我国水土流失考察与水土保持法的修订

中国科学院院士、中国科学院地理科学与资源研究所研究员 孙鸿烈

我国水土流失考察与水土保持法的修订

中国科学院院士、中国科学院地理科学与资源研究所研究员 孙鸿烈

为了给国家水土保持法的修订提供我国水土流失状况基础资料，自2005年7月至2008年11月，水利部、中国科学院、中国工程院联合开展了“中国水土流失与生态安全综合科学考察”。我有幸参加了这次考察。

通过这次历时三年多的考察，对我国水土流失的严重性——范围之广、强度之大有了更加深刻的认识，几乎每个流域、每个省份都有分布。全国37%的国土遭受水土流失之害，面积达到350多万km2，尤以西部地区为最。全国约83%的水土流失区集中分布在西部。水土流失的强度达到每年平均45亿多t，是全球年侵蚀总量的1/5。全国侵蚀量大于 5000t/（km2·a）的面积达 112 万 km2。 黄土高原部分地区甚至超过了3万t/（km2·a）。从水土流失面积和强度看，我国40%的县份达到严重水土流失的程度。

我国水土流失之所以如此严重，根源在于长期以来我国走的是一条以牺牲环境为代价的发展道路，生态环境遭受了严重的破坏。诸如草地超载放牧、森林过度采伐、陡坡开垦耕种、交通矿业等建设无视对生态的保护等等。因此，通过三年多的考察，深感要遏制水土流水蔓延必须从源头抓起，采取预防为主、保护优先的方针。1991年全国人大在其批准的水土保持法中就专设了《预防》一章，其中包括禁止陡坡耕种、鼓励造林护林、合理采伐林木、工程建设保护水土等9条规定，对控制水土流失发挥了重要作用。但随着我国经济社会的迅速发展和对生态环境保护的日益重视，原水土保持法的内容已经不能完全适应现状了，要预防水土流失仅采取上述几个方面的措施已经不够。我们在考察中发现实施天然林禁伐、牧区退牧还草、陡坡退耕还林草等政策后，水土流失虽在部分地区有所缓和，但总体趋势仍在发展。究其原因，除了一些建设工程仍对生态进行破坏外，愈演愈烈的在生态十分脆弱的青藏高原、草原区和干旱荒漠区挖虫草，掘甘草、麻黄，搂发菜等活动也成为加剧水土流失的一个重要原因。考察后在给全国人大常委会《我国水土流失问题及防治对策》的报告中反映了这些问题，修订后的水土保持法在《预防》章第十八条、二十一条就列入了有关内容。

此外，在水土流失考察中还发现大量山丘区侵蚀沟的存在是造成严重水土流失的又一重要原因。这些沟谷多数是地质时期形成的，除沟道底部流水造成侵蚀外，两侧陡崖还不时发生崩塌并形成泥石流。沟道侵蚀水土流失量很大，约占全国水土流失总量的40%多，个别地区甚至达到50%以上。据调查，长度超过1 km的侵蚀沟在黄土高原有30万条，在东北黑土区有8万条，南方红壤区崩岗达22万多处，长江上游及西南诸河区有泥石流沟1万多条。在这次水土保持法修订中也充分考虑了这一问题，在《预防》章第十八条中就指出：“在侵蚀沟的沟坡和沟岸……应当营造植物保护带。禁止开垦、开发植物保护带。”

通过三年多的水土流失考察，我们感到为了切实做好水土流失预防工作，没有经济措施是不行的，必须坚持“谁占用破坏，谁恢复补偿”的原则，建立水土保持生态补偿机制，明确规定由于从事生产建设破坏植被、改变地貌或损坏水土保持设施，使其丧失水保功能的应该缴纳水土保持补偿费，用于治理水土流失。这既强化了对水土流失责任者的惩处，同时也为水土流失治理增添了经费。修改后的水土保持法第三十二条就列入了缴纳水土保持补偿费的规定。

在三年多的水土流失考察中，我们还认识到我国水土流失之所以不断发展，还有一个重要原因就是没有明确水土保持的主体责任者。虽然在原水土保持法的《总则》中也提到各级水行政主管部门、各级人民政府的任务，但没有明确规定谁是主体责任单位。因此，水土流失考察组在给全国人大常委会的报告中，专门提出要“加强领导，强化地方政府水土流失防治目标责任”。因为水土流失是一项涉及多方面的问题，是一个综合的自然与社会经济问题，水土保持也是一项十分复杂的系统工程，必须在政府层面确立水土流失防治目标，落实防治责任，研究防治的重大问题和相应的政策措施。在政府的统一协调下，各部门按照职责分工，各司其职，密切配合，才能有效地综合防治当地的水土流失。新修订的水土保持法也采纳了上述建议，在《总则》第四条明确规定“县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导，将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划”，第五条还规定“县级以上地方人民政府林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责，做好有关的水土流失预防和治理工作”。这一修订，对地方政府预防治理水土流失的职责规定就更加清晰了，任务更加明确了，要求更加具体了。

考察组在给全国人大常委会的报告中还就我国水土流失防治工作的总体思路提出了建议，即“努力不欠新账，加快还清老债。一方面要严格控制各类生产建设活动造成新的人为水土流失；另一方面，对历史上已经形成的严重水土流失的地区要加大治理力度，加快治理进程”。新水土保持法也采纳了这一建议，在《规划》一章中，明确规定“对水土流失潜在危险较大的区域，应当规定为水土流失重点预防区；对水土流失严重的区域，应当规定为水土流失重点治理区”。这一划分成为新水土保持法所增设的《规划》一章的核心内容。

在三年多的考察中，我们还发现部分地区防治水土流失的措施不当，例如有的地方在植被建设时忽视地带性规律；有的在措施配置时忽视了生态建设与经济发展的有机结合，致使治理效果难以巩固；有的地方在生态建设中忽视了自然修复能力，既加大了成本，又影响了生态恢复的效果和进度。因此，考察组的报告中强调了要“坚持因地制宜，分区确定防治目标和关键措施”。新的水土保持法在《规划》一章中也采纳了这一意见，明确规定“水土保持规划的内容应当包括水土流失状况、水土流失类型区划分、水土流失防治目标、任务和措施等”。

院士专家考察团及科考组成员在云南省元谋县考察时合影

从2005年7月，水利部、中国科学院、中国工程院联合组织全国水土流失与生态安全综合科学考察，到2010年12月全国人大常委会修订、2011年3月施行《中华人民共和国水土保持法》历时6年。作为全国水土流失考察工作的参加者，我深感这次水土保持法的修订对科技的重视和依靠，也深知科技工作者对今后贯彻执行水土保持法的责任，一定要继续努力为我国的生态建设和水土保持工作再作贡献。

为了更有效地贯彻实施新的水土保持法，我希望有关部门加大宣传力度，使更多的地方官员，使涉及水土保持的部门，使有关科研人员、教师，使广大农牧民认识新水土保持法的重要性、内容以及自身对水土保持的责任。让他们懂得贯彻执行新水土保持法就是保护生态环境，就是保护自己的生存环境。

我希望各级地方政府能将水土保持工作列入自己的重要日程，这对于建设资源节约型、环境友好型社会，走可持续发展道路是不可或缺的。

我希望国家针对具有潜在水土流失危险的预防区和已经破坏的重点治理区制订近期和远期的水土保持规划，组织有关部门、地方协同配合，脚踏实地地做好水土保持工作。

责任编辑 李建章