从“医闹”看社会法治秩序构建中的政府作为

■ 范咏燕

医患关系作为公民社会的法律秩序问题，是社会生活秩序和权力运行秩序的具体表现。作者力求深入实际，关注社会生活的现实境况和发展趋势，充分理解社会发展的特殊性，并基于法的工具色彩和目的评价，探讨立足于政府权威，教育和敦促全体公民围绕合法程序参与法律秩序的构建。

1 医患矛盾与“医闹”现象

“医闹”是指以医疗纠纷为借口，通过干扰医院的正常秩序，贬损医院的名誉等非法手段迫使医院答应其不合理要求的行为。诸如围堵办公室干扰正常工作秩序；以宣讲、横幅、大字报等形式贬损医院及医务人员声誉；将伤者抬往医院，扰乱就诊秩序；在医院大厅摆设死者棺柩、设置灵堂；打砸医院；跟踪、围攻、殴打医务人员等［1］。

对于“医闹”现象，国内多有关注，但无论学者个人的研究抑或者行业、官方调查统计，均旨在揭示同样的事实，即“医闹”现象等恶性医疗纠纷凸显，使得医疗纠纷的性质愈趋复杂化，困扰着广大医务工作者，对医疗机构的正常诊疗秩序产生冲击，成为重大的行业问题和亟待解决的社会问题。

中国医师协会于2006年有关《在全国部分省市调查“医闹”的分析报告》的调研显示，350家受调查医院于2004～2006年期间（年均），“医闹”事件的发生率分别为89.58％、93.75％、97.92％，频度分别为10.48、15.06、15.31次，伤害医务人员数量分别为4.23、5.50、6.29人次［1］。据全国省级卫生行政部门不完全统计，2006年1～10月全国发生严重扰乱医疗秩序事件9831件，打伤医务人员5519人，医院财产损失20467万元。在全国引起强烈反响的个案如2009年“福建南平市第一医院事件”、2011年“上海新华医院事件”等不胜枚举。早在2007年，前卫生部部长高强全国卫生工作会议上已将“医患关系紧张，医疗纠纷增加，暴力冲突等恶性事件时有发生”列为当前我国医疗卫生服务所面临的四个重点问题之一［2］。

在国外情况也并不乐观。以日本为例，自1973年通过医学协会创建了“医师职业责任保险制度”，建立起医疗纠纷庭外仲裁调解机制并运行。2006年东京地区210家（愿意接受调查）医院发生7641起医疗纠纷，其中医院暴力事件2674起（平均13.30例/家），273名医务人员因此辞职（平均1.35例/家），以医疗纠纷为由拒绝支付医疗费用者727起（平均3.60例/家）中提起医疗损害赔偿诉讼者175起［3］。

2 医患矛盾的现实状况

2.1 造成医患矛盾现状的成因

从“十一五”到“十二五”，是中国社会从私人产品时代向公共产品时代“转型”期，基于全社会对公共产品如教育、医疗的需求比历史上任何一个时期更为普遍、更为强烈，“教育、医疗、就业、公共安全、基本住房、资源环境等公共产品的短缺，开始成为全社会的突出矛盾”［4］。医患矛盾、冲突掩映其中。

上文提及的日本东京医疗机构对医患纠纷原因征求的反馈如下：患者道德水准低（占61.9％），患者医疗期望过高（占60.5％），医疗改革与现实冲突的影响（占57.6％），媒体有关医疗事故的过度报道（占54.8％），医疗机构的沟通能力不足（占45.7％），政府政策原因的医疗机构责任转嫁（占38.1％），另外有17.1％的意见归咎于医师缺乏职业道德，11.9％的意见认为医师缺乏足够的临床技能引起［3］。

以上分析大致与国内情况相似。国内学界对于引起医疗纠纷原因多归为医疗行为缺陷、医学实践模式滞后、医患专业认知差异、社会保障及社会体制问题、公众维权意识提高、社会舆论导向等综合因素的影响——凡此种种，均指向社会意识积淀和长效管理问题。

2.2 医闹的现实解决渠道

医患纠纷在实践操作中形成以下解决渠道和途径：一是医患双方自行协商解决，这是最古老也是社会关系中最常用的协调方法，目前最大多数的医疗服务纠纷处理以这样的方式在民间存在，“花钱买平安”成为基层潜规则，此类现象在行业内和社会上起到了“负面标杆”作用，可能导致“医闹”趋烈；二是行政协调解决，包括卫生部门、司法机关及公安机关在纠纷处理中不同程度的介入。鉴于卫生行政部门与医院管办不分，有同行相亲的嫌疑，给予患方的信任感不强，公安机关“适度”干预难以把握处置不力。正在探索阶段的各地第三方调解机制尚不成熟，司法、信访等矛盾调处中心共同的问题是对于卫生医疗过错专业判断能力缺乏；三是诉讼解决，理论上为最权威的终极模式，但鉴于医疗过错与事故的双轨制赔偿模式、举证责任、司法鉴定程序复杂，医患双方投诸诉讼时间过长，精力付出过多，往往不被医患双方首选。

基于以上现实，国内第三方调解机制已进行了较长时间的实践摸索，医疗责任保险被认为是第三方调解在内各种机制建设的经济保障，是“保险业发展、社会保障及民事法律制度完善的重要标志”［5］：患者直接向保险机构求偿，能够减少医患双方因身陷纠纷而不能正常工作的情形，因而有利于维护医疗机构的正常工作秩序和社会安定［6］。上世纪90年代末开始，云南、深圳、北京、上海尝试开展医疗责任保险，分别形成了四种各具特色的运作模式［7］。前三者现已基本趋于停顿状态，被认为是“取得较好工作成效”的“上海模式”，在实践中依然存在以下问题：保险机构工作人员不能现身现场处理问题或主持调解；理赔手续繁琐、滞后；不予支付院方胜诉案件的法律费用等医方极为关注的敏感问题［8］，事实上，“迄今为止，人们虽为医疗纠纷的解决做了种种的设想和努力，但尚未找到一种根除医疗纠纷的简单办法，即使在发达国家，医疗纠纷也是其面临的重大社会问题”［9］。

3 社会法制秩序的构建

医疗纠纷解决机制是解决社会现实问题的应用性课题，无疑应当是以法律实行为研究目的。在法制社会，“法律被信仰”是前提，因此，我们有必要在充分理解社会基础的前提下，再讲法制秩序的构建。

3.1 秩序的法理学内涵

秩序是一切社会活动的必要前提。社会秩序以社会关系的稳定性、事物发展的程序性、事件的可预测性以及人身财产的安全性等形式表现，并具体体现为社会生活的各个方面都有章可循。现代社会控制以法律为重要手段，法律“作为所有社会规范中最具明确性、确定性和强制性的规范，是化解社会矛盾维护社会稳定的最有效手段”［10］，其功能和使命即是通过定止纷争以维系秩序，秩序作为法律的基本价值，既是法治的目标和结果，也是检验厉行法治的标准。

综上所述，本次螺栓咬死的可能原因是拉伸机在拧入螺栓过程中首扣出现了磕碰，由于有力矩保护，螺栓卡涩在某一个地方，但是由于在后面处理卡涩的过程中使用了较大的力矩，导致螺栓孔螺纹出现了大面积的损伤。

3.2 秩序语境下再看“医闹”现象

“医闹”是社会失范行为的典型，具有破坏社会制度的负性功能——正如E·迪尔凯姆所言，社会处于失范状态，人的欲念和行为会由于缺乏有效的约束和控制而无限膨胀，欲望支配行为，使社会处于斗争和冲突的混乱状态，如果未及时建立起坚强的社会规范和社会道德体系，就会使整个社会处于混乱无序的状态，成为社会进步的阻力。“医闹”现象不单是患方居于“弱者心态”自我权益的过度膨胀以及对抗性矛盾冲突中对医方人格平等权的破坏，更是当今复杂社会关系在医疗领域的浓缩和现实体现。

医患关系相关问题的综合治理有赖于政府主导和全民参与。政府规范权力运行秩序，强化社会控制，则是公众期望所在。事实上，无论国内情况的历史沿革抑或域外经验，均为我们揭示了这样一个道理，即“医闹”现象并不单纯与国民经济发展水平、社会保障水平或者法制建设水平相关联；现实中，给予规范的权力运行秩序以良好的社会控制，在任何时候都十分重要。

3.3 政府行为的现实批判

对于“医闹”现象，国家决策层面早有明察：从《公安部、卫生部关于维护医院秩序的联合通告》（1986年）、《卫生部、公安部关于加强医院治安保卫工作的通知》（1990年）至《中华人民共和国卫生部、中华人民共和国公安部通告》（卫通［2001］12号）、《卫生部公安部关于加强医疗机构治安管理维护正常诊疗秩序的通知》（卫医发［2001］216号），虽未明示称谓，但内容方面均重点围绕“医闹”诸行为列明了规制，2009年《关于依法妥善处理“医闹”问题切实维护正常医疗秩序的通知》（公安部公传发［2009］273号）明确表明将就“医闹”问题部署和展开相关具体工作。2010年，以《侵权法》实施为主要标志，对至少自上世纪80年代以来有关处理医疗纠纷法律规定作了一次总结。

但是国家对于“医闹”的治理要求是三令五申，但在现实中执行力度则衰减乃至消匿。有学者言：“国家法中的某些部分，事实上仅是一种虚拟规则，要么被丢弃一边，要么仅作为一种维护合法性的符号被束之高阁，实践中真正被“自觉维护”的是不成文的“潜规则”；而潜规则恰恰与国家主流意识形态相背离，在面对合法与否的追问时，显得底气不足，态度暧昧，根本无法做出理直气壮的回答”［11］。

近几年来见诸媒体网络的“医闹”个案报道层出不穷，综合来看，一些政府行政强制行为可能存在三方面问题：一是“乱”，即“乱”设行政强制；二是“滥”用行政强制，侵害公民、法人的合法权益；三是行政强制手段“软”，执法不力，对违法行为甚至严重违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行。尽管如此，实践依然证明，运用行政强制治理“医闹”对医方和患方均行之有效。行政强制制度，因天然涉及行政管理的效率，不仅是依法行使行政权力，保障公共利益，维护公共秩序的有力手段，同时也是推行法治，促进全社会遵守法律的有效方法。

4 政府转型和政府作为

受到学界和实业界的普遍关注中国社会“二次转型”的关键在于政府转型，从经济建设为中心转到以公共服务为中心，以实行公共治理“良治”格局。政府自身建设和改革决定着社会“公平公正”的底线，建设“公平公正”的基础制度当是社会稳定和谐的保障［12］。

当前，公共利益而不是经济GDP逐步成为各级政府的价值取向，社会成员对政府的期待比任何时候都强烈。政府行为中履行规范和程序，而不是出于急功近利的单纯目的，沦于对部门利益的妥协或短时间内维稳的效应谋求息事宁人。政府立足长效治理，就要树立以依法治国、执法为民、公平正义等法治理念，运用法治思维和法律手段解决社会失范行为，并始终朝向法制社会建设之终极目标。

4.2 改革行政机关强制行为不规范问题

司法的公信力，程序的阳光正义，其实不是偏向于“赢”方的，不管“赢”的是民众，还是其他代表性力量。群众对司法途径不信任，对可救济途径缺乏信心，可能是医闹深广的社会心理背景。因此行政执法机关处理违法行为的手段和措施适当适度，尽力避免或者减少对当事人权益的损害，建立行政裁量权基准制度，避免执法的随意性，［13］以强化程序意识，保障司法公正尤为重要。

4.3 社会法律维权文化的营造

事实上，我们不排除医疗机构选择诉讼外纠纷解决方式，可能蕴含着某种规避行政责任等非财产责任的主观倾向，患方也希图以最小的代价获取最大补偿利益，盲目的群众和图利的“职业医闹”者因此有了滋生的土壤。“要采取各种有效形式深入开展法治宣传教育，特别要加强与人民群众生产生活密切相关的法律法规宣传，大力弘扬社会主义法治精神，切实增强公民依法维护权利、自觉履行义务的意识，努力推进法治社会建设”［13］。基于社会意识的基础来培育制度文化和法制文化，营造学法尊法守法的良好社会氛围，政府责无旁贷。

4.4 大调解机制的建设

改变政府包打天下改为调动包括政府企业社会组织在内的社会力量，建立大调解框架下的第三方调解机制，有助于医疗纠纷在公信力层面上的协商解决。推进综合执法，减少执法层级，提高基层执法能力，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题。改进和创新执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一［13］。

［1］中国医师协会.在全国部分省市调查“医闹”的分析报告［J］.中国卫生产业，2007（2）：57-59.

［2］高强.全面贯彻落实六中全会精神探索中国特色卫生发展道路—在2007年全国卫生工作会议上的讲话［EB/OL］.（2007-01-08）［2011-04-15］.http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gaoq/pldhd/200804/21572.htm.

［3］Itaru NISHIZUKA，Masahiko ISHIKAWA，Yusuke KIMURA.Status of Medical Disputes in Hospitals in Tokyo Prefecture，Japan，and the Role of Medical Safety Support Centers in Resolving Disputes：Primary survey［J］.JMAJ，2010，53（4）：209-217.

［4］迟福林.中国：历史转型的十二五［M］.北京：中国经济出版社，2011：14-15.

［5］王亚东，王爱莲，刘桂凤.赴新加坡考察医疗管理的体会［J］.中华医院管理杂志，2005，21（3）215-216.

［6］王子究，董继俊，李静波.医疗责任保险在医疗事故处理中的应用［J］.中华医院管理杂志，2003，19（9）：565.

［7］张云林，刘刚，赵孝源，等.我国医疗责任保险发展现状［J］.中国医院，2007，11（9）：2-5.

［8］谭申生，马志刚，沈成良.上海市实施医疗事故责任保险的实践［J］.中国医院管理，2004（8）：17-18.

［9］李明众，魏亮瑜.仲裁解决医疗纠纷的设想［J］.中华医院管理杂志，2004，20（4）：231.

［10］张滨，陈志兴，李国红等.医疗机构医务工作者职业保险研究［J］.中国医学伦理学，2003，16（2）：49-52.

［11］喻中.法律文化视野中的权力［M］.山东：山东人民出版社，2004：165-166.

［12］迟福林.《民富优先—二次转型与改革走向》中国改革研究报告2011［M］.北京：中国经济出版社，2011：226.

［13］国务院.国务院关于加强法治政府建设的意见［S］.国发［2010］33号.

范咏燕：江苏大学附属宜兴医院，副院长，副研究员。

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