我国水土保持小流域综合治理模式研究

张新玉，杨元辉

（水利部水土保持司，100053，北京）

我国水土保持小流域综合治理模式研究

张新玉，杨元辉

（水利部水土保持司，100053，北京）

小流域综合治理是我国水土保持生态建设的基础和核心。通过治理，改善了农村的生产生活条件，促进了区域经济发展，提高了区域防洪能力，改善了生态环境。但在新时期，小流域综合治理同时面临发展机遇和挑战。应该找准定位，以人与自然和谐相处为工作核心，以重点工程建设为龙头，加快水土流失治理步伐，增强水土保持发展活力。

水土流失；小流域综合治理；防治

以小流域为单元的水土流失综合治理，是我国在长期水土保持工作中总结出来的一条宝贵经验，是水土保持生态建设的基础和核心。小流域综合治理不仅是水土保持最成功的技术路线，也是全社会参与防治水土流失的重要载体，更是我国水土保持生态建设的品牌，成为我国水土保持生态建设的代名词。

一、小流域综合治理进展及成效

通过25年的不懈努力，我国小流域综合治理取得了巨大成效。全国累计综合治理小流域5万多条，治理水土流失总面积105万km2，其中修建基本农田2.3亿亩（1533.33万 hm2），营造水土保持林8.7亿亩（5800万 hm2）、经果林 1.5 亿亩（1000万 hm2），种草 1.3 亿亩（866.67 万hm2），建设治沟骨干工程4900多座，修建了长达数十万千米的乡村道路和田间道路，以及数以百万计的小型水利水保工程。这些水土保持设施每年可增产粮食180多亿kg，拦蓄泥沙18亿t，增加蓄水能力250亿m3。通过小流域综合治理和发展高效农牧业，治理区有约 2500万亩 （166.67万hm2）陡坡耕地退耕还林，稳定地解决了4000多万人的吃粮问题。

1.改善了农业生产条件，促进了农业高产稳产

通过小流域综合治理，水土资源得到有效治理和保护，农业生产条件显著改善，为农业可持续发展奠定了坚实基础。坡耕地改造为梯田后，提高了蓄水保土和抵御自然灾害的能力，为农业稳产高产奠定了基础条件。据对比观测，梯田平均年增产粮食1125 kg/hm2。凡是治理过的流域，北方人均基本农田增加2亩（0.133 hm2）左右，南方增加0.5 亩（0.033 hm2）左右，解决了当地群众的温饱问题。

2.促进了区域经济发展，提高了当地群众收入

各地发挥区域优势，将治理开发同特色产业开发紧密结合，围绕水果、蔬菜、药材、畜牧等产业作文章，建成了一批名特优商品基地。如黄河中游的苹果、红枣，永定河上游的仁用杏，长江中下游的柑橘，甘肃定西的土豆等，都有相当的规模，已经成为地方支柱产业和经济增长点，加快了群众脱贫致富步伐。长江上游水土流失重点防治工程实施10多年来，1700万亩（113.33万hm2）坡耕地得到治理，800多万贫困人口基本解决了温饱问题。四川省“长治”项目重点治理区内的贫困户比例由治理前的15%下降到现在的5%。

3.提高了区域防洪减灾能力，减轻了下游洪涝灾害

小流域综合治理层层设防，有效提高了流域抗洪减灾能力。小流域治理还可有效减少对下游河道的淤积，有效预防下游地区的洪涝灾害。黄河中游的无定河流域从1983年起开展小流域治理，形成了有效的水土流失综合防治体系。1994年7—8月间遭遇3次暴雨，总降雨量达到308～550mm，与治理前相似降雨条件相比，暴雨产流量减少50%左右，产沙量减少50%～63%。

4.改善了生态环境，维护了国家生态安全

经过小流域综合治理的地区，土地资源得到合理开发利用和有效保护，植被覆盖率显著提高，人口、资源、环境协调发展。黄河上中游地区经过连续治理，目前初步治理率达到了40%，在一些重点治理区更是达到了将近80%。曾经受沙漠化严重威胁的陕北榆林地区，现已营造了97.3万hm2的水土保持防风固沙林，使沙区68%的面积得到治理，出现了人进沙退的可喜局面。陕西省吴起县实施封禁3年后，林草覆盖率提高了24%，年均土壤侵蚀模数由1.1万t/km2降低到0.6万t/km2。

5.改善了生产生活条件，促进了农村社会进步

经过综合治理的水土流失区，开始呈现出山清水秀、林茂粮丰、安居乐业的繁荣景象，一批过去封闭、落后、荒凉的穷山村，发展成了开放、富裕、优美的社会主义新山村。“住土房、喝苦水、点油灯”的贫困农家如今住上了砖瓦房，吃上了自来水，通了电，道路四通八达。生态环境的改善，生活质量的提高，带来了村风村貌的变化，涌现出不少文明户、文明村，人民群众生活幸福指数明显提高。

二、小流域综合治理的主要经验

1.必须加强治理工作的组织领导

党中央、国务院始终坚持把水土保持工作作为经济社会可持续发展的一项重大战略举措，全力予以推进。小流域综合治理取得了巨大成绩，很重要一条就是这些年来各级党委、政府对小流域综合治理工作非常重视，将其列入重要议事日程，作为当地经济社会发展的重要组成部分，一任接着一任干，一代接着一代干，一张蓝图绘到底。实践证明，凡是重视水土保持、坚持不懈地开展小流域综合治理的地方，都能取得明显成效。

2.必须与区域经济发展紧密结合

小流域综合治理从根本上说是一项惠民工程，在治理过程中要与地方经济发展紧密结合，做到生态效益与经济效益和谐统一，才能取得理想的效果。在小流域综合治理过程中，既要注重自然资源保护，又要重视合理开发和利用。把治理水土流失与开发利用水土资源密切结合，使小流域的资源优势转化为经济优势，实现“治理一方水土，改善一方环境，发展一方经济，富裕一方百姓”。

3.必须彻底摒弃掠夺式的开发利用方式

由于过去实行掠夺式开发，不但破坏了生态环境，而且经济发展缓慢甚至停滞倒退，陷入“越垦越荒、越荒越穷、越穷越垦”的恶性循环。要摆脱这种局面，必须由掠夺资源转变为培育资源，按自然规律进行综合整治，尤其要恢复林草植被，发展多种经营。实践证明，对自然资源多一分破坏，会带来加倍的灾难；而多一分保护，则会得到加倍的财富。

4.必须充分发挥政策机制的推动作用

小流域综合治理是一项规模宏大、纷繁复杂的系统工程，需要大量资金和劳力投入，只有建立与市场经济运行规律相适应的激励机制，调动群众的积极性，才能顺利完成建设任务。近年，随着我国经济社会的快速发展，各地又相继涌现出工商大户投身水土保持进行治理开发，这既加快了小流域经济与市场经济接轨，又很好地促进了城乡经济的融合发展。

三、新时期面临的发展机遇和挑战

1.发展机遇

（1）党中央、国务院高度重视水土保持工作

在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的历史时期，国家不断加大生态建设力度，水土保持的基础地位和作用更加凸显。党的十七大明确提出建设生态文明的宏伟目标。党的十七届三中全会就加强生态保护、推进资源节约型和环境友好型社会建设作出了一系列重大战略部署。党的十七届五中全会就加快转变经济发展方式，提高生态文明水平提出了新的要求。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》进一步明确了新形势下水利的战略定位，提出：要实施好国家水土保持重点工程，进一步加强长江上中游、黄河上中游、西南石漠化地区、东北黑土区等重点区域及山洪地质灾害易发区的水土流失防治工作；加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区、湿地的保护；实施农村河道综合整治，大力开展生态清洁型小流域建设；建立健全水土保持等补偿制度，为新时期水土保持事业发展指明了前进的方向。一号文件从财政金融、资金税收、政绩考核等各个方面，提出了一系列加快水利、水土保持改革发展的新政策新举措，内容具体，操作性强，含金量高，为水土保持工作发展提供了难得的机遇。

（2）水土保持工作全面步入法制化轨道

1991年水土保持法正式颁布施行以来，水土保持工作逐步走上了依法防治的轨道，形成了较为完善的水土保持法律法规体系。自2011年3月1日起，新修订的水土保持法正式施行。新水土保持法充分体现了科学发展观的要求和人与自然和谐的思想，注重以新的理念为指导，将近年党和国家关于生态建设的方针、政策以及各地的成功做法和实践以法律形式确定下来，从法律层面对长期以来困扰水土保持工作的体制不顺、机制不活、防治资金不足、规划效力不够、责任追究不严等问题给出了破解途径，法律的针对性、权威性、操作性、约束性明显增强。它的颁布施行进一步健全了我国水土保持法律体系，是水利法制建设的一个重要里程碑，对水土保持事业发展具有重大而深远的意义。

（3）水土保持重点工程建设蓬勃发展

国家已相继在长江上中游、黄河中上游、环京津地区、东北黑土区、珠江上游南北盘江、南水北调水源地和晋陕蒙砒砂岩等水土流失严重地区实施了一系列国家水土流失重点防治工程，并安排专项资金进行集中连续治理，有效减少了入黄、入江泥沙，控制了石漠化、沙漠化扩张，保护了黑土地，改善了当地农业生产条件和生态环境，促进了农民群众增收致富。近10年已有1.5亿群众从水土保持工程中直接受益，2000多万山丘区群众生计问题得以解决，许多水土流失治理区群众走上了富裕发展的道路。

（4）社会公众对水土保持的关注程度普遍提高

随着经济社会的快速发展和人民生活质量的提高，社会公众对生态环境问题越来越关注。水利部在全国范围内广泛开展水土保持国策宣传教育行动，大力营造搞好水土保持、建设生态文明的舆论氛围，全社会水土保持意识和法制观念明显增强，公众参与防治水土流失、建设美好家园日渐踊跃。

2.面临的挑战

（1）水土流失防治任务依然艰巨

由于历史原因，我国生态建设欠账较多。截至目前，全国仍有180多万km2的水土流失面积，3.6亿亩（2400万hm2）坡耕地和44万条侵蚀沟亟待治理，水土流失依然是制约山丘区经济社会发展和群众脱贫致富的主要因素。按照目前每年4万～5万km2的水土流失治理速度推算，初步治理现有水土流失面积至少需要50年时间，这与全面建设小康社会的要求存在很大差距。

（2）水土流失治理投入不足

按照水土保持的传统组织模式，农民“两工”折算投入一般要占到水土保持总投入的80%以上。尽管国家持续加大水土流失治理资金投入力度，但是随着农村“两工”的取消，群众发动组织难度加大，水土保持工作面临着严峻考验。由于投入不足，近年各地在安排治理措施时，往往更多安排自然修复方面的措施，而亟待改造的坡耕地、坡面水系、沟道治理、崩岗防治等措施安排得非常有限，小流域综合治理配套措施建设也还很不完善，难以满足群众改善生产生活条件的迫切要求。据统计，近年我国平均每年治理的坡耕地不足20万hm2，而20世纪90年代中期坡耕地改造通常达到每年60万hm2。投入的严重不足、关键工程和配套措施的滞后，都在一定程度上限制了水土保持综合效益充分发挥。

（3）水土保持基础工作薄弱

水土保持规划、标准规范、科技发展、机构建设、队伍技术力量的现状与新水土保持法和新形势的要求还不能完全适应，水土保持信息化和现代化水平有待进一步提高。

四、今后的战略定位和工作任务

1.以“两个可持续”为最高目标，找准水土保持战略定位

水利部党组根据新形势发展的要求，明确提出了水土保持工作的最高目标和努力方向是实现水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护。这个目标是检验和衡量水土保持成效的重要标准，是对水土保持理论、实践的提炼和升华。把水土保持的目标提高到资源利用和生态环境保护的高度，符合国家可持续发展战略，符合国家生态文明建设的要求。按照“两个可持续”目标的要求，水土保持需要正确处理好人与自然的关系，处理好经济发展和生态保护的关系，处理好生态效益、经济效益和社会效益的关系。

水土保持实现 “两个可持续”的目标，一是要同国家经济社会发展密切结合，特别是同国家一系列建设目标相结合，同小康社会建设相结合，同新农村建设相结合，同资源节约型、环境友好型社会建设相结合，同生态文明建设相结合。二是要从水土保持实际出发，实施保护优先、综合治理、分区防治、项目带动、生态修复和科技支撑等六大战略。

2.以人与自然和谐作为工作核心，全面树立三大理念

（1）树立发挥生态自我修复能力的理念

在大江大河源头地区、地广人稀地区，实行小范围人工治理、大范围封育保护，充分发挥大自然自我修复能力，加快植被恢复。采取舍饲养畜、生态移民、能源替代等措施，促进传统农牧业生产方式向生态改善、生产发展、生活富裕的良性发展模式转变。

（2）树立以人为本的理念

在水土流失严重的山丘区，人民群众种地难，饮水难，行路难，增收难。水土保持工作在措施配置上应尽可能将改善当地群众生产生活条件放在突出位置，在坡改梯、坡面水系、沟道治理、农田生产道路和特色产业发展等方面加大投入力度，促进山丘区产业结构调整，实现粮食增产、农业增效、农民增收，不断加强水土流失治理工作的普惠制。同时，应根据不同地区社会经济发展水平和人民群众对生态环境的新要求，采取不同治理模式，使水土保持小流域治理发挥“保生存、保水源、保安全、保生态”的作用。在泥石流、滑坡易发区，通过水土流失综合整治，保护当地群众生命财产和公共设施安全。在重要水源保护区，通过积极推进生态清洁型小流域建设，保护水源，控制面源污染，为人民群众提供宜居舒适的生活环境。

（3）树立保护原生态、原地貌植被和近自然生态的理念

一方面，坚持预防为主、保护优先的原则，严格保护自然植被，禁止过度放牧、无序采矿、毁林开荒和开垦草地等行为，加强对重要生态功能区的保护。另一方面，在水土保持生态建设规划、设计、实施过程中，尽可能保留原地貌植被，扩大生物措施比例，减少对自然植被的破坏，提高流域生态功能和服务价值。

3.以重点工程建设为龙头，加快水土流失综合治理步伐

我国水土流失面积大，范围广，区域分布不均衡，尤以黄河中上游地区、长江上中游地区、西南石漠化地区、东北黑土区等区域的流失最为严重，影响最为深远。目前，在投资有限的情况下，水土保持工作是全面铺开，还是集中力量重点突破，不仅是一个治理方法问题，更是一个防治战略问题。实践证明，突出重点、项目带动是符合我国国情、适应现阶段生产力发展水平的有效方法。水土保持重点工程针对不同区域、不同类型水土流失的规律和特点，科学规划，因地制宜，因害设防，以小流域为单元，进行山、水、田、林、路、村综合治理，立足于各项措施相互配套，致力于各方力量有机整合，从根本上扭转了工作上零敲碎打、力量分散，治理措施单一、收效不大的问题，具有标准化、规模化、高效化的显著优势，在实际工作中发挥了极大的试验示范、辐射带动作用。今后将在继续加强长江上中游、黄河中上游、东北黑土区、西南石漠化区、山洪地质灾害易发区等水土流失严重地区重点治理基础上，着力抓好坡耕地水土流失综合治理、黄土高原多沙粗沙区淤地坝建设、南方崩岗综合治理、水土保持植物资源建设与开发利用、湖库型水源地泥沙和面源污染控制等重点项目建设，实现水土资源的高效利用和有效保护，推动各个层面的水土流失防治工作。

4.以机制创新为动力，增强水土保持发展活力

一是进一步加强水土保持协调机制。以新水土保持法为准绳，以水土保持规划为基础，建立水土流失严重地区政府目标责任制，将水土流失防治任务定量化、指标化，做到可监测、可评估、可考核，并与干部政绩考核挂钩，纳入政府目标管理，严格任期考核。强化部门协作机制，统筹水土流失防治工作部署，实现政府主导，部门协作，分工负责，明确责任，形成共同防治水土流失的新格局。在国家重点治理区，加强同农业、林业、国土、环保、农业综合开发等部门的协作，整合项目，增加投入，提高效益。

二是积极推动水土保持生态补偿机制的建立。水土保持生态补偿机制有利于调整相关群体之间的利益关系，调动各方面防治水土流失的积极性；有利于增强人们保护水土资源、防治水土流失的自觉性，推动“环境有价、资源有价、生态功能有价”观念成为全社会价值取向；有利于增加水土保持投入，解决防治投入严重不足的问题，加快水土流失防治进程。

[1]刘震.坚持成功经验，不断开拓创新，努力提高小流域综合治理水平[J].中国水土保持，2008（4）.

[2]水利部水土保持司.加强科技工作推动水土保持事业又好又快发展[J].中国水利，2008（7）.

责任编辑 车小磊

Model research an integrated management of water and soil conservation of small watershed

Zhang Xinyu，Yang Yuanhui

Integrated watershed management of water and soil conservation is the foundation and core of China’s ecological construction.By governance， rural production， living conditions and regional economic have been improved and the regional flood control capacity and the ecological environment have been improved.But in the new era，opportunities and challenges of integrated watershed management exists at the same time.We should identify the location， focus on the harmonious relations between people and nature， do the lead construction of key projects well，accelerate the pace of soil erosion and enhance development activity of water and soil conservation.

soil erosion； integrated watershed management； prevention

张新玉，副司长。

S157

B

1000-1123（2011）12-0058-04

2011-06-13