16条，分属潮白河、永定河、北运河三大水系。

延庆县政府于2005年1月组建了延庆县水务局。作为县政府的水行政主管部门，综合了水利、供水、排水三大行业，归并城市防洪、城镇供水、污水处理、地下水管理、计划用水和节约用水五大职能，实现了对辖区调水、饮水、节水、用水、排水、污水处理、中水利用等涉水行政事务的统一管理，促进了水资源优化配置、合理开发、可持续利用，构建了大水务格局。

新水务以“民生水务、科技水务、生态水务”为主线，以落实生活饮用水、水资源、水环境、供排水、迎汛、生产六大安全为着力点，在兴修水利、保障供水、截污治污、开源节流、调活水体、营造水景、改善环境上为延庆生态文明战略的实施提供支撑。新水务实施后，内外关系和谐稳定，办事效率提高，水安全、水资源、水环境体系建设得到加强，水务建设管理得到进一步规范，水务事业正逐步走上创新实干、跨越发展的新轨道，成为促进经济发展、环境改善、社会稳定的重要推动力。

一、实施水务一体化管理的改革情况

延庆是典型的缺水地区，2010年延庆县人均水资源量391 m3，大大低于国际公认的人均1 000 m3的缺水警戒线。在组建水务局之前，水资源不能实现统一管理，过境水、城市供水、地表水与地下水、中水等不能统一调配和优化配置，导致一方面盲目开采地下水，加剧了地下水水位下降；另一方面又放任水资源的浪费，使有限的水资源白白流失，尤其是“多龙管水”导致水资源浪费的弊端日益凸显，严重影响了社会经济的可持续发展。

延庆水务工作机构经历三个阶段。自1972年成立延庆县水利局以来，其行政职能多次变化，1984年改为延庆县水资源局。按照2005年北京市撤销郊区县水资源局 （水利局）的工作部署，2005年揭牌组建延庆县水务局，除原有全部职能外，划入原市政管委承担的城市供排水、污水处理、再生水利用等涉水职责。

二、实施水务一体化管理取得的成效

1.完善供水保障体系，城乡居民实现安全饮水

安全饮水问题是关乎老百姓切身利益的大事，多年来，延庆县水务局以改善饮水质量、提高安全保障为重点，加快工程建设步伐，加强供水安全管理。一是把握村镇特点，因地制宜，以原供水厂扩户、集中供水厂、单村供水三种方式，完善村镇供水体系；二是把握管理环节，严抓农村供水制度落实，确保水厂安全运行。截至目前，共建成康庄—八达岭地区、四海镇等13座集中供水厂，对322个村进行了供水改造，17万农村居民从中受益。工程建成后实行用户参与管理，制定了《延庆县村镇安全供水指导意见》，确保了设施的有效运行。在保证城市供水安全方面，实施了县城自来水厂的净水厂和输水管网改造，新增了6眼水源井，10万县城居民饮水得以保障。

2.加强污水防治措施，减排目标任务逐年完成

加强水源地保护，重在加强污水治理，减少污染物的排放。延庆县水务局在硬件上抓污水治理和中水回用，软件上抓管理和宣教，县域内水环境质量得到进一步改善。截至目前，共建成1座县城再生水厂、45座村镇污水处理站，指导47个企事业单位建成污水处理设施，其中县城再生水厂日处理规模3万t，出水水质达到北京市一级A标准，年减排各类污染物达370 t，并可为妫水西湖补充景观用水1 100万m3，有效改善了官厅水库妫水河入库水质。目前，全县生活污水集中处理率达69.8%，城区生活污水集中处理率达93.9%，村镇污水处理率达38.6%。为了加强行业管理，制定了《延庆县贯彻落实〈北京市排水和再生水管理办法〉实施意见》，完成了全县公共排水、再生水管网设施的普查工作；完成全县洗浴业、洗车业和水源热泵使用单位的取水、排水情况调查；排水许可证办理工作处在全市前列。

3.发展高效节水灌溉，都市型生态农业得到支撑

延庆县是一个农业大县，按照全县发展的总体要求，延庆县水务局把建设高效农业节水灌溉体系，促进调整农业结构，推动都市型生态农业发展作为重要工作抓手。在实践中，摸索出了“四步工作法”：一是自下而上定规划。广泛征求乡镇、农民用水户协会、村民意见，召开农委及乡镇政府协调会，制定项目规划。二是因地制宜做设计。根据各乡镇水资源状况、产业发展规划和当地实际条件，发展区位特色节水农业。三是认真落实抓质量。在施工过程中，责成专人负责督察督办工程进度和质量，发现问题及时沟通处理，确保工程高质量。四是加强管理促服务。成立新农村水利工程建设工作组，指导新农村水利工程建设；成立水务技术领导小组，负责水务技术服务和涉水项目技术方案审查、水务科研等项工作。截至目前，全县共建成节水灌溉面积34.8 万亩（2.032 万 hm2）。

4.丰富流域治理内涵，生态文明建设稳步推进

延庆县共有小流域93条，根据1983年水土流失调查结果，全县共有水土流失面积1 246 km2。多年来，延庆县水务局按照北京农村 “保护水源、改善环境、防治灾害、促进发展”的总体要求和 “生态修复、生态治理、生态保护”三道防线的治理理念，将生态清洁小流域建设与新农村建设、产业升级、生态环境建设有机结合，截止到2010年，共治理水土流失面积902 km2，建成了上辛庄国家级水土保持科技示范园、小浮沱生态农业示范基地等一批示范项目。2009年12月，中组部、水利部联合组织了全国生态清洁小流域县（市）长培训班到延庆县考察，标志着延庆县生态清洁小流域建设已走在全国前列。2011年，延庆县水务局将继续推进85 km2的主题生态清洁小流域治理工作。

在农村雨洪利用方面，探索实践了“三结合”模式：一是结合村庄环境建设，恢复和综合改造村庄原有集雨沟和自然坑塘，保护乡村微观水生态环境，减缓自然坑塘和湿地的消亡；二是结合农村产业发展，收集大棚膜面和路面雨水，服务和支撑设施农业、精品农业、观光农业发展；三是结合乡村防洪工程，收集街道路面和庭院汇流雨水，提高村庄防洪排涝能力，形成乡村景观水面，提高农村人居环境质量。截至目前，共建成村级雨洪利用工程34处、企事业单位雨水利用工程36处。

5.加强基层水务服务，农村水务管理日趋规范

作为水务管理的末端，农村水务管理一直是短板，如何解决这最后1公里的管理问题，延庆水务局进行了有效探索和实践。一是完善农民参与机制，在涉农工程规划、可研、实施、管理过程中，邀请村民参与，做到了工程建设公开、透明，推进了民主管理。二是健全农村管水员培训机制，制定管水员年度培训计划，开展水利法规、防汛救灾、水资源保护等知识的集中培训，2011年完成了1 000名管水员的续聘和培训工作。三是落实“市、县、乡（镇）、村”四级水务管理工作责任，量化工作目标，细化责任分工，将农村水务工作列入各乡镇水务站、农民用水户协会、管水员日常工作督察考核体系，做到了层层有责任、逐级抓落实。

6.落实富农惠民政策，广大人民群众得到实惠

从2007年开始，延庆县对“四级水务管理体制”中的农村管水员进行了专项资金补贴，全县1 000名农村管水员年增加收入600万元。按照全市统一部署，从2007推进大中型水库移民后期扶持工作以来，延庆县移民工作按照“三个满意”的标准为全县移民谋福利，5年来为3.5万名移民发放补贴9 884.6万元，投入资金19 840万元，建成基础设施、产业扶持等工程434项，2010年被水利部等四部委授予全国水库移民工作先进集体荣誉称号。2008年10月，延庆县启动了白河堡水库等重点水利工程未在册伤残民工救助登记工作，共对245人进行了伤残等级鉴定和救助。为加强县域内的水环境管护，2010年6月，延庆县设置了全市首个水环境管护公益就业岗位，首批76名城镇“4050”就业困难人员上岗到位，他们和水行政执法人员及1 000名农村管水员一起，共同参与到水法宣传、执法查处、保护水源的工作中。

7.加强行业能力建设，全力做好服务保障工作

延庆县水务局按要求落实了防汛抗旱责任主体，建立雨情、水情、墒情测报和防汛异地会商系统，启动了山洪灾害防治非工程措施建设，佛峪口水库、古城水库应急度汛工程顺利实施。依法开展水行政执法监察，查处各类涉水违法事件，维护正常水事执法秩序。加强妫河、白河等流域的生态治理工作，还清水质，美化水环境，不断提高宜居指数。完善水行政许可审批程序，深化政务公开，34项水行政许可事项严格按要求办理。完成水源安全风险评估与控制工作，完善水务突发公共事件应急处置预案，有效完成了2008年北京奥运会和2009年新中国成立60周年庆典水源安全保障任务。加强班子建设，带好干部队伍，完善规章制度，开展业务调研，打造了一支能打硬仗的队伍。

8.学习贯彻中央1号文件精神，推进水务新跨越

2011年中央1号文件下发后，延庆县水务局积极学习贯彻相关会议和文件精神，以落实最严格的水资源管理制度为重心，协调建立水务投入稳定增长机制，加强水务基础设施建设与管理，努力加快延庆水务改革发展。一是通过新闻媒体、专家讲座等宣传形式，营造舆论氛围，提高公众参与水务建设的认识与积极性。二是提请县长办公会和县委常委会审议通过《中共延庆县委延庆县人民政府关于进一步加强水务改革发展的意见》，于5月31日正式发布。三是制定全县水资源管理办法 （征求意见稿）8项，为实行最严格的水资源管理制度提供法制保障。四是召开全县水务工作会，贯彻落实中央、市水利工作会议精神，部署今后一个时期全县水务改革发展工作。五是成立水务改革推进办公室，明确工作任务和工作机制，制定落实水务改革发展的具体行动方案，目前各部门意见已经征求完毕。

三、推进水务一体化管理的主要做法

1.始终把人民群众的切身利益放在首位

本着水务建设服务百姓的宗旨，通过采取明确目标、突出重点、扎实工作、注重效益等措施，深入基层调查研究，着力解决群众“最直接、最关心、最现实”的水务问题。在实际工作中把解决村民饮水困难、推广节水灌溉技术与促进农民增收结合起来，尽量雇用本村村民施工，让当地农民用水户协会和群众参与工程施工建设,既可以减少矛盾与阻力，又可增加当地村民的劳务收入，使水务发展成果惠及广大人民群众，树立了新水务的良好形象。

2.始终把人水和谐作为科学发展的内在要求

准确把握首都生态涵养发展区的功能定位，在水务工作中以建设人水和谐的水环境为目标，大力改善县域水环境，高度重视湿地恢复保护工作，使河湖水体质量不断提高。特别是在河道治理上，充分体现了河道治理与区域功能定位、经济发展、环境整治、污水治理以及新农村建设紧密结合的特点，运用综合措施提高防灾减灾能力，建造公园湖泊湿地，营造亲水、近水的滨河活动空间，同时充分结合民俗旅游和沟域经济建设，形成了“水安全、水环境、水景观、水文化、水经济”五位一体的治水理念，支撑了当地经济社会的发展。

3.始终用改革创新的办法解决发展中出现的困难

随着农村水务管理中心的组建，农村用水户协会和管水员队伍的逐步发挥作用，延庆县水务局抓住农村水务管理中的主要矛盾、突出问题和薄弱环节，密切联系实际，创新工作方法，制定相应对策，促进水务协调发展。如千家店镇管水员在该镇用水户协会的组织下除承担起日常涉水事务管理工作外，在春灌时期指导村民抗旱，汛期参加防汛检查督促各村及时排除隐患，还积极参与本村的义务植树、栽花种草、环境美化等活动。张山营镇前庙等村葡萄基地有节水灌溉设施，各村的管水员在指导村民正确使用节水灌溉设施方面发挥了重要作用。

4.始终把部门联动作为推动工作的重要抓手

近来，延庆县启动了妫河生态休闲走廊、官厅水库库滨带、北山生态休闲走廊和龙庆峡下游森林走廊等工程，全县各部门加强协作，从各方面提高水生态环境质量。县农委、林业局、市政管委等部门从不同层面、不同项目开展新农村建设、河道绿化、城市供水改造及湿地保护与建设，与水务建设形成合力，使来自不同渠道和部门的资金发挥了更大作用。

四、深化水务一体化管理的措施

延庆“十二五”水务发展规划总体布局是 “两轴，两带，一个中心”，即妫水河、白河为两轴，密云水库、官厅水库为两个水源保护带，延庆新城为中心；以水资源保护为核心，加大流域综合治理力度，加强水生态环境治理，扩大生态优势，涵养密云、官厅水库水源；以新城及小城镇供排水安全为重点，完善供水、防洪排水、污水处理等基础设施建设，以新城带动全县，加强水务基础设施建设。着力改善民生，优化经济发展环境，提高水务服务和管理水平。重点构建水源保障、供排水、节水、流域综合治理、防洪减灾、水务管理等六大体系，实现“两河清流、五湖碧水、十条绿带”，促进社会经济发展。

1.建立多元化的水源保障体系

减少地下水超采量，加大雨洪水及再生水利用量，在本地地表水源不足的情况下，适当考虑调用白河堡水库地表水，以确保水资源合理分配。到“十二五”末，延庆县地表水、地下水、再生水、雨洪水、外流域调水等水源可供水量，基本上满足生活、工业、农业、绿化、环境等方面用水需求。

2.建立设施齐全的供排水体系

结合延庆新城规划和14个镇域规划，加快集中供水厂和管网的建设，加强老旧管网及再生水回用设施的建设，到“十二五”末，城镇集约化安全供水率达95%，农村饮水水源安全达标率100%，平原地区基本实现集中供水，全县基本实现安全供水。

3.建立高效管理的节水体系

加大节水宣传力度，建立政府控制、市场引导、公众参与的节水型社会管理体系与节水法规体系，全面实行阶梯水价，基本实现水资源总量控制，计划供水，定额管理。加强农业节水建设，到“十二五”末农业节水灌溉面积达到总灌溉面积的80%，居民家庭生活用水节水器具普及率中心城区达100%，其他地区达80%。

4.建立流域综合治理体系

对河道实行综合治理、雨洪得到充分利用、改善河湖水质、回补地下水。到“十二五”末，延庆县新城污水处理率达到100%，城镇河湖水质基本还清；加快山区水土流失治理步伐，水土流失治理程度达90%以上，不断改善山区生态环境。

5.建立安全有效的防洪减灾体系

完成老、旧、危等水利工程更新改造工程，水库、闸坝及河道堤防等标准达到防洪标准的要求；做好泥石流易发区避险预案，促进泥石流及地质灾害地的村镇搬迁工程，确保全县防洪安全。

6.建立监管有力的水务管理体系

利用计算机、GIS、数据库、网络等技术手段，及时准确、快速地对延庆县水文、水资源状况进行统计、分析、评价并科学地加以管理和调度，为全区水务决策提供支持。运用经济、行政、科技等手段，实现水资源统一管理，初步建立现代化水务社会管理和公共服务体系。

[1]李国英.论可持续发展战略与水务一体化[J].中国水利,2000（6）.

[2]张春华.关于对水务一体化管理的思考[J].水利科技与经济,2008（14）.

[3]延庆县史志办公室.北京延庆年鉴（2010）[R].2010.

[4]延庆县水务局.延庆县2010年水资源公报[R].2010.

[5]延庆县水务局.延庆县“十二五”水务发展规划报告[R].2010.