我国进出境动植物检疫体系科学技术储备及保障机制研究

刘建 陈洪俊 林祥梅 于宁 朱振营 仇松寅 唐慧林

(中国检验检疫科学研究院 北京 100029)

1 前言

科学技术储备(简称科技储备)是指储存必要的科技知识、装备、人才等软硬件条件以备应用;保障机制是指为管理活动提供物质和精神条件的机制。科技储备及保障机制的概念与中国特色的动植物检疫体系相结合，即是指储存必要的科技知识、装备、人才等软硬件条件以备在动植物检疫工作中应用，并为动植物检疫的科技储备活动提供物质和精神条件的机制。

动植物检疫科技储备和保障机制的目的是为了保证检疫技术的不断创新和在技术发展中的领先地位。广义的科技储备包括科技人才、科技知识和科研装备的收集与准备，以便在老技术进入衰退期时，新技术能及时投入应用，使新老技术交替、相互衔接。随着科学技术的迅速发展及其对经济发展影响的日益增大，无论整个国民经济的发展还是

一个行业的发展，都必须依靠科学技术。国际间、行业间的竞争，归根结底也是技术上的竞争。为此，要促进动植物检疫工作的快速健康发展，并在竞争中取胜，就必须具备众多的技术人才、丰富的科学知识和先进的技术装备，也就是要有充足的科技储备。

2 科技储备及保障机制的重要意义

2.1 科技储备及保障机制是动植检工作的重要支撑

进出境动植物检疫工作是国家意志的体现、主权的象征，其最显著的特征就是执法性和技术性强，这就要求有成熟可靠的科学技术储备及保障机制来支撑。当前，随着国际经济全球化和贸易自由化的发展，国门生物安全面临着前所未有的挑战。但目前我国动植物疫病防控体系与实际需求仍不相适应，动植物检疫科技基础理论及应用技术研究相对滞后，实验室建设和口岸基础设施投入不足;人力资源配置不足、不合理矛盾依然突出。中国进出境动植检工作应认清现阶段我国动植物疫病防控体系的不足，认真思考中国特色的动植物内外检业务独立运行的管理机制特点，着力加强进出境动植检工作科技储备和保障机制建设，为全面提升进出境动植物检疫工作能力打下坚实基础。

2.2 科技储备及保障机制是出口农产品安全的重要保证

由于我国动植检科技支撑体系还不健全，缺乏必要的科技储备和可靠的保障机制，导致我国目前还未形成一套成熟的检疫技术体系指导建立健全出口农产品质量安全保障体系的有效机制。要稳固农业基础地位，保证农产品出口稳定发展，国家应从战略角度出发，整合产业技术创新资源，形成联合开发、优势互补、利益共享、风险共担的科技储备及保障机制，打造我国新型环保农业，提高我国农产品的质量和国际影响力。

2.3 科技储备及保障机制是参与国际竞争的重要基础

在全球化的过程中一直伴随着保护主义，与动植物检疫相关的技术贸易壁垒屡见不鲜。当前，各国越来越重视本国检疫技术的发展，对农产品的技术法规和标准越来越高，疫情和安全卫生要求越来越多。虽然技术性贸易壁垒给发展中国家的产品出口造成了一定的冲击，但是对此不能采取一概否定的态度，而应在充分分析研究的基础上，更多地看到技术性贸易壁垒可能给我国带来的积极意义。要消除进口国对我国产品的歧视和限制，关键还是要以积极的态度加强我国动植物检疫科技储备和保障机制研究，促进出口农产品质量安全保障体系的建设，提升我国产品的国际竞争力。

3 国内外科技储备及保障机制发展现状

3.1 国外现状

3.1.1 科研实力雄厚，科技储备充足

欧美发达国家不但拥有很多国际先进水平的实验室和国际知名专家，其中一些实力雄厚的实验室针对不同疫病被分别指定为本国或本地区的参考实验室，这些实验室大多也是世界动物卫生组织(World Organisation for Animal Health，OIE)指定的参考实验室，而且在这方面的研究投入每年都在数亿美元以上。因此，他们在疫病的病原学、流行病学、诊断检测、风险分析、预防与控制等方面的研究处于世界领先水平，掌握前沿技术，能够为快速确诊、快速反应提供坚实的技术保障。尤其是近年来在入侵规律、灾害机理和生态修复方面获得了一些重大突破，使得对于象禽流感、红火蚁等这样跨境流行的重大疫病，很快在病原学、传播途径、灾害机理等方面取得许多研究成果，为有效防控措施的制订提供了理论基础。

3.1.2 科技机构布局合理，紧密结合国情

国外涉及动植物检疫科技研究的科研机构设置均立足于本国经济、社会发展进程，与各国基本国情相适应，并根据科技与经济的发展，适时调整机构设置，形成不同的管理模式，以适应新学科、新技术的发展。其主要模式有：

(1)以美国为代表，未设全国农业科研的统一协调管理机构，其以市场为导向，根据农业科研的不同侧重，形成了由国家、地方和民间的科研机构3大系统共同组成的多层次型的科研管理模式。

(2)以荷兰、以色列为代表，设立统一协调的管理机构，协调全国性农业科研、教育、推广，形成统一型管理模式。

(3)以印度为代表，设立全国性农业科研管理机构，协调和牵头农业科研、教育、推广，形成多系统的统一型管理模式。

(4)以韩国为代表，借鉴西方发达国家的经验，通过立法，形成国家统一领导的一体化管理模式［1］。

3.1.3 注重科技规划，运行机制灵活

各国政府特别是发达国家都非常重视制定本国的农业科技计划，如美国联邦政府的6大跨部门综合性科技计划以及9大农业科技战略计划和由1个部门牵头，联合1到多个部门共同主持的科技计划;日本政府建立在各省厅的“研究开发制度”和“应用促进事业”2大基础性的科技计划体系和欧盟的第5个研究与技术开发框架计划等［2］。

发达国家还根据新学科、新技术的发展，改革农业科研机构、科研机构的研究方向和任务，以适应新学科、新技术的迅速发展，并尤其注重其运行机制的灵活性。

3.1.4 注重科研投入，资金渠道多元

(1)科研投入与体制配套，国家是农业科研投入主体

国外动植检科研投入与科研体制密切相关。由于农业基础性研究投资额巨大，直接经济效益低而社会效益高，尽管各国科研体制各不相同，但都是以国家为农业科研投入的主体，特别是农业基础性研究和应用性研究的经费多来源于财政预算和国家拨款。发达国家和发展中国家长期以来都把农业科研作为国家公益性事业，从资金等方面给予大力支持。

(2)科研投入多元化，企业类科研投入的比重不断加大

随着各国对科技地位认识的不断提高，对动植检科研的重视也不断加大，科研投入呈现多元化趋势，科研经费由公共投资和私人投资共同分担，在经济发达国家，企业、农民以及社会团体捐赠的投资都占有一定的比例，而动植检科技的基础性研究则由政府投资。

(3)科研投入流向随市场需求、国情变化而定

各国每年农业科研经费的投入比例顺应市场需求、国情变化而相应进行调整。相比较而言，发达国家在基础性研究方面的经费投入预算比例相对较高，而发展中国家在应用研究和开发研究方面的经费投入比例较高［1］。

(4)科研资金的保障机制完善

美国联邦政府对农业科研项目是有选择地进行支持，能直接获得经济效益的农业科研项目联邦政府不出资支持，由农业企业去投资进行资助，如检测试剂、新型疫苗、转基因技术等;而对那些没有直接经济和社会效益的项目以及基础研究予以重点支持，如外来生物入侵机理、成灾机制、风险评估基础理论研究等。

加拿大对农业科研项目的管理，通过政府对科研投资政策的调整来实现，并制定了一套具体的科研项目投资政策，主要内容是政府对专家与企业界提出的应用开发性研究项目给予配套研究经费，出资企业拥有研究成果的第一使用权［3］。

3.1.5 人才配置合理、激励机制成熟

国外发达国家在研究所的人员组成上有合理的梯队结构，高级、中级和初级人员适当搭配，既要有学术带头人，又要有科研骨干和后起之秀。另外，科研人员、技术人员、辅助人员、管理后勤人员也要有合理的比例，保证研究所精干高效的工作［3］。

3.2 国内现状

3.2.1 管理机制概况

根据我国目前分工，涉及动植物疫病防控的部门有2个，分别为农业部和国家质检总局。其中国家质检总局主要负责动植物卫生的口岸检疫工作，负责对外签订检疫条款，制订具体防控的政策和措施。中国检验检疫科学研究院隶属国家质检总局，为国家级的检验检疫科研机构，其中单独设立了动植物检疫研究所，科研工作面向全国，研究范围涉及基础性、应用性和开发性的各个方面，是全国性的检疫科研牵头机构，与地方出入境检验检疫局的科研部门构成全国动植物检疫科学研究网。

3.2.2 投入机制概况

我国的动植物检疫科研管理体制是全国统一型体制，投入体制以政府为投入主体。国家每年都投入一定的专项资金用于检验检疫技术研究，由国家质检总局统一支配。另外，国家设立的973、863等国家级研究项目中也有涉及外来有害生物的基础理论研究，用于支持防范外来有害生物传入传出的支撑性技术开发。每年的质检公益项目中，也有一定专项资金用于动植检科技储备研究。

3.2.3 国际化趋向

科研管理创新是我国动植检科技创新的前提，随着研究与开发国际化趋势明显加快，科研管理国际化已成为不可回避的问题。只有顺应国际科技发展趋势，按照国际共识的准则处理好各类科技活动的实施和协调，才能加快国际科技合作的发展，研究结果才能得到国际同行的认可。我国为建立创新型科研队伍，不断加强与国外科研机构的国际交流与合作，如与意大利、加拿大和以色列等国家的科研机构，在动物检疫、风险分析、风险预警、应急反应等领域的科学技术和方法方面开展了合作研究与交流。

3.2.4 科研人才激励机制与培育计划

在国家科研事业单位改革的大背景下，我国动植检科研管理正逐渐采取灵活开放的科研新机制。以中国检科院为例，其依据项目、课题推行科研人员聘用制度，进行竞争上岗，积极引进有用人才，激发科研人员的积极进取精神。国家另外还设立了流动人员基金，吸引国外、大学、企业和科技人员到国立科研机构开展合作研究，鼓励科研人员在大学、研究所和企业中兼职。通过创造出气氛宽松、管理严格的一套运行机制，促进科研人员的流动，以高标准、高强度的工作和相对应的高收入、高回报，维持一支相对稳定、有较强创新能力的科研队伍。

3.3 国内科技储备及保障机制对我国的启示

3.3.1 要加强动植物检疫职责职能建设和资源科学配置

业务主管部门应加强与综合部门的沟通和合作，为动植物检验检疫工作提供科学合理的资源配置和工作条件。当前，动植物检验检疫实验室建设面临严峻的挑战，这种科带室的临时管理权宜方式，已经延续了10年，人力资源、管理体制、检测能力等均不适应当前发展的需要。只有管理体制理顺了，实验室资源配置到位了，检出率才能自然得到提高和保障。同时也要引入和发挥社会及科研院所等第三方实验室资源，为我所用。

3.3.2 以市场为动力，引导企业参与农业科研和推广，促进成果转化

企业都是以盈利为目的，没有市场前途的科研项目不会得到企业的支持，因而企业参与农业科研投入可以为农业科研成果的推广打下坚实的基础。借鉴别国经验，必须改革现有科研体制，创造有利于企业参与公有性科研机构转制的环境，积极调动企业和农民的积极性，建立以政府为主导的多元化农业科研体系，促进科研成果的转化。

3.3.3 实行研究、推广和教育的紧密结合

美国实行这种相结合的方法历史悠久，已法制化。美国各州的大学农学院除教学外，统一管理全州相关的研究和推广工作。农学院院长同时兼任州实验站站长和推广站站长，这样在领导体制上就保证了3者的统一和协调。法国、日本和我国台湾省也都实行3结合的方法。

从实践的效果看，这种方法既能体现科学工作规律又适应市场经济体制的需求，能较好地发挥农业科技资源的效率和效益。这种方法主要的优点在于逐步通过政府和立法对公众进行教育，普及推广农业技术，促进了农民和企业对农业科技项目的投资。这种3结合的方法使科技项目从提出到实施、推广使用的流程缩短，目的性强，应用前景直观，研究成果的推广应用率高，投资效果比较容易把握，这就增加了农业投资者的信心［4，5］。

4 建立中国特色的动植检科学技术储备和保障机制的建议

4.1 科学技术储备

4.1.1 科技知识储备

进出境动植物检疫工作直接关系我国人民身体健康、农业生产、生态环境以及经济安全。根据现有的科技支撑体系框架，其主要涉及基础理论、风险分析和预警、检测、监测、检疫处理和控制等方面。进出境动植物检疫科技知识储备主要包括以下内容：

基础理论：主要包括动植物病原体的病原学知识;外来有害生物的成灾机制;农林危险生物入侵机理和规律;动植物疫病的流行病学和传播机理等。

风险分析与预警：定性和定量风险分析技术;动植物检疫信息网络化平台;疫病疫情预警智能化技术;生态模拟技术;风险评估模型技术等。

检测技术：已知的上万种检疫性有害生物鉴定技术;新发检疫有害生物鉴定技术;传统检测技术升级;检疫标准物质和检测试剂的制备技术;新型检测仪器设备的研制;检测新技术的研发等。

监测技术：多病原高通量筛查技术;病原溯源技术;监测网络化平台;新型监测诱剂的研制;新型监测装备的研制等。

检疫处理与控制：高效低毒环保药剂制备;新型处理装备的研制;检疫处理新技术;危害因子控制技术;化学防治、生物防治、生态调控等综合治理技术等。

4.1.2 科技实验室储备

根据动植物检疫工作实际需要及科技储备的需要，动植物检疫实验室应包括3级：重点实验室(第1级)、区域性重点实验室(第2级)、各检疫检测点(第3级)。其中重点实验室和区域性重点实验室将承担着动植物检疫科学技术研究和储备的任务。

重点实验室：具有解决动植物检疫执法把关疑难问题的能力和国内外突发疫情、事件的能力;能完成辖区内法定检验的检测任务;同时具备承担国家局和直属局指定完成的相关检测业务;具备开展培训全国或检验检疫系统内本专业技术人员的条件和能力;能够开展相关领域国内外最新信息、动态等资料的收集、整理、研究工作，具备作为本专业检测技术信息中心的条件;具备承担国家攻关项目、质检总局和其它部委科研项目的能力，具备研究开发新检疫技术的能力，建立检测标准的能力;完成国家质检总局和直属局交办的其它任务。

区域性重点实验室：能完成辖区内法定检验的检测任务，能开展除涉及高危病原微生物检疫活动以外的所有动植物检疫业务;能够开展相关领域国内外最新信息、动态等资料的收集、整理、研究工作，具备作为本专业检测技术信息中心的条件;具有培训本辖区内本专业技术人员的条件和能力。具备承担科研项目的能力;完成直属局交办的其他任务。

各检疫检测点：能完成所在口岸的主要法定检疫检测任务;完成直属局、口岸分支局交办的其它任务。

4.1.3 科技设备储备

必须满足对动植物病毒、细菌、寄生虫等有害生物的检测和研究的基本仪器设备;从检测技术储备、最新检测手段研发考虑，推荐配备相关领域高精尖仪器设备，在国内或国际相关专业领域中具有一定的技术优势和权威性，以拓展检测领域，建立检测标准。

4.1.4 科技人才储备

重点实验室：拥有较高比例的相关专业高级技术人才和熟悉实验室管理的管理人才;人员必须具有兽医学(或者植物病理学)以及分子生物学或生物学教育背景;根据业务量配置一定数量的人员，原则上不少于20人，推荐特聘教授1－2人(两院院士、国际知名专家)，博士10人以上，硕士8－10人，本科1－2人，其他人员若干;领衔者必须在国内或国外有一定知名度，技术水平至少为系统领先水平;实验室人员队伍要基本保持稳定。

区域重点实验室：拥有较高比例的相关专业高级技术人才和熟悉实验室管理的管理人才;具有兽医学(或者植物病理学)以及分子生物学或生物学教育背景;根据业务量配置一定数量的人员，原则上不少于10人，博士4－5人，硕士4－5人，本科1－2人，其他人员若干人;领衔者必须在本系统内有一定知名度，技术水平为系统先进水平;实验室人员基本保持稳定。

各检疫检测点：拥有一定比例的相关专业技术人才和熟悉实验室管理的管理人才;具有兽医学(植物病理学)或生物学教育背景;根据业务量配置一定数量的人员，原则上不少5人，硕士以上学历不少于2人，本科3－5人，其他人员1－2人;实验室人员队伍基本保持稳定。

4.2 保障机制

4.2.1 加强组织保障

我国的动植物检疫科研管理体制是全国统一型体制，但由于实际存在着农业、林业、质检等多部门的科技保障需求，因此，有必要由科技部统一设立一个全国性农业科研协调机构，协调和牵头农业科研、教育、推广，形成多系统的统一型管理模式。

条件成熟时可探索各种有效的组织形式强化动植检科技发展，如成立出口农产品检验检疫技术创新联盟，以企业的发展需求和各方的共同利益为基础，以全面提升我国出口农产品质量、跨越国外检验检疫市场准入技术鸿沟为目标，整合产业技术创新资源，形成联合开发、优势互补、利益共享、风险共担的技术创新联盟，增强我国动植检科技保障能力，提升我国农产品在国际上的竞争力。

4.2.2 强化政策支持

(1)寻求国家政策支持

动植检科技工作要深入开展国家科技发展的政策研究。经过几代动植检工作者的努力，在《国家中长期科学与技术发展规划纲要》(2006－2020)的第3部分“重点领域与优先主题”中，明确将“食品安全与出入境检验检疫”列入第10节“公安安全”所属的第59个优先主题。国务院也发布了《关于加强防范外来有害生物传入工作意见的通知》(国办发［2003］19号)。动植检科技工作者要抓住这难得的机遇，加快推进科技发展的政策措施，探索加强动植检科技发展的有效途径，争取将检验检疫科学发展为国家二级学科，进一步确立动植检科技工作在国家层面科技发展战略中的重要地位。

(2)制定完善的科技发展规划

动植检科技工作者应联合农业、林业等各领域专家，共同制定我国的动植检科技计划。这个科技计划应包括对动植物检疫科技发展现状的初步分析，确定未来发展的大致目标和时间框架，根据技术发展状况和现实条件，确定优先发展方向和阶段性成果，最终形成技术路线图报告，为制定我国动植物检疫安全中长期科技总体规划提供科学依据。根据这个中长期的科技总体规划，动植检工作将进一步明确发展目标，争取利用20年左右的时间内指导建立完善有效的国境检疫安全防控科技支撑体系。

(3)争取多渠道的经费支持

我国的动植物检疫科研投入主要以政府为投入主体。与国外发达国家相比，投入的规范及范围均有不足，渠道相对单一。动植物检疫科技工作要取得突破，缩小与国际先进水平的差距，一方面要进一步加大科技投入，争取系统公共财政科技经费逐年增长，加大技术装备和执法装备投入，进一步改善基础设施条件;另一方面也要拓宽经费支持渠道，加强产学研结合，从市场需求的角度争取多方面的资金来源。

根据市场需要，遵循市场规律，必须对动植检科研项目进行有选择地支持。对那些能直接获得经济效益的科研项目，政府在保证基本需求的情况下，应鼓励行业协会或企业出资支持，如检测试剂、检测仪器、检疫处理技术等;而对那些没有直接经济和社会效益的项目以及基础研究，政府应予以重点支持，如外来生物入侵机理、成灾机制、风险评估基础理论研究等。

(4)充分发挥地方政策引领作用

要将动植物检疫公共技术服务平台建设纳入各地区域经济社会发展规划以及产业转型升级、产业集群培育实施方案中，充分发挥政策引领带动植物检疫科技建设的作用。

4.2.3 培育良好公共环境

进一步强化动植物检疫科技工作的基础性、公益性和公共性特征。鼓励技术机构发挥公共服务作用，大力开展市场化服务，主动承接动植物检疫服务外包，拓展市场份额，增强技术机构自我发展能力，维护良好市场环境。

(1)实行研究、推广和教育的紧密结合

①逐步通过政府和立法对公众进行教育，普及推广动植物检疫工作的重要性;②增加高等教育中关于动植物检疫的科目设置，增强大中院校、科研院所对动植检科技工作的兴趣，并注重基础研究和应用研究的相互促进;③提高相关企业对动植检科技工作重要性的认知程度，促进企业对动植物检疫项目的投资。这种相互的促进作用，将使科技项目从提出到实施、推广使用的流程缩短，目的性强，应用前景直观，研究成果的推广应用率高，投资效果比较容易把握，能增加投资者信心。

(2)加强动植检科技宣传教育活动，培育良好发展环境

巧用现代媒体宣传扩大对动植物检验检疫的社会认知度及对社会焦点热点事件的正面引导，赢得社会和各级政府的重视和支持配合。

4.2.4 加快机制创新

(1)管理机制创新

加快技术机构管理机制创新，对动植物重点实验室和动植物检测中心实施分类管理、绩效管理、动态管理和重大事项专家论证管理。加快动植检科技管理机制创新，强化科研项目引导机制，完善科研项目评审和专家遴选机制，提高科技创新决策和管理的前瞻性、科学性。强化科技信息化管理机制，建立科技经费绩效评价管理机制，建立动植检科技贡献率评价机制。深化科研管理机制改革，完善科研项目立项评审、事中检查、结题验收和成果评价等工作，推动科研成果及时转化。

(2)人才培养和激励机制创新

要进一步创新人才培养开发机制，完善人才评价方法，大力培养造就一批具有世界科技前沿水平的高级专家、高层次领军人才;依托重大科研项目、重点建设平台以及国际交流合作项目，加大学科带头人的培养力度，积极推进动植物检疫科技创新团队建设;加大优秀科技人才的引进力度，重点吸引高层次领军人才和紧缺急需人才，建立健全符合高端人才特点的引才用才机制，制定促进高端人才发挥才干的政策措施;完善高层次人才选拔任用制度，促使拔尖科技人才脱颖而出。

4.2.5 加强合作交流

扩大科技对外开放，充分利用全球创新资源，大力实施“引进来”、“走出去”，推动质检科研机构与相关部门、行业、科研院所、大专院校的合作，开展多种形式的国内外科技交流与合作。

鼓励有科研优势的单位选准重点，积极开展前瞻性、基础性、战略性科研项目的国内外科技合作与交流;鼓励聘请国外高水平专家就重大科研课题开展联合研究和学术交流;鼓励为系统内优秀科技人员提供到发达国家对口科研机构进修、培训的机会;鼓励科研人员积极参加相关国际及区域组织的科技活动，繁荣学术交流，提升代表性和话语权;鼓励与具有合作条件的国外对口科研机构，相互开放实验室、大型仪器设备、标准资料、数据信息等，开展实验室资质互认，全方位、多层次地实现区域间、专业间的国内外科技合作。

［1］李哲敏，潘月红.国外农业科研、投入体制和机制研究［J］.科技与管理，2005，29(1)：39 －42.

［2］赵华，杨永坤.国外农业科研管理改革及对我国的启示［J］.农业图书情报学刊，2004，15(7)：14 －17.

［3］曲春红.国外农业科研机构的组织管理［J］.农业科研经济管理，2005，9：17 －19.

［4］游承俐.国外农业科研、教育与推广相结合的特点研究［J］.中国农业科技导报，2004，6(2)：74 －76.

［5］信乃诠，许世卫.国外农业科研体制的类型及其基本特征—加快国家农业科研创新体系建设的建议［J］.世界农业，2006，9：17－20.