江西省农村药品“两网”建设的主要问题与对策探析

陈伯乐， 陈和利， 吴昭立， 周玮

农村药品供应网和监督网（简称“两网”）建设是适应新时期农村发展要求、从根本上保证广大农民用药安全和有效的关键举措。无论对保障农民身体健康还是对维护社会和谐稳定均具有十分重要的意义。江西省农村药品“两网”建设自2003年6月在全省开展以来，已经取得显著成效，但各地药品监管部门在工作中遇到的一些共性问题却不容忽视，如深入推进的基础较为薄弱、药品监管的运行机制亟待改进、专项经费保障水平较低、法律法规不够健全等。这些深层次的问题影响和制约了“两网”建设进一步向纵深发展。

1 农村药品“两网”建设取得的成绩

1.1 药品安全保障水平明显提高

江西省农村药品“两网”建设最新的调查结果表明，所涉及的药品销售网点对各种药品均建立了较为完整的药品管理制度，均有清晰的供货渠道和详细的进货验收记录，药品质量平均合格率达到了98.2%，与药品储存有关的防潮防蛀配套硬件设施也较为齐全。由此可见，全省农村的药品安全保障水平明显提高。

1.2 药品监督协管员、信息员的作用得到充分体现

江西省被随机抽取作为调查样本的24个县的药品监管部门在2010年1～8月期间，共收到药品监督协管员、信息员提交的涉药可疑报告116份，其中经相关调查机构最终确认属实的有92件，举报有效率达到80%［1］。

1.3 药品快速检测技术覆盖范围不断扩大

被调查的24个县的药品安全监管部门均设立了药品快速检测室。在被随机抽查的134名药品监管执法人员中，有126名掌握了药品快速检测仪器的使用方法，所占比例超过了90%。

1.4 药品销售价格显著下降江西省最新药品价格随机抽查数据显示，农村药品销售网点的药品最终售价占国家最高限价的平均比例为58.62%，药品批发企业的配送价格平均下降14.36%，最高下降幅度达到28.44%［2］。

2 农村药品“两网”建设存在的主要问题

2.1 农村药品“两网”建设的基础比较薄弱

江西省境内的大多数农村所处地理位置较为偏僻，村民大多分散居住，这一方面难以吸引药品零售企业在当地设置销售网点；另一方面导致对于假冒伪劣药品的监管难以及时到位。此外，由于省内大多数农村药品供应点所能提供的药品仍以非处方药为主，难以满足广大农村消费者对于常用处方药的迫切需求。这些不利因素均在一定程度上制约了农村药品“两网”建设持续向前发展。

2.2 农民对“两网”建设的认识有待提高，药品消费观念亟待转变

江西省部分县市药品“两网”建设的问卷调查结果表明，大多数村民对“两网”建设的政策措施缺乏了解，有些村民甚至不知“两网”为何物；另外，由于目前江西省农村地区文化程度相对较高的青壮年村民大多去沿海发达地区打工，药品消费的主要群体以50岁以上中老年人为主。由于他们认知能力大多处于较低水平，甚至缺乏基本的药品安全使用常识；因此，在治疗疾病尤其是症状轻微疾病方面，仍主要倾向于购买各类保健品，甚至是质次价廉的假冒伪劣药品。这无疑是给农村药品“两网”建设的深入推进造成障碍的同时，又使农村地区面临药品安全事故发生的潜在风险。

2.3 协管员、信息员队伍的权责划分和报酬保障机制尚未建立

农村药品监督协管员、信息员（简称“两员”）目前主要从事农村药品监管的案件举报和政策宣传工作。由于各地药品监管部门尚未对“两员”的权利和责任作出明确规定，导致“两员”在实际工作中经常面临权责不明的尴尬局面，相互推诿扯皮的现象时有发生。此外，目前江西省内还有不少地方的“两员”工作报酬难以得到切实有效的保障，长此以往，必然会影响他们工作积极性和主动性的充分发挥，从而妨碍“两网”建设在农村地区的深入开展［3］。

2.4 “两网”建设资金紧张的不利局面亟待扭转

农村药品“两网”建设涉及药品供应与药品监督两大领域，涵盖药品流通过程的各个环节，如果缺乏充足资金的有力支撑，“两网”建设的各项计划将难以有效实施。由于“两网”建设专项经费尚未被列入各级政府的财政预算，而各地药监部门通过其他方式筹措资金的渠道又不够通畅，从而，一方面造成乡镇协管办的办公经费和“两员”的培训经费难以及时或足额发放；另一方面，导致“两网”建设的某些项目因为资金不足而被迫取消或推迟。如果各级政府和相关部门不采取有效措施尽快扭转资金紧张的不利局面，“两网”建设的持续开展和深入推进将会受到严重影响。

2.5 “两网”建设与“新农合”相结合的工作机制尚不健全

目前，各地药监部门对农村药品“两网”建设与“新农合”相结合进行了探索，并已初步取得一些可喜成绩，例如合并重组两者的办公机构、将乡村药店纳入新型农村合作医疗供药体系等。这些措施在为广大农民寻医问药带来巨大便利的同时，也在一定程度上减轻了他们的经济负担。然而，由于某些地区的药监部门在部分方案的制定和实施过程中，一方面，未能与当地政府与卫生主管部门实现信息共享；另一方面，未能广泛征求当地农民群众对二者结合后各项工作的意见和建议，导致某些已被证明行之有效的具体措施不能得到迅速推广。因此，农村药品“两网”建设与“新农合”相结合的工作机制亟需改进。

2.6 农村医疗机构药品相关法律法规尚不完善

由于现行的法律法规对于农村医疗机构药品的购进与验收，以及药房药库内各种硬件设施的维护与更新尚无具体的规定和要求，导致各地药品监管部门在对农村医疗机构的药品保管和销售行为进行监督检查时难以做到有法可依。此外，某些农村医疗机构药品相关法律法规会随着时间的推移而逐渐不能适应药品监管新形势的发展，如果药品监管立法机构不及时对相应条款进行修订和补充，“两网”建设过程中的药品监督检查工作将难以顺利进行［4］。

3 完善农村药品“两网”建设的对策和措施

3.1 加强领导重视，对农村药品“两网”建设予以政策倾斜

第一，各级党委政府一方面应将农村药品“两网”建设列入当地“十二五”国民经济和社会发展总体规划，并将省食品与药品监督管理局每年对各地“两网”建设的调查评估结果作为衡量当地药品监管部门官员政绩的重要指标；另一方面，应对被纳入农村药品“两网”建设体系的药品批发和零售企业给予适当的资金补贴和政策支持，以鼓励更多实力雄厚的药品销售企业参与到农村药品“两网”建设的过程当中。第二，各地药品监管部门在药品执法过程中，一方面应在立足本地实际的前提下，积极借鉴国内某些地方开展农村药品“两网”建设的先进经验，以确保药品监管的各项措施能够被切实有效地贯彻执行，并达到理想效果；另一方面，应加强与当地审计部门和公安机关的合作力度，以最大限度地遏制和避免贪污、挪用“两网”建设资金等违法犯罪行为的发生。

3.2 加大农村药品“两网”建设和药品防病治病常识的宣传与普及力度

一是在江西省各地加大对农村药品“两网”建设的宣传力度，不断加深广大农民对农村药品“两网”建设政策措施的认识和理解，从而为“两网”建设在全省农村地区的顺利开展打下坚实的群众基础；二是在全省各地加大对药品防病治病常识的普及力度，以便于从根本上引导广大农民树立正确的药品消费观念，从而使全省农村地区潜在的药品消费群体数量迅速增加。

3.3 建立科学的农村药品“两网”建设管理机制

在农村药品供应网建设方面，各地药品监管部门应不断加强对本地药品批发和零售企业入网资格的审查力度，以及药品进货、运输、储存、销售等环节的监管力度，并不定期地组织药品检验人员对辖区内药品销售网点的药品质量进行随机抽查，以确保农民群众用药的安全有效。在农村药品监督网建设方面，各地药品监管部门首先应明确规定“两员”在农村药品“两网”建设中的权利和责任；其次，应开展多种形式加强对“两员”的业务培训，并通过组织“两员”参加宣传咨询、监督检查等活动，不断提高他们的业务素质和工作能力［5］；此外，各地药品监管部门还应逐步建立“两员”的工作绩效考核机制和工作报酬保障机制，以不断增强他们工作的责任感和使命感，从而使“两员”在执法协助、信息反馈等方面的作用能够得到充分发挥。

3.4 提供持续的农村药品“两网”建设专项经费支持

第一，各级党委政府应将农村药品“两网”建设专项经费列入当地财政预算，并在保证地方财政收支平衡的前提下，逐年增加对农村药品“两网”建设的经费投入。第二，各地药品监管部门一方面应不断加大对“两网”建设专项经费具体流向的跟踪检查力度，以确保每年下拨的专项经费能够落实到位；另一方面，应根据本地“两网”建设各项工作的轻重缓急，灵活合理地安排和使用专项经费，以确保有限的建设资金能够实现效益的最大化。

3.5 改进“两网”建设与“新农合”相结合的工作机制

第一，各地药监部门在探索和创新“两网”建设与“新农合”相结合工作机制的过程中，应经常深入基层以随机采访或调查问卷的方式，了解广大农民群众对二者结合后各项工作效果的态度和看法，并不断加强与当地政府和卫生主管部门的交流与合作，以确保采取的各项措施能够得到农民群众和相关部门的理解和支持；第二，各地药监部门在制定和修订“两网”建设与“新农合”相结合工作机制具体方案的过程中，应积极吸取和采纳药品和营销相关领域学者和专家的意见和建议，并与本地实际情况相结合，以确保“两网”建设与“新农合”结合后的各项方针政策切实可行，从而真正给广大农民群众的求医问药带来方便和实惠。

3.6 完善农村医疗机构药品监管的法律法规

第一，各地药监部门应加大对农村医疗机构用药情况的调研力度，并将调查评估结果及时提交省人大药品法律法规制定部门，以确保适应农村医疗机构用药监管新形势的法律法规能够尽快出台［6］；第二，参与药品相关法律法规制定和修订的专家学者，应注意加强与各级药监部门和卫生主管部门的沟通与协调，并对各地药监部门提交的调查评估结果进行深入分析和总结，以确保经过完善的药品法律法规能够充分满足全省农村医疗机构药品监管工作的实际需要。

［1］ 江西省食品药品监督管理局.江西省农村药品“两网”建设工作会议评估报告［R］.南昌：江西省食品药品监督管理局，2010.10.

［2］ 陈和利，王素珍，袁虹.农村药品“两网”建设与农民用药安全的调查［J］.中国卫生事业管理，2008，23（5）：330－331.

［3］ 高卫胜，王柄和.我国当前农村药品监督管理现状存在的突出问题及对策［J］.中国药师，2009，6（8）：518－519.

［4］ 郑先平，陈和利，袁杰.“两员”在农村药品监督网中的作用和存在的问题［J］.卫生经济研究，2008，（4）：46－47.

［5］ 王娜，阳昊，张新平.我国农村药品“两网”建设效果研究［J］.中国卫生经济，2008，27（12）：79－80.

［6］ 王军永，刘霞，王力.农村药品“两网”建设成效评估系统的分析［J］.中国卫生事业管理，2009，26（3）：190－191.