华东监测区森林资源监测体系现状及其完善对策

楼 毅 韦希勤

（国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江金华 321001）

地方森林资源监测体系是全国森林资源监测与生态状况监测体系的重要组成部分。地方监测体系偏重于局部地区的监测，其成果直接服务于地方现代林业建设。森林资源规划设计调查（以下简称二类调查）是地方森林资源监测体系的主体，是促进森林可持续经营的一项十分重要的基础性工作。近年来，在中央林业工作会议的精神指导下，我国现代林业建设发展加快。研究地方森林资源监测体系，使其在集体林权制度改革不断深入发展的情况下，更好的服务于各地快速发展的现代林业建设。

1 华东监测区森林资源监测体系现状

华东监测区各省（市）初步形成了以国家森林资源连续清查为主体, 二类调查为基础, 以年度专项核检查、作业设计调查、资源档案更新和专项调查为补充的森林资源监测体系。目前,监测区已开始第八次全国森林资源连续清查。

1.1 地方森林资源监测的发展

近年来，监测区各省以国家森林资源连续清查体系为依托，在逐步完善地方森林资源监测体系的进程中做了大量工作，较为突出的方面有：

1.1.1 生态公益林监测取得较大进展

一些省积极开展生态公益林监测研究工作，监测技术上取得较大进展。浙江省2006年开始，在连清样地基础上增补典型样地（典型样地228个、连清样地241个），每年调查生态公益林资源及其生态状况，并分五个区域建立8个生态定位站，进行长期定位监测，已初步建成了由固定样地、生态定位站和有关单项监测点与社会调查组成的生态定位监测网络，对浙江省公益林在涵养水源、吸收二氧化碳、释放氧气、储能、固土保肥、改良土壤、森林生态旅游、减少水旱灾等方面的效益进行了测算。并利用监测成果，从2007年开始定期向社会发布浙江省重点公益林建设与效益公报，取得了较好的社会影响。福建省2007年开始，在森林资源连续清查基础上，设立生态定位观测站，结合二类调查、生态公益林区划和档案管理，建立全省生态公益林专题调查监测系统。研究、分析、评价不同生态公益林森林资源状况在物质生产、涵养水源、保肥固土、固碳制氧、防风固沙、改善小气候、保护生物多样性等的生态功能与效益，监测人类活动对系统的冲击与自我调节过程，为全省生态公益林的科学规划建设和经营管理提供了科学依据。

1.1.2 年度调查监测不断进步

针对现行我国森林资源监测的时间分辨率低、数据时效性差的问题，监测区各省积极开展年度监测研究和试验。浙江省从2000年开始进行省级森林资源年度监测技术研究与实践,2005年在抽样设计上逐渐成熟后，形成了每年系统抽取全省森林资源连续清查中的1/3样地进行年度监测调查的方法，在全国率先建立了森林资源年度监测制度, 并将每年获得森林资源数据按时向社会公布，建立了森林资源年度公告制度。现在浙江省正在积极探索如何利用最近一期全部固定样地数据与每年抽取的1 / 3 样地数据建立数学模型，来提高年度监测的效率与精度以及成果产出方法。福建省针对生态公益林资源，采用档案更新方法，每年进行一次小班变化调查，对全省生态公益林统计数据进行更新。浙江、福建、江苏等省的部分地（市）、县（区），通过加密连清样地等技术手段，也在探索年度森林资源监测（动态）和重点生态公益林监测的技术与方法。

1.1.3 信息处理能力得到加强

利用高科技手段进行森林资源信息管理的水平进一步提高。各省积极探索综合运用数据库技术、3S技术、网络技术等高新技术在森林资源信息管理中的应用。如浙江省积极参与全国森林资源数据库建设试点示范工作，目前二期扩建项目已经进入组装阶段。福建省建立了基于网络平台的省森林资源监测管理应用系统，满足了福建省森林资源监测管理日常业务应用的需要。特别是“林改”后, 由于林木所有权、林地使用权的流转不断增多, 用森林资源信息管理系统及时对小班地块权属、界限进行更新管理的需求比以往任何时候都迫切。浙江、福建和江西等多个省份均已完成省级生态公益林信息系统和林地林权管理信息系统建设。

1.2 二类调查情况

监测区各省（市）基本上是按照十年间隔期开展二类调查。上海市由于经济的迅速发展，对森林资源与生态状况的信息更新的时效性要求越来越高，已经按照五年的间隔期与国家森林资源连续清查同步进行二类调查。江西省在2004年完成第五次二类调查后，为了及时掌握资源现状将调查间隔期调整为五年一次滚动式调查，2009年进行第六次二类调查。各省（市）认真落实国家林业局林资发[2003]233号《国家林业局关于加强森林资源规划设计调查工作的通知》要求，全面推进二类调查工作。到2010年底，监测区除山东省外，其它七省（市）已完成最近一轮二类调查工作。各省（市）二类调查，已将调查范围覆盖了全省（市）所有县（市、区）。各省（市）完成一次二类调查所需时间为1－4年。

在调查工作组织方式上主要有三种：一是在有地方林业调查规划专业队伍的地（市）、县，以地方专业队伍为主来开展工作；二是由各县组织抽调基层单位林业工作人员完成；三是在经济条件较好、地方专业队伍力量又不足的地方采取招投标等方式由国家、省级专业队伍承担。多数省的二类调查以前二种组织方式完成。

在最近一轮二类调查工作中，3S技术得到较广泛的应用：一是应用抽样技术。本区各省（市）均采用了布设固定样地进行抽样总体的蓄积控制技术，主要用于森林资源较多的县（市、区）；二是应用遥感、GIS技术，积极应用卫片、航片进行小班区划；GIS技术广泛应用于档案与信息管理系统建立工作中。另外，GPS在进行样地、小班的辅助定位中得到普遍应用，这些高科技技术的应用既提高了工作效率，也从技术、方法上保证了调查质量。特别是经济基础较好的浙江、江苏、福建等省的各县积极争取财政资金或自筹资金购买遥感资料与有关仪器设备，为二类调查的开展提供了资金保障。

2 华东监测区森林资源监测体系存在的主要问题

2.1 分类调查不到位，不能满足分类经营的要求

通过科学规划、分类经营、分区施策，才能实现对森林资源的科学经营，科学规划的基础来源于科学的分类调查资料。然而,目前的二类调查中分类调查还没有较好地体现分类经营的思想：一是生态公益林与商品林的调查重点、内容、标准没有明显的区分。在目前的调查中，虽然区划了生态公益林和商品林，但又不分林种和地域，基本上以相同的要求进行调查，使部分调查因子在实行分类经营时缺乏实用性。如在商品林经营中年龄、树高、蓄积量的准确性不够，有关森林经营的要素调查粗放；而对生态公益林小班的蓄积量调查本应将精度要求降低，但又担心总体蓄积落不到区间而不得不花大量时间来保证蓄积量调查精度。二是反映公益林生态效益方面的调查内容和评价指标很少。将一些本应在生态公益林中调查的内容放入专项调查中，没有很好地融入到生态公益林的小班调查中，不少地方由于各种原因较少开展专项（业）调查，无法满足新形势下以生态建设为主体的林业建设的需要。三是对森林经营有关要素的调查不足与准确性不够。由于“林改”相关政策的逐渐落实，森林经营主体要求二类调查能提供尽可能多的有关森林经营要素信息与准确性。

2.2 二类调查时效性差，档案更新、管理落后

二类调查时效性差，远不能满足东部地区现代林业建设的要求。一是与国家森林资源清查相比时效性较差。国家森林资源清查每五年完成一轮, 多数省二类调查要十年才更新一次, 时间跨度长；二是就全省而言，完成一次二类调查的时间长，从开始到产出全省的成果最多需要4年，最少也要1年以上时间。二类调查作为地方监测体系的主干，十年一次的二类调查已很难满足当前林业形势发展的需要。

各地森林资源档案管理和年度更新滞后。本监测区还有部分单位森林资源档案没有进行过更新, 由于更新不及时导致数据与实际情况脱节，不能准确反映森林资源的现状及变化，不能为制定各种森林经营措施提供可靠数据。其次就是森林资源档案管理手段落后。本监测区还有部分单位仍沿用20世纪80年代的台帐管理方式。随着“林改”的全面推进，森林经营主体多元化，这种较落后的档案管理手段，已远不能适应森林资源管理与经营的要求。

另外，各地在建立森林资源信息管理系统方面,存在各自为政，数据结构与标准各异，信息资源共享困难，利用率较低，信息系统综合处理能力不够强等问题。

2.3 人员素质、调查装备、林业数表等基础建设薄弱

目前，除各种核检查工作外，各级森林资源监测的野外数据采集工作主要由地方基层林业人员完成，这些基层人员多数抽调于各县、乡的基层单位。这些基层人员不少专业水平低、待遇差、工作岗位变动频繁。不少基层人员对植被、土壤等认知能力低、有的连地形图的勾绘都很难做到，经常出现二类调查小班、造林作业设计小班勾绘有误，林权证图、表、册不一致的现象。要依靠这些基层人员实现对生物多样性、森林健康、固碳释氧等方面的因子采集与分析，难度更大。

调查工具仍以多年前使用的一些设备工具为主。高新技术应用不充分，如近期调研发现，作为较发达的华东地区，很少采用PDA进行数据采集与信息集成。还未应用过差分GPS，不能满足一些调查项目需要较高定位精度的要求。此外，调查人员在偏远山区作业期间缺乏必要的通讯设备等。

监测区各省使用的主要林业基础数表是20世纪70年代编制的，原编表的样木多数取自于天然林，由于树种自然演替与培育方式的变化,加之人工林越来越多，原来的数表应用误差较大。但因经费等问题，许多数表未能及时进行验证、修编，一些工业原料林、速生丰产用材林树种没有进行过材积表编制，只能借用其它树种材积表。缺少一些森林经营类型、出材率、生物量等的数表种类。不能为集体林权制度改革后森林采伐管理和森林可持续经营提供翔实、可靠的依据，也不利于保障广大林农的切身利益。

2.4 二类调查中出现的一些新问题

二类调查经费主要来源于地方，其调查质量也主要由地方检查评价，国家层面上对调查质量没有控制与掌握。在各地主管部门严格要求下，二类调查总体上质量较可靠，但在调查、调研中我们也发现了少数地方出现的一些新问题，可能会对可持续森林经营产生不利的影响：一是存在随意修改经营类型的现象。“林改”后，少数地方出现了林木所有者追着调查人员要求修改经营类型的现象。 一些地方“林改”后规定近期新造林地可由经营者自己决定森林经营类型，但政策上又对林木采伐年龄有规定，部分林木经营者为达到提前采伐、迅速获利的目的，要求调查人员将中龄林或近熟林的经营类型修改为成熟林的经营类型，缩短经营年限。如此结果会给编制森林经营方案的基础数据造成不实。相信随着对人工商品林“放活采伐年龄”的政策完善，这一现象会减少。二是存在恣意变动树种组成的现象。少数地方“林改”后，出现了林木经营者要求调查人员改动树种组成的不正常现象。这种现象在“林改”前很少出现。林改后随着林木经营者林木处置权的落实，在利益的驱动下，一些投机取巧的行为也随之出现。如，一个以天然阔叶树为主的成熟林，一般是不会得到林业主管部门的采伐批准，如将其树种组成改成以马尾松为主的天然林，采伐申请就较容易获得林业主管部门批准。又如，实际为杉木纯林，如果改成以杉木为主、马尾松和阔叶树各占一定比率的混交林，业主采伐时就可将一些非法收购或偷盗的马尾松和阔叶树等赃木掺和到合法的木材中，以牟取暴利。以上仅是少数地方少数林木经营业主的非正当行为。在当前形势下，还要防止少数地方政府为了局部利益不惜牺牲林业利益。如在一些矿业资源较好，采矿效益好的地方，少数地方政府为了局部利益借新的二类调查要求将地下有矿的林地区划为非林地，直接损害了林业的利益。

3 华东监测区森林资源监测体系的完善对策

3.1 完善二类调查工作的几点意见

通过对各省近期开展的二类调查工作的调研，我们发现了一些有利于森林可持续经营的做法值得借鉴推广。对目前监测体系中存在的问题提出一些完善对策。

3.1.1 二类调查要有利于巩固“林改”成果

集体林权制度改革是深化农村经营制度的一项重大变革。“林改”后,经过大量的“明晰产权”与“勘界发证”工作，明晰了林地承包经营权和林木所有权，林权证也直接发到广大农户与林地经营者手中，对地块权属调查的准确性有了更高的要求。而在以往的二类调查中，林木权属划分较粗放，对二类小班的林地、林木权属调查比较随意，调查员一般是参考以往的资料来确定林地、林木的权属，如原资料有错就会将错就错。为了有利于巩固“林改”的成果，在已经完成集体林权制度主体改革的福建与江西二省，都要求以“林改”宗地图作为二类调查外业调查和区划用图。如江西省规定小班区划调绘时应以明显的地物(如山脊、山谷、溪谷、道路等)界线、山林权属界为主，同时兼顾宗地的完整性，尽量做到一个小班内权属一致、宗地完整、林种相同。在宗地面积太小的情况下，可以将其它条件基本一致但权属性质相同的多个宗地合并区划为一个小班。如，将权属均为个体或权属均为集体的不同宗地可以合并到一个小班，在小班调查表的“宗地号”一栏填上所有宗地号，表明这个小班由几个小面积的宗地组成。这些做法既有利提高二类调查中小班权属的准确性又有利于巩固“林改”的成果。

3.1.2 二类调查成果要有利于编制森林可持续经营规划

编制省、县森林可持续经营规划是实施分类经营，分区施策的重要手段，是实现森林可持续经营的重要途径。二类调查成果要有利于编制省、县森林可持续经营规划：一是界线区划要保证生态林公益林划分的成果。目前监测区各省在国家的指导下都进行了省、地（市）与县的生态公益林划分，特别是重点生态林公益林都已报国家或省林业主管部门批准并实施,为了保证二类调查与分类经营成果,应推广福建、江西经验，即在进行界线区划时对已经区划的国家级和省级重点生态公益林要逐块核对, 不能随意改变, 确保生态公益林面积的准确性。二是二类调查应实行分类调查。由于生态公益林与商品林在森林经营方向、经营模式、采伐利用方式等方面的不同,其调查方式、内容与重点也自然应有所区别。

3.1.3 增加森林经营有关要素的调查及准确性

加强森林经营，提高森林质量是当前我国林业工作的一项重要任务。华东监测区不少地方林业经济活跃，经营强度较高,林业经营者以及管理者要求调查成果尽可能提供较多的森林经营要素。应在二类调查中增加森林经营区划、森林经营类别、森林经营措施等方面的调查内容。最近福建、江西等省在二类调查中为满足森林经营方案编制的需要，已经逐步增加了有关方面的调查内容，并且对这些因子调查的准确性要求有所提高，如对林木年龄、小班坡度、经营类型、生态等级等因子。因为这些因子以前对调查结果影响不大，而现在直接影响到森林经营者对林木的采伐,关系到经营者的利益。

3.1.4 实行参与式林业调查规划

为使调查的成果能满足森林资源保护、管理、经营、利用等方面的要求，应逐步将参与式林业调查规划引入森林资源监测工作中，既能提高相关利益者主动参与林业调查规划的积极性，又能逐渐提高森林经营的水平。在这方面，调研中了解到福建省在编制森林经营方案中对非公有制经营主体的单位进行编制森林经营方案时，已经将征求林主的意见作为必要的过程,委托编制的方案须经林主签字确认。在“林改”后，更应征求林权拥有者对二类调查的意见，使他们也能分享调查成果，能够利用调查得到的信息安排生产和经营,提高森林与林木拥有者参加二类调查的主动性和积极性。

3.1.5 保证区划的连续性，固定小班的优势

从近几期的二类调查的区划来看，如完全重新区划小班会费时费工，调查成本增加。重新区划由于小班因子变化大，也不利于经营管理，特别是在一些已经实施“小班经营法”的南方集体林区。从福建、江西等省最近一次的二类调查了解到，为提高二类调查中小班区划的效率、准确性和经营措施的连续性，均采用了固定小班。这方面也有人进行过有关研究：固定小班的区划比重新区划小班节省区划时间28.87%；能较大的提高小班区划的准确性。福建、江西近期二类调查中小班的区划调整除了兼顾 “林改”后林地与林木权属变化外也尽量考虑与原小班界线一致。因此，在二类调查中对小班的区划应尽量采用固定小班或称连续小班。

3.1.6 加强二类调查的质量管理

按照国家林业局林资发【2009】66号文件精神，今后的森林采伐限额管理以森林经营方案为基础，依据森林经营方案核定年森林采伐限额。而二类调查数据是编制森林经营方案的基础，因此二类调查数据的质量直接影响到编制的采伐限额是否科学。为了从国家层面上对二类调查质量有所把握，应及时抓住与控制不利于可持续森林经营的苗头，在各省开展二类调查期间，国家林业局在争取中央财政对地方二类调查部分补助经费的同时应进行质量调研或抽查，以掌握地方二类调查质量总体情况。

3.2 注重土地属性调查

要对小班或样地前地类的属性进行认真调查。按照国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见，今后非林业用地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐。这就要求调查中除防止蓄意篡改土地属性外，还要更加严格的区分林业用地与非林业用地。近几年本监测区有近三分之一的新造林地的前地类是农地，一些平原省份近一半的新造林地的前地类是农地。准确区分林业用地与非林业用地上生长的林木，有利于对森林资源的管理，也有利于林木经营者自主经营采伐的政策落实。另外，对一些土地属性的划分需要协调各有关部门，制定出一个法律意义上唯一有效的区分土地属性的规划文件。

3.3 加大监测经费投入，夯实监测体系的基础

就目前来看，完成一个县的二类调查需要经费数十万到数百万，完成一个省至少几千万。提高二类调查的时效性要靠稳定的经费支持。要搞好森林资源与生态状况监测体系建设，必须解决经费保障问题。森林资源监测是一项基础性公益事业，除按照有关规定，用育林基金、植被恢复费等弥补森林资源监测经费不足外，一些定期开展的调查工作应纳入各级财政年度预算，理顺资金渠道。同时应尽快制定涉及森林资源监测各项工作的定额和取费标准，并取得各级物价部门认可，做到预算有章可循、有据可查，确保国家与地方的森林资源监测工作正常运行。

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