从一起食物中毒案例看推行说理式执法文书的必要性

陈凤， 罗莉， 刘泓， 王俪蓁

近年来，食品安全事故防不胜防，涉及食品违法案件不断暴露，各级食品药监部门通过加强监管，增强企业的责任意识、自律意识［1］；只有通过严格执法、文明执法，推进合理行政，才能保障《食品安全法》的贯彻实施。本研究以具体案例为依据，探讨行政处罚自由裁量权的正确适用。

1 案例回顾及违法事实

2010年8月，武汉市某经济开发区一中外合资公司员工食堂发生了食物中毒事件，经执法人员调查发现，该公司存在以下违法行为：①该公司未经许可从事餐饮服务（食堂）食品经营活动，违法行为从2010年7月8日开始，至8月25日早餐止，历时48天，食堂无营业性收入，故无违法所得。无证经营期间的货值金额为该食堂经营食品的市场价格总金额，即包含员工刷卡消费总额和案发当日核实的剩余和库存食品、食品原料、食品添加剂的价值总额共计8万余元，用于违法生产的工具、设备、原料等物品合计约70件。②该公司生产经营致病性微生物含量超过食品安全标准限量的热干面、米饭和豆浆造成24人食物中毒，无违法所得，货值870元。违法经营的食品除留样食品被抽检外，全部售完；工具、设备、食品原料等为该食堂食品生产经营共用，无法界定。

2 处罚过程与说理式执法文书

当事人未取得餐饮服务许可证而提供餐饮服务的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十九条第一款的规定。根据《中华人民共和国食品安全法》第八十四条规定，应对当事人未经许可从事餐饮服务活动的违法行为给予没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；并处货值金额5倍以上10倍以下罚款的行政处罚。当事人生产经营致病性微生物含量超过食品安全标准限量食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十八条第一款第（二）项的规定，根据《中华人民共和国食品安全法》第八十五条第一款第（二）项的规定，应对其生产经营致病性微生物含量超过食品安全标准限量食品的违法行为给予：没收违法所得、违法生产经营食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足10 000元的，处2 000元以上50 000元以下罚款。但此案违法行为中还涉及到以下情节：①当事人上述违法行为无违法所得，违法生产经营的食品已售完，无法进行没收生产经营食品的处罚。②当事人为省市引进高新技术企业，正在起步阶段，为扶持该单位高新项目，当地开发区政府下属公司注资70%。③该单位食堂经营性质为非营利性，目的是解决员工工作餐就餐问题，其未办理《餐饮服务许可证》从事餐饮服务（食堂）食品经营活动，不是主观故意，属工作失误；且事发后立即自行停止经营活动，其负责人立即将重病患者送医院治疗，安抚轻微病人，采取了积极有效的措施，主动消除危害后果。案件调查中也能积极配合调查，同时为保证员工以后的用餐安全，迅速递交了单位食堂提供餐饮服务的申请，现已取得《餐饮服务许可证》。该情况符合《行政处罚法》第二十七条第（一）项的规定，并参照《湖北省食品药品监督管理系统规范行政处罚自由裁量权指导标准（试行）》第十三条、第十八条第一款第（三）、（五）项的规定，可以对当事人减轻处罚［2］。④当事人经营致病性微生物含量超过食品安全标准限量食品的行为导致120余人出现症状就诊，24人食物中毒，造成了一定的危害后果和较大的社会影响。

根据以上情节，对该公司处以：免予没收违法所得、免予没收违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；对未取得餐饮服务许可证而提供餐饮服务的行为减轻行政处罚；对经营致病性微生物含量超过食品安全标准限量食品的行为给予从重处罚。

本案例的说理式执法文书的基本内容如下：企业为员工提供福利性工作用餐，彰显了企业对员工的人性关怀，但员工饮食是否安全，不仅关系到员工的切身利益，更关系到企业和社会的稳定，这正是法律对餐饮服务业实施行政许可进行严格监管的原因之一。被处罚人擅自开办食堂为员工提供餐饮服务留下了安全隐患，且在客观上发生了多名员工食物中毒的危害后果，违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十九条第一款、第二十八条第一款第（二）项的规定，属于未经许可从事餐饮服务活动和生产经营致病性微生物含量超过食品安全标准限量食品的违法行为，为法定从重处罚情节；但鉴于被处罚人认识到违法行为的严重性，案发后主动配合查处，并按照法定要求积极改进食堂条件，加强食堂管理，本局遵循处罚与教育相结合的执法原则，同时为体现武汉市委、市政府要求执法部门引导和规范企业健康发展的政策措施，经本局负责人集体讨论认为，可以对被处罚人适用减轻处罚，据此依照《中华人民共和国食品安全法》第八十四条、第八十五条第一款第（二）项和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，决定对被处罚人予以行政处罚：①对其未经行政许可从事餐饮服务活动的违法行为，处以罚款8万余元；②对其生产经营致病性微生物含量超过食品安全标准限量食品的违法行为，处以罚款3万元。两项罚款合计11万余元。

3 说理式执法文书在本案中的作用

本案事实清楚，证据确凿，程序合法，特别是裁量有根有据，合法合理。本案也是我所尝试全程说理式执法的首例案件，打破了原有的格式型书写模式，本着以处罚与教育相结合为原则，通过调查取证过程平等说理、集体审议过程公开说理、告知听证过程约谈说理、执法文书全面说理等说理式执法。当事人能通过文书清楚明白看到办案过程、违法事实、证据、处罚依据、自由裁量等内容，本案中行政处罚决定书对案件的全面说理，处处体现了以人为本的执法理念，充分尊重和保护了案发单位合法权益，增强了当事人对具体行政行为的可接受性，做到了处罚和教育相结合，彰显了人性化执法的温暖和关怀，使案发单位最终能积极配合并全面无条件地接受行政处罚［3］。这说明说理式执法文书在此案中起着不可忽视的作用，这种效果是以往的格式化行政处罚文书达不到的。

4 推行说理式执法文书的必要性

说理式执法文书又名说理式行政处罚文书，行政处罚文书说理是将法律的普遍规定同具体的案件事实结合起来，将当事人的违法行为与法律预设的条件相对照的从一般到特殊的演绎、推理、说明过程。我所在执法过程中，以规范执法文书为切入点，尝试说理式行政处罚，读后让人耳目一新。这是改进执法文书文风的一次有益探索，既有利于促进执法者提升素质，又有利于说服教育当事人。同目前还在使用的格式性行政处罚文书对比来看，说理式执法文书有以下优势：

4.1 有利于规范行政处罚行为，体现公正公开的原则

说理式执法文书可以反映出办案的整个过程，能充分体现行政处罚的公正公开原则。格式性的行政处罚文书，只能反映案由、证据、法律依据、处罚项目等几个简单的内容，且案由有时带有专业性的术语，有时使被处罚人看得一头雾水，接受了行政处罚还不知道自己错在哪里，很容易使被处罚人形成行政机关“以罚代管”的印象，造成社会矛盾。而说理式执法文书在案件调查终结报告和处罚决定书中，对当事人提交的证据进行列举和分析，并在认定违法事实时引用依法取得的证据，使证据与事实一一对应，可以增强说服力，能让被处罚人认识到自己违法行为的危害性，起到处罚与教育相结合的目的［4］。

4.2 有利于保护被处罚人合法利益，体现以人为本的执法理念

说理性执法文书在行使自由裁量权上进行了详细陈述，在处罚额度上有清楚的文字说明，对案件当事人违法行为的具体情节，当事人主观态度，悔过表现，侵害结果，免予、从轻或减轻、从重或加重处罚的原因等进行论述，行使自由裁量有充足的理由，这一点是格式性行政处罚文书做不到的，这类文书只能反映出处罚项目和额度，却不能告诉被处罚人为什么要给予此额度的行政处罚，比如上述案例中，如使用原有格式处罚文书，被处罚人根本不可能了解到行政机关是在充分考虑到各种情节，从而在有些方面给予减轻的行政处罚，反而会觉得处罚得很重；而通过说理式执法文书，被处罚人才能真正体会到行政机关在行政处罚时以人为本的理念，充分保护了被处罚人的合法利益，体会到行政机关的人文关怀，被处罚人会很配合地接受行政处罚，从而减少行政复议和诉讼案件的发生，减少行政执法的成本，促进社会和谐［5］。

4.3 有利于保障落实救济途径，强化执法效能

当事人在陈述申辩及听证中，对行政调查认定内容提出的相关质疑意见及其证据进行叙述，对当事人进行陈述、申辩或者听证中提出的质疑意见及其证据是否予以采纳明确指出，并详细阐明采纳或者不采纳的理由。尤其是不采纳的理由援引法律法规，并进行必要的法理分析以说清、说透。这一点也是格式行政处罚文书做不到的，救济途径的说理可以帮助被处罚人了解行政机关对于自己申辩的处理过程，对进一步是否提起复议和诉讼作出参考，可以有效地减少行政复议和诉讼案件；同时在案件进入复议和诉讼中时，救济途径的说理也可以减少复议机关和人民法院对案件主要问题的疑惑和争议，从而提高行政效率。

行证处罚并不是一个简单的、单向的作出和下达的过程，而是一个综合法理，兼顾情理的复杂的、互动的过程；而行政处罚文书是行政执法工作的集中展示，顺应社会法制化发展的趋势和人民群众法制意识的日渐强化，使得格式性的行政处罚文书必将被说理式执法文书所取代，合理地运用说理式执法是构建科学执法机制的必要前提。在执法中推行说理式，既有利于促进执法工作，又有利于实施科学、合理、高效的监督管理，更有利于让当事人感受到人性化执法的温暖与关怀，进而信仰法律，尊重法律［6］。

［1］ 陈建伟，易国勤，叶临湘.我国食品环境安全问题及主要管理对策［J］.中国社会医学杂志，2006，23（1）：19－22.

［2］ 湖北省食品药品监督管理局.湖北省食品药品监督管理系统规范行政处罚自由裁量权指导规则（试行）.鄂食药监文〔2011〕52号 ［R］.武汉：湖北省食品药品监督管理局，湖北省人民政府法制办公室，2011－05－19.

［3］ 卢国庆，华晨泓.说理式执法探析［J］.中国质量技术监督，2009，（4）：28－29.

［4］ 郭昱，剻建伟.推行说理式执法文书 树立公信和谐执法形象［J］.工商行政管理，2009，（3）：73－74.

［5］ 黄海.浅谈推行说理式执法文书的几点体会［J］.中国纤检，2010，（10）：40－41.

［6］ 钟咏梅.浅谈卫生监督机构财政支出绩效评价［J］.中国卫生监督杂志，2009，16（2）：143－145.