浅析动物卫生监督执法问题及对策——以体制、认可和人员素质为视角

笪皓文，刘怡雯，马光焰，许国平，王炳文，葛 寒

（1.苏州市动物卫生监督所，江苏 苏州 215128；2.苏州绕城高速公路石湖管理中心，江苏 苏州 215104）

动物卫生监督执法活动是科学防控动物疫病行政手段的体现，是较强行政性、法治性、科学性和系统性的管理手段。《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）颁布实施以来[1]，动物卫生监督工作取得了长足进步，监督执法活动逐渐步入法治化、规范化的轨道。但是，随着实践的开展，动物卫生监督执法体制、监督执法活动的外在认可、执法人员的素质问题逐渐显现，已成为制约当前动物卫生监督执法工作开展的桎梏顽结。笔者以为，应当加快动物卫生监督执法体制改革，认真对待动物卫生监督执法工作外在认可度的问题，加强动物卫生监督执法人员的行政效能、法律素养培训，同时梳理问题症结，推动动物卫生监督执法工作顺利开展。

1 动物卫生监督执法体制问题

动物卫生监督执法是动物卫生监督机构的法定职权。根据《动物防疫法》和《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》[2]的相关要求，县级以上人民政府应当设立具有独立法人地位的动物卫生监督机构。可是，由于历史等原因，直至《动物防疫法》已颁布实施3年多的今天，我们大部分地区，尤其是县、区级，仍然存在着监管执法主体不明，权责不分的现象。有的动物卫生监督机构和畜牧兽医站的工作人员仍然存在兼职。就行政体制来说，动物卫生监督机构应当为法律法规授权的，具有执法职能的国家公共管理机构，而畜牧兽医站则应当为公益性的事业单位，属性不同导致权责和体系当然不同，混淆一致，则可能导致违反《行政处罚法》的现象出现。如以江苏为例，各地动物卫生监督机构名称各异，如称之为“动物卫生监督所”“兽医卫生监督站”“兽医卫生监督所”等。更有甚者，很多地区的动物卫生监督机构无独立法人地位，行政执法时，仍冒然使用动物卫生监督机构印章，如发生诉讼纠纷，当必败无疑。

1.1 动物卫生监督执法体制问题症结

1.1.1 权责不分，职能不明。动物卫生监督机构以《动物防疫法》等相关法律法规为执法依据，开展对动物及动物产品、动物诊疗机构等监督执法管理工作。但是，以实践来看，某些地区还是存在着随意分解《动物防疫法》赋予的职权，因人设岗的局面。从主体上看，随意委托授权，破坏执法主体的权威性，导致相关职能不明。例如，依据《兽药管理条例》和《饲料和饲料添加剂管理条例》，兽药和饲料的管理（行政许可权）及处罚属于农业（畜牧兽医）行政主管部门。然而，以江苏为例，在省一级，由省农委将之授权给了省动物卫生监督所，但在市、县（区）一级，如当地成立农业行政综合执法支队的，则由当地农委授权给了农业行政综合执法支队，没有成立的则仍由动物卫生监督机构监管。这造成了在市、县（区）部分地区，存在着权责不对等，有许可权却不需要承担监管责任的奇怪现象，严重阻碍了相应监管效能的体现，加大了管理难度。从程序来看，处罚与检测不分离，“裁判员充当运动员”。笔者认为，动物卫生监督执法是公法行为，法无明文规定即可行。在动物卫生监督执法过程中，要证明管理相对人的违法行为，其标准必须是盖然、确定的。根据正当程序原则，这种标准的认定应当是由第三方机构来予以严格把握。如将这种认定赋予处罚机关，则将失去固有平衡，行政程序中的两造关系的天平将严重倾向处罚机关，依此，行政行为将失去其基本价值，无公平正当可言。笔者认为，检测与检疫不同，检疫是《动物防疫法》赋予动物卫生监督机构的法定职权，动物卫生监督机构应当依法行事。但出于程序正当考虑，由于国家权威检测结果可作为处罚依据，笔者认为应当将之合理化分配给第三方，以符合程序的基本要义。

1.1.2 执法编制、经费紧张，严重影响执法效能的体现。长期以来，动物卫生监督机构执法装备不统一，经费紧张，虽然近年来财政投入有所增加，但效果仍然只能算是杯水车薪。以江苏省为例，有经费购置统一的执法制服、车辆、执法装备的寥寥无几。笔者认为，这与相关政府的重视程度密切相关，基层欠缺设备设施、无办公场所并不显见，现已成为动物卫生监督执法工作进展的阻力。

1.1.3 监督执法依据欠缺，配套不完善，程序法律法规极为薄弱[4]。在动物卫生监督执法过程中，主要依据的是《动物防疫法》。然而我们不难看到，以《动物防疫法》为核心的动物卫生监督法律法规制定粗犷，程序法律薄弱，且相当一部分规定处罚的结果显著轻微，对于一些违法人员来说，明显无法体会到违法成本的付出，这直接导致执法环节核心价值的缺失，无效果可言。

1.2 相应解决对策

1.2.1 界定职能，权责一致，严格实行罚检分离。笔者认为，在动物卫生监督执法过程中，应当严格界定职能，其中包含执法主体和执法权能。按照《动物防疫法》等相关法律法规的要求，由动物卫生监督机构行使统一的行政执法权，落实畜牧兽医综合执法，令人欣喜的是，农业部在这方面的要求已经展开，但成效如何，仍有待观察[3]。对于兽药、饲料监管，笔者认为应当由省农委下发文件，明确职能划分。同时，成文化界定职责范围，避免朝令夕改。严格禁止地方农委私设机构，违背相关规定曲解法律法规授予的合法权力。在行政职责上，严格依法办事，实行罚检分离，对于需要检测的动物及动物产品，笔者认为应当充分发挥第三方独立检测机构的效用，如在当地农委的主导下成立独立法人的具有相应资质的快速检测机构，由其进行符合国家相关规定的独立检测报告撰写，借以确保动物卫生监督执法程序公正合法。当然，完全由农委主导的第三方机构仍然不能算是实体意义上的公正，在动物卫生监督执法过程中，如对行政相对人进行处罚的依据仅仅是处罚机关自己或由处罚机关隶属的单位得出，无任何有效的且独立于两者的机构进行验证，那处罚结果的正义性，显然已荡然无存。当然，以现有的条件看，落实第三方检测机构已算是跨出了坚实的一步，其中，仍有包括经费、人员的诸多困难。但笔者相信，这种趋势是不可避免的。另人欣喜的是，以江苏为例，诸如苏州等地区已经在这个发展趋势上有所领先。

同时，笔者也呼吁，应当将诸如官方兽医等职能，划入畜牧兽医站等更为专业的公益性事业单位。动物卫生监督自身则形成一个诸如卫生部下属的卫生监督所那样的，以行政执法为主，略带业务判断的行政执法单位。因为，动物卫生监督机构所从事的检疫，其结果可以作为处罚依据。如将官方兽医职能划入动物卫生监督机构，则会造成裁判员充当运动员的现象，于程序公正无益。如果官方兽医职能划入独立于动物卫生监督机构的畜牧兽医站，而动物卫生监督机构根据其检疫结果进行行政执法，则在程序角度上说更为合理。当然，这是笔者的个人观点，在实体法上，目前也只能按照实定法要求操作，从现实来看，这也涉及到很多因素，如法律的修改和经费等。程序公正是法治趋势，于动物卫生监督执法来看也是一样，我们要做的是在政府财政分配等体制上进行改革。

1.2.2 保障经费、改善基本设备。笔者认为，应当将动物卫生监督机构财政预算纳入地方财政全额预算统筹安排，保障基本经费投入。在政策许可的前提下，加大基层设备的投入，实行动物防疫基础设施建设考核，不断改善基层动物检疫人员的待遇和条件，特别是基层执法设施中所必须的交通、取证、办案等工具设施。大力建设动物卫生监督机构的权威形象，提高执法工作的威严性和规范性。

1.2.3 加快动物卫生监督法律法规制定。该项问题并不是动物卫生监督机构可以自我决定的，立法的项目需要多种程序的进程。但是，笔者认为必须具备相关意识因素，在欠缺配套规定的条件下，省动物卫生监督机构可以提请本级农委通过省级政府制定相应的规范化规程。同时，明确执法体系和目标，提高动物卫生监督执法人员的法律意识，在现有规定的范围内，坚持以人为本的原则，实行自由裁量权规范化，通过细化具体法治的建设，最终达到一个相对良好的规范保障。

2 动物卫生监督活动的外在认可

从法的适用原理来说，一个规范化的法治环境，其根本因素，不在于制定出多少规范化法律法规，而在于对法的认可和适用。从经济学角度说，如果一个政策，得不到广泛的支持，那么这个行政政策所花费的成本将是巨大的。动物卫生监督执法是行政管理行为，为避免权力暴政，不致使管理相对人产生不安，就必须提高他们的遇见可能性，这也是保障相对人权利的重要手段。从《动物防疫法》颁布实施以来，各级部门在宣传上做了一定的工作，但从现实来看，收效甚微，很多人并不知道这个法律的存在。在行政执法体系的主体中，动物卫生监督机构相对来说处于一个弱势地位，这在笔者看来原因有两条。一是新闻曝光率低，人们并不知道在政府行政体制中还有这样一个机构的存在；二是权威性极为薄弱，本身执法装备单一，执法权力低下，仅仅涉及一些罚款等职权。为此，笔者认为应做到以下几点。

2.1 继续加强《动物防疫法》等相关法律法规的制定和宣传工作。动物卫生监督机构，尤其是省级以上动物卫生监督机构，应当在本省有影响的新闻媒体上定期进行宣传。在一年中，各地动物卫生监督机构应当做好起码两次的相关法律法规的宣传，尤其是深入农村基层，在屠宰、养殖等领域掀起知法、守法的风潮。树立相应权威，保障动物卫生执法的有效性。

2.2 统一执法单位的名称、装备，提高执法权威性[5]。笔者认为，要得到外界的认可，首先要树立本部门自身执法形象，各动物卫生监督机构应当统一执法装备，配备必要的执法装束，加强外在宣传，提高本部门的行政地位。这在整个动物卫生监督执法外在认可上居于核心地位。要树立外在认可，必须严明自身形象，把握行政执法的核心本质，以其自身的行政性、规范性和强制性作为基本依托，才能保证动物卫生监督执法的良性运转。

3 动物卫生监督执法人员素质问题

以现代法治政府角度来衡量，笔者认为，动物卫生监督机构某些执法人员已远不能胜任当前法治政府、服务政府的需要。尤其是基层地区，执法人员欠缺，现有的执法人员素质低下，法律知识严重不足。笔者认为，尽管从农业法治发展的历程来看，其整体水平还处于注释法学的阶段，现有的执法基础还谈不上理论的升华，仅仅停留在对法条的理解和应用上，但对于整个行政法的法律体系来说，应当具有相应的连接性，即《动物防疫法》应当与诸如《行政处罚法》、《行政许可法》等形成一个整体，无法割裂。但令人遗憾的是，现有的动物卫生监督执法人员无法达到这样的要求，某些执法人员对包括《行政复议法》等相关程序法律法规的无知，已十分严重，有的甚至本身的《动物防疫法》都无法熟练掌握。在案卷制作上程序错误百出，事后取证，法律文书不规范等现象对动物卫生执法形象损害严重。笔者认为，程序是实体正义的保障，对程序的无知和滥用，可直接导致整个法律过程的无效，我们某些动物卫生监督执法人员欠缺法治观念，忽视程序要素，其后果将是致命的。因此，必须加强自身队伍建设。一是加强现有执法人员的法律考核。动物卫生监督机构是执法单位，尽管具有检疫等相应职能，但从行政职能上来说，仍然不能与纯专业技术的兽医站相等同。对此，笔者认为，应当加强对现有执法人员的考核，一年不少于两次，考核内容覆盖面涉及行政法方面的所有基础法律法规，考核不合格暂停执法，参加培训，借以从主体业务能力上来保证动物卫生监督执法工作合法适当。避免动物卫生监督执法工作呈现“畸形利维坦”（自我裁量过大）的悲剧。

当然，以上种种论述，仍然存在着实践性的问题，这需要时间的积累。同时，当前一些食品安全问题也给我们的监管体制敲响了警钟。我们在肯定动物卫生监督执法工作的同时，认识到还有很多问题需要解决。总之，笔者认为，一个问题的产生在于首先从根本上打通它问题的根本症结，其核心在于体制的变革，做出一些体制问题的宏观判断，希望对未来动物卫生监督工作有所裨益。

[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国动物防疫法[Z].中华人民共和国主席令[2007]71号.北京:全国人民代表大会常务委员会，2007-08-30.

[2]国务院.国务院关于推进兽基管理体制改革的若干意见[Z].国发[2005]15 号.北京:国务院，2005-05-14.

[3]金礼军.对当前动物卫生监督执法工作的分析与思考[J].中国动物检疫，2010，27（12）:15.

[4]农业部.农业部办公厅关于扎实推进基层畜牧兽医综合执法的意见[Z].农办牧[2010]4号.北京:农业部，2010-02-05.

[5]张元兵.基层动物卫生监督执法工作中的几点体会[J].中国动物检疫，2010，27（11）:10.