浅析云南省兽医法律法规体系建设

朱尤帅，杨建发，宋学林，罗亚明，朱 荣

（1.云南省动物卫生监督所，云南 昆明 650051；2.云南农业大学动科院，云南 昆明 650021；3.云南省农业厅兽医处，云南 昆明 650051）

为给相关部门和同仁谋划我省“十二五”兽医执法发展提供决策参考，笔者对云南省兽医法律法规体系建设情况进行了调研。通过调研，笔者认为云南省基本构建了较为完善的兽医法律法规体系，兽医法律法规的贯彻落实取得了显著成效，但也还存在一些困难和问题，并就此提出意见建议。

1 全省兽医法律法规体系构成现状

1.1 立法现状 1998年以来，我省相继出台了《云南省动物防疫条例》及《云南省动物防疫证照管理办法》《云南省畜禽屠宰场（点）动物防疫监督管理规定》《云南省动物防疫监督检查站管理办法》《云南省运载工具动物防疫消毒实施办法》《云南省动物防疫条件审核管理办法》《云南省兽药经营质量管理规范实施细则》等规范性文件，部分州市也结合本地实际，制定了一些制度和规定，如曲靖市、文山州出台了《兽药饲料质量安全监管规范化管理办法》。

1.2 机构队伍建设现状

1.2.1 机构现状 全省有兽医行政管理机关146个（76个独立设置，17个为二级机构，53个为内设机构），其中省级1个、州市级 16个、县级129个；单独设立动物卫生监督机构133个，其中省级1个、州市级14个占州市总数的81.25%、县级118个占县级总数的91.14%；单独设立动物疫病预防控制机构133个，其中省级1个、州市级14个、县级118个；全省1376个乡镇（含69个街道办事处，其中43个为非农业生产区）有畜牧兽医站1333个，其中1016个属县级畜牧兽医部门派出机构，占76.21%；动物卫生监督机构承担畜牧兽医综合执法工作的州市有6个占州市总数的37.5%，县有68个占县级总数的52.7%，而动物卫生监督机构为法定畜牧兽医综合执法机构的只有18个（州市级 2个，县级16个）。

1.2.2 机构职责现状 兽医行政主管部门主要负责拟定辖区内兽医与兽药行业发展战略及动物疫病防治政策，拟定及组织实施辖区兽医及兽药管理体系和队伍建设发展规划，负责动物疫情管理，统一组织、协调全省突发重大动物疫情应急处理工作，依法监督、管理全省的动物防疫、检疫工作等；动物卫生监督机构主要负责辖区动物防疫的监督，动物及动物产品检疫和管理，动物及动物产品生产、加工、流通等环节的监督及违法违规行为的查处，动物卫生监督执法人员培训及相关法律法规的宣传贯彻，动物标识管理及疫病可追溯体系建设工作；动物疫病预防控制机构主要负责辖区动物疫情收集、汇总、分析，组织实施流行病学调查及动物疫情预警监测，动物疫病防控技术指导、技术培训等；乡镇畜牧兽医站主要负责区域内动物免疫、动物疫情调查、监测，动物防疫监督、动物和动物产品检疫、兽药监督管理等，承担畜牧兽医科技推广、实验示范、畜牧生产和疫情统计等；村级动物防疫员主要承担了动物免疫、疫情报告、协助动物及动物产品检疫、畜牧科技推广等任务。

1.2.3 队伍建设现状 全省兽医行政管理部门现有工作人员1229人（省级5人、州市级173人、县级1051人）；全省动物疫病预防控制机构现有人员2705人（省级32人、州市级289人、县级2384人），其中专业技术人员2292人，占总人数84.73%；全省动物卫生监督机构现有人员2006人（省级20人、州市级241人、县级1745人），其中专业技术人员1615人，占总人数80.5%；全省乡镇畜牧兽医站现有人员7186人；专业技术人员5729人，占总人数的79.72%；全省13360个行政村现有村级防疫员16046人（同时协助产地检疫等工作），兽医专业7295人，占总人数的45.46%。

2 全省贯彻执行兽医法律法规的基本做法

2.1 广泛开展兽医法律法规的宣传及培训 为了营造良好的懂法、用法氛围，我省各地采取张贴宣传标语、印发宣传资料、开展咨询服务、在互联网等媒体上开辟专栏、举办培训班等形式，广泛开展了以《动物防疫法》为主的兽医法律法规的宣传培训，2010年全省共印发宣传资料217000份，在云南省动物卫生监督网等互联网及有关新闻媒体上发布兽医兽药工作信息9650条，接受电话咨询等服务2920次，举办培训班75个、培训人员4540人次。

2.2 从免疫着手规范动物疫病的预防 从调研情况看，全省16个州市都站在动物疫病预防成败事关畜产品安全、事关社会稳定的高度，坚持“预防为主”的方针，从免疫入手，认真组织实施口蹄疫等重大动物疫病的强制免疫工作，全面建立动物免疫档案，及时开展动物疫病的预警监测和流行病学调查，不断完善应急预案，积极做好应急物资储备，防患未然。

2.3 全面规范检疫及监管各项工作 一是严格对养殖场（小区）、屠宰场所、隔离场所、无害化处理等场所进行动物防疫条件审查，建立防疫制度，从重点区域预防动物疫病发生；二是在全省科学设置动物检疫申报点3772个，以产地检疫为重点，从源头控制动物疫病的发生和传播；三是严格按照“谁检疫、谁负责”的要求，依法实施屠宰检疫，为保障动物产品质量安全积极作贡献；四是加强运输、市场、仓储及加工等环节的监管，防止重大动物疫病的流入。

2.4 动物标识及疫病可追溯体系建设初见成效 从2007年开始，我省就积极开展动物标识及疫病可追溯体系建设工作，至今全省已建立了1个省级及16个州市级动物卫生监督机构、137个县级动物疫病预防控制及动物卫生监督机构、1333个乡镇畜牧兽医站的基础数据。2010年，生产发放耳标27630436套，注册识读器3924台，按溯源业务统计操作头数共上传溯源信息10651286条，全省动物标识及疫病可追溯体系建设工作初见成效。

2.5 全力做好执业兽医资格考试工作 在2010年的执业兽医资格考试工作中，全省上下协调联动，强化宣传，不断建立完善考试工作规章制度，强化考务培训，积极组织报考，至报名截止日全省报名人数达5849人，4929人顺利通过复审，4918人参加考试（参考人数处于全国前列），777人顺利通过考试，其中执业兽医师245人、助理执业兽医师532人。

2.6 深入开展兽药经营、使用规范化管理 对兽药经营单位进行全面清查，对无证经营、经营假冒伪劣兽药等违法行为进行严惩；严厉打击擅自经营兽用生物制品、经营使用违禁药物的违法行为；加大对兽药的抽检力度；加强使用环节用药指导，严防使用违禁药物，从源头上确保畜产品安全。

2.7 严格违法案件的查处 在贯彻实施以《动物防疫法》为核心的兽医法律法规过程中，全省依法严肃查处违反动物防疫法律法规的行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。2010年，全省依法查处各类违法案件585件，其中现场处罚473件，罚款18.65万元，立案处罚112件，罚款23.87万元，案件查处做到了事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，行政处罚的水平明显提高。

3 存在的主要问题

3.1 机构队伍体系建设不完善 我省2007年开始兽医管理体制改革，但直至现在仍然还有一些地方未进行改革，即使改革了，因受行政改革的影响，大多刚成立的畜牧兽医行政机构又被合并了。建立技术支撑与执法体系，也仅是将以前的兽医站一分为二，大多数地方人员编制未增。

3.2 职能不顺，不便于业务管理和指导 一些地方，未办理委托程序，就将兽药、饲料及畜牧等行政执法工作交由监督机构承担，职责不清，与上一级业务指导部门职责不对口，不便于业务管理和指导，工作开展起来，名不正言不顺，十分被动。

3.3 执法人员身份不明确，执法标志不明显 执法人员干的是行政执法工作，享受的却是事业身份待遇，执法人员身份模糊，陷入了行政单位和事业单位晋升工资均靠不着的尴尬局面，待遇多年不变，严重挫伤了动物卫生监督执法人员的工作积极性。作为《动物防疫法》授权的官方兽医，负责动物防疫和动物、动物产品检疫，执法服装却长期得不到解决，身着便装进行执法，致使执法标志不明显，既影响执法形象，又严重影响了我国兽医法律法规的严肃性和权威性，导致暴力抗法等违法行为时有发生。

3.4 工作经费不足，基础条件差 各地每年仅安排了动物疫病预防、控制、扑灭经费，检疫和监督执法所需经费还未列入专项，只能从防疫经费中再安排少量用于监督执法工作，每年下达的经费根本无法满足动物疫病防控和监督执法的正常需要，很多工作不能有效地开展。近年来，国家虽然进行了技术支撑体系和执法体系基础设施建设的投资，但投入不足，基础条件仍然较差。

3.5 村级防疫员报酬过低 在动物疫病防控工作中，村防疫员承担了动物免疫、动物标识佩带、免疫档案建立、溯源信息传送等最基础、最关键的工作，事情多、任务重，但自国家取消“畜禽及畜禽产品防疫费”[1]后，村防疫员不能再向农户收取防疫费用，每月仅靠平均200元左右（含中央下拨的基层动物防疫工作经费补助）的补助维持生活，收入急剧减少，导致村级动物防疫队伍不稳定。此外，动物协检员队伍没有建立起来，协检员的报酬没有提上议事日程，大多协助检疫工作只能依赖村级动物防疫员队伍，致使产地检疫等工作举步维艰。

3.6 《动物防疫法》第66条规定“对在动物疫病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物和销毁的动物产品，县级以上人民政府应当给予补偿，强制免疫造成动物应激死亡的，给予补偿。”但由于补偿标准是2001年出台的，与目前经济发展水平相比，标准太低，导致动物强制免疫的工作阻力较大。另外，检疫收费标准仍按云价费1994〔259〕号文执行，全省收费标准不统一，检疫费收缴后，返还标准不统一，从20%～70%不等（大部分在40%以下），有的连检疫证章订购工本费和常规的监督检查费用都不够。

4 意见建议

4.1 建议进一步理顺动物防疫行政执法管理体制，国家单独成立全国动物卫生监督所，坚持省、州、县疫病预防控制机构的公益性质不变，协调落实省、州市、县动物卫生监督所为公务员单位或参公管理单位，做到执法主体资格合法；整合力量，建立以动物卫生监督机构为行政执法主体的省、市、县、乡畜牧兽医综合执法机构，负责动物防疫、畜禽养殖、种畜禽、兽药、饲料、草原等畜牧兽医综合执法职能；把提高执法人员素质工作列入“十二五”规划，制定执法人员培训规划和年度计划，加大对执法人员的培训力度，全力提高执法人员的理论水平和业务素质。

4.2 建议加大对动物防疫特别是动物卫生监督执法的投入，将动物卫生监督执法经费单独列入财政预算，以形成长效的执法经费保障机制，切实解决执法经费不足的问题，推动动物防疫执法工作不断前进。

4.3 建议加强州市级动物卫生监督所、动物疫病预防控制中心和兽药监察所基础设施建设的投入，不断完善基础设施设备，改善办公条件，真正发挥技术支撑及行政执法机构的作用；制定和落实重大动物疫病强制免疫过敏反应、死亡补偿和强制扑杀动物、销毁动物产品的补偿政策；研究制定村级防疫员、协检员队伍及待遇政策，稳定基层动物防疫和协检员队伍；对全省检疫费收缴、返还和使用范围进行统一规范。

4.4 建议国家尽快出台《官方兽医管理办法》，以明确动物疫病防控工作中“官方兽医”的合法地位，同时对执法服装及标志加以明确和统一，以便于新时期动物防疫及监督执法工作的开展；尽快将《云南省动物防疫条例》列入调研修改计划，制定出操作性强，更符合云南现状的地方法规，如对国家取消发放《动物防疫条件合格证》的肉品市场及经营户的监督管理等。

4.5 为提高社会公众对动物检疫的正确认识和理解，建议在动物检疫合格证明上增加“经动物传染病和寄生虫病检疫合格”字样，以明确检疫的内容。检疫合格证明（动物A证）纸张太大，既增加基层购证成本，又不便于携带和保管，建议减小至B证一样大小。

[1]财政部，发改委.关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知 [Z].财综 [2008]78号.北京:财政部，2008-11-13.