唐宋间三省在政务运行＊中角色与地位的演变

刘后滨

唐宋间三省在政务运行＊中角色与地位的演变

刘后滨

唐宋间中枢政治体制的变革,可概括为从三省制向中书门下体制的转变。在这个变迁过程中,尚书、门下、中书三省在政务运行中的角色与地位发生着细微而深刻的变化。唐代中后期的中枢体制处于一种过渡的状态,从政务文书的成立过程和签署程式看,尽管尚未突破三省制的框架,但从新的政务运行机制的产生来看,应是处于在旧体制内成长起新的政务运行机制的发展阶段。在北宋时期完善的中书门下体制下,三省机构的设置并未弃而不置,而是融入中书门下体制内的出令系统,三省在政务运行中仍然发挥着实际的作用。

唐宋之际;三省;中书门下;政务运行

一

唐宋间的政治体制发生了一些重要的变化,其中最为显著的变化发生在中枢体制之中。唐前期,尚书、门下、中书三省构成一个完整的辅助皇权运行的最高政务裁决系统,三省官员在上行和下行政务文书中的签署,体现了按照环节分工、分层决策、互相制衡的政务运行机制。本文沿用唐代政治制度史研究中的传统概念,将这种机制及其所依托的一套体制称之为“三省制”。开元以后,三省制为中书门下体制所替代,而中书门下体制下的政务运行机制,乃是依托于三省制的框架,尤其在政务文书的签署程式和颁行程式上并没有完全抛弃三省制的体式。[1]北宋行政体制在最高层面是二府体制,中书门下与枢密院二府对掌文武二柄,分理民政与军政。从政务运行机制来说,大体是对唐代开元以后中书门下体制下政务运行机制的继承,而且三省机构的设置被一直保留。虽说三省不预闻中枢政务,但也并非完全虚设,而是融入了中书门下体制内的出令系统,且在以告身为主的政务文书中还必须署位。北宋时期在政务运行中形成了新的出令机制,三省在政务运行中仍然发挥着实际的作用,但已不同于其在唐代中书门下体制下的角色,更不同于其在唐前期三省制下共同构成最高政务裁决系统的地位。梳理三省在政务运行中角色与地位的变化,有助于揭示唐宋间政治体制的整体变革。

为了解释唐宋间三省在政务运行中角色与地位的变化,本文借用经济学界在讨论改革模式过程中提出的“增量改革” (incremental reform)概念[2],将上述唐宋间政治体制及政务运行机制的变革模式称之为增量变革 (incremental evolu-tion of systems)。经济学界所说的“增量改革”,主要是指在旧体制以外建立新的体制和机制,原有体制基本保持不变,是一种体制外先行的改革(reforming out of the established system)。[3]本文将体制的增量变革定义为包含以下两个层面的内容:一是指在保留旧有体制的基础上,开辟新的运行机制,使新机制在旧体制内成长;二是指在保留 (而非全盘因袭)旧有运行机制的基础上,通过拆分运作程序而增加新的运行环节,在旧有机制的基础上实现体制的整体转型。第一个层面可用于解释唐代由三省制向中书门下体制的变革,第二个层面可用于解释宋代中书门下体制下多环节出令机制的形成,以及三省制向中书门下体制转变的完成。

二

笔者提出开元十一年唐代政治体制由三省制向中书门下体制的转变后[4],学术界还存在一些争议。有学者提出,从政务文书的签署程式看,唐代中后期的制敕文书依然是通过三省共同发布的,而不体现中书门下作为一个宰相机构的主体作用;北宋前期的制敕文书则已经脱离了三省框架,中书门下在文书成立过程中起到了枢纽作用,所以说,唐代的中书门下更多的是表现为三省制的延续,是三省制的一种变态形式,而中书门下体制用以称呼北宋前期的制度则更为合适。[5]这个争论反映的是对唐代中后期和北宋前期政治体制定性的分歧,而且主要是因观察角度和侧重点的不同而导致的。如上所述,唐宋间政治体制的变革是一种增量变革,唐代中后期的政治体制变革属于第一种情况,是新的政务运行机制在旧体制内成长。从政务文书的成立过程和签署程式看,尚未突破三省制的框架,所以会被认为是三省制的延续或变态形式。不过,如果从新的政务运行机制的产生来看,则唐代中后期的制度无疑更接近于北宋前期的形态。正是在这个意义上,本人将唐代中后期的政治体制称为中书门下体制。不过,发生在唐代的政务运行机制的变革,基本上还处于增量变革的阶段,尚未进入到整体推进的时期。所以,确切地说,唐代中后期的政治体制乃是唐前期三省制向北宋中书门下体制过渡的形态,处在旧体制内成长起新的政务运行机制的发展阶段。

在唐前期的三省制向唐代中后期的中书门下体制演进这一变革过程中,三省的角色与地位发生了一些深层次的变化。中书门下成为宰相裁决政务的机构,国家最高权力的行使不再通过三省分工制衡的机制,而是以中书门下为核心形成了新的运作机制。三省制下的尚书都省,是左右仆射会决庶务的政务裁决机关,也是政务文书上下的收发总署和勾检总署。在唐代政治体制转变的过程中,尚书都省的地位不断下降,成为以左右丞为长官的中书门下下属的制敕下发过程中签署转发的机关,在政务运行中的地位有所下降。三省制下中书省的职掌主要体现在出令权和勘议权上:凡是皇帝的命令需要发往尚书省诸司制为政令行下实施的,都要经过中书省的宣奉行,是为出令权;百官所上议表状,需经中书舍人进呈与皇帝,并提出初步处理意见供皇帝决策时采择,是为勘议权。随着三省制向中书门下体制的过渡,中书省与中书门下日渐分离,中书省逐渐向以中书舍人为首的专门负责撰写制敕的机构过渡。三省制下中书舍人在决策过程中的最重要作用是“参议表章”,中书门下体制下中书舍人的职掌,从开元时期以参议表章为主转变为以起草制敕为主,且起草制敕之职逐渐使职化,形成“知制诰”的制度,并逐渐形成与翰林学士的分职。三省制下门下省的主要职掌是对于一般政务的裁决,即“审读奏抄”以驳正违失,以及制敕下颁过程中的覆奏和署名。在中书门下体制下,政务文书出现了由以奏抄为主向以奏状为主的转变,一般政务多由宰相汇总以中书门下的名义直接向皇帝申奏,而后以“敕旨:依奏”的形式批准实施。门下省向以给事中为首的对制敕文书进行审署的机构过渡,给事中的职掌也随之从以审读奏抄为主转变为以封还制敕为主。[1]

在三省角色与地位的这一系列变化过程中,唐代的政务运行机制发生了显著的变化,政务文书的主体由奏抄变为奏状,政务运行的法令依托从以律令为主变为以制敕为主,宰相通过中书门下机构汇总处理和上奏各种奏状,其职权逐渐朝着裁决具体政务的方向发展,君主走向处理国家政务的前台,在政务运行的程式中,君相关系走向一体化。唐代政务运行机制的以上变化,并非在否定原有三省制下政务运行机制的前提下实现的,而是在旧有机制之外成长起来的新机制。三省分工签署下行制敕文书和上行奏事文书 (以奏抄为主)的旧有机制依然运行,在这套旧有机制之外成长起来的是超越三省分工程式的、以中书门下为枢纽、以奏状和敕旨为日常政务文书主体的新机制。这个变革可以理解为在旧体制内运行机制的增量变革。

以上所论,是本文所说唐宋间政治体制增量变革的第一个层面,所要回应的是三省与中书门下的关系问题,即开元十一年改政事堂为中书门下以后,为什么三省依然存在,而且体现在制敕文书中的三省分工签署程式更为完善。如果继续沿用笔者以往所用的概念,唐代中后期的政治体制仍然称为中书门下体制,那么,尽管这个体制内的政务运行机制整体发生了变化,但体现在制敕文书起草和颁行过程中的出令机制则依然保持着唐前期三省制下的程式。这是五代和北宋时期政治体制变化的一个重要前提。

三

北宋元丰官制改革以前的政治体制,抛开中书门下、枢密院和三司分掌行政、军事和财政的格局不论,在行政体制上可以称之为中书门下体制。中书门下作为最高政务裁决机构,有一套下属的具体处理行政事务的办事机关。以中书门下为首的政务裁决系统,完全脱离了三省而独立运行,北宋前期的政治体制因此呈现出与唐代中后期过渡形态不同面貌的显著特征。然而,不可回避的是,三省依然设置,在告身及其依托的制敕文书中依然按照唐代三省制的格局保留三省的署位。文书体式上的这种因循到底意味着什么?三省在北宋的政务运行中是否具有实际的作用?根据上述政治体制增量变革的第二层含义,北宋文书体式上对三省制格局的因循,可以理解为在旧有出令机制的基础上,增加新的运行环节,进而形成了新的出令机制。换言之,北宋政务运行中的出令机制,是在旧有机制上的增长和叠加,并借此完成了唐宋政治体制的整体转型。

在北宋的政务运行机制中,最高政务裁决机制是依托于二府三司体制之上的君主专制。制敕文书的起草实行内制和外制分工的机制。文书的传宣、封驳以及上奏文书的通进等,都已经成为由专门机构负责的独立环节。[6]但是,翰林院、学士院、发敕院、封驳司、官告院、通进银台司、章奏房、进奏院等文书起草、通进机构的职能并不体现在文书体式上。他们虽然掌握信息,具有言事论奏之权,但并没有决事的权力。而落实到文书 (尤其是告身及其所依托的制敕文书)体式上的职衔签署,却基本上按照唐代三省制的规程,这就是“凡制词既授閤门宣读,学士院受而书之,送中书结三省衔,官告院用印”。[7](P3971,卷一六五庆历八年十月庚寅条)据宋真宗朝翰林学士杨亿记载:

翰林规制,自妃后、皇太子、亲王、公主、宰相、枢密、节度使并降制,用白麻纸书,每行四字,不用印。进入后,降付正衙宣读,其麻即付中书门下。当日本院官告院取索绫纸,待诏写官告,只用麻词。官告所署中书三司官宣奉行,并依告身体式,常用阁长一人衔位。[8](P76-77)

这里有几个问题:一是“送中书结三省衔”,三省的签署或者说署位是在中书门下完成的,也就是说,三省是中书门下体制内的签署环节,中书门下超然于三省之上。不过,有时候三省序列里中书省的角色又往往是由中书门下来承担的。二是目前所见需要“送中书结三省衔”的文书,都是任命官员的制敕文书并体现在告身之中。此外的制敕文书,尤其是宰臣处理日常政务的主要命令文书——敕牒与札子,都没有三省官员的署衔。[9]这就是说,所谓告身体式,是保留三省签署程式最显著的方面。

北宋告身及其所依托制敕文书中的三省署衔,虽然签署程式上基本依照唐代三省制的格局,但其实际意义却完全不同。在唐代前期,文书的签署程式同时就包含了文书的起草与流转程序,政务裁决权就体现在文书的签署之中。而在北宋的政务运行机制中,最高政务的裁决、制敕文书的起草、文书的流转与落实到文书体式上的职衔签署,四者之间尽管有交叉却是互相分离的,是文书行政中四个相对独立的层面。在文书的签署程式上保留了旧有出令机制,实际上增加了新的运行环节,或者说在从决策到出令的程序中拆分出一些新的环节,三省在签署的环节上还起着一定的实际作用,至少在告身及其所依托的制敕文书上还维持着三省签署的体式。

兹举熙宁二年 (1069)《司马光充史馆修撰告身》为例,根据张祎[9]及久保田和男的录文[10](P201-202),此件告身的署衔如下:

28.熙宁二年八月 日

29.中书 令 使

30.中书侍郎 阙

31.尚书兵部郎中、知制诰 臣宋敏求 宣奉行

32.奉

33.敕如右,牒到奉行

34.熙宁二年八月 日

35.侍 中使

36.门 下侍郎 公亮

37.给事中使

38.翰林学士承旨兼端明殿学士、翰林侍读学士、给事中、知制诰、充史馆修撰判 珪

39.八月八日未时都事孙日新

40.左司郎中 付吏部

41.左仆射 在中书

42.右仆射 阙

43.吏部尚书 使

44.龙图阁直学士、起居舍人兼侍读权判维

45.尚书户部郎中、充集贤殿修撰兼同判鼎臣

46.吏部侍郎 使

47.吏部侍郎 阙

48.左 丞 使

49.告翰林学士兼侍读学士、朝散大夫、右谏

50.议大夫、知制诰、充史馆修撰、编修历代君臣

51.事迹、详定封事、判尚书都省兼提举万寿观

52.公事兼提举司天监公事、同详转对臣僚

53.所上封章、柱国、河内郡开国侯、食邑一千三百

54.户、食实封贰伯户、赐紫金鱼袋司马光,奉

55.敕如右,符到奉行

56.［结论］主事阙

57.殿中丞、直史馆判 轼 令史刘 琰

58.［结论］书令史樊德宣

59.熙宁二年八月 日下

从这份告身文书上看,北宋制敕文书的体式与唐前期三省制下的文书体式大致相同,不同之处是三省署位的每一个环节除了其本官之外,都有一个实际判事者签署。而其成立过程中体现的政务运行机制及文书流转程序,无疑与唐前期的制度有重大的不同。在文书成立后的流转过程中真正发挥作用的、需要署名的是每个环节上签署的实际判事者。在上引久保田和男及张祎研究的基础上,可揭示出本件告身中值得注意的四点:(1)以尚书兵部郎中知制诰的宋敏求,他行使中书三官宣奉行之职,但未必是命词的起草者;(2)以翰林学士承旨兼端明殿学士、翰林侍读学士、给事中、知制诰、充史馆修撰判门下省事的王珪,他行使门下三官的署敕权;(3)龙图阁直学士、起居舍人兼侍读权判吏部流内铨的韩维,尚书户部郎中、充集贤殿修撰兼同判吏部流内铨的龚鼎臣,他们行使尚书吏部承制敕而制为省符之职,但未必有实际的任命权;(4)殿中丞、直史馆判官告院苏轼,是官告成立过程中真正发挥作用的角色,这个位置的签署具有实际意义而非形式,取代的是唐代敕授告身中吏部郎中员外郎的判署。此份告身上签署的职衔颇为复杂,而且除了以上四者是具名签署 (是否押名还需进一步澄清)外,三省官员的列衔只是保留一个位置,无人任职故不书名。但是,仅从文书上看,这件告身体现的文书体式还是三省的框架,这一点与唐代的文书形态是一致的。需要指出的是,区别于唐制的前述文书起草和通进机构所承担的工作,并不体现到告身文书之中。

北宋政务文书的起草和流转程序是建立在行政运作中的使职差遣制之上的。唐代的职事官成为寄寓俸禄的寄禄官,在行政运作中的实际身份依托于差遣性的职衔。北宋行政中枢文书行政的前三个层面,即最高政务的裁决、制敕文书的起草、制敕文书的流转,都是依托于差遣性的职衔。而第四个层面即文书体式上的职衔签署,却在很大程度上依托的是阶官 (寄禄官),除了实际判事者之外,三省署位的官衔几乎都是阶官;而且实际判事者的签署也被纳入三省按流程分工的框架之中。

对比唐前期三省共同构成最高决策层的机制,似乎北宋的三省没有实权。换言之,在北宋中枢行政的前两个层面即决策和制敕文书起草环节,三省不发挥作用。但在后两个层面,即文书流转和签署的环节,三省的作用和地位却是无法忽视的。

从文书流转尤其是下行文书的运作来看,三省虽并未构成完整的流程,仅仅通过三省还无法完成制敕文书的颁行,但三省是不可跨越的环节,而且学士院、通进银台司、封驳司、官告院等机构也都与三省有着名义上的关联。在文书流转的环节上,中书门下 (制敕院)替代了中书省的环节,门下省和尚书都省依然在文书流转过程中发挥着作用。据《职官分纪》卷九《甲库》载:

大中祥符五年敕:流内铨注官后,帖过院,逐申牒送门下省,限五日。押定后送铨司,限七日。铨司送南曹勾勘、印书,限两日。南曹勾勘、印书讫,却送铨,限一日。铨牒门下省,限一日。门下省进内,限两日。候内中降到中书,中书限两日却付门下省,门下省却给付都省承敕人,限一日。送甲库亦限一日。甲库出给籖符,关送南曹、格式司、官告院,限五日。南曹给历子,限十五日。官告院给官告,限五日。[11]

这条敕文详细规定了流内铨注官至发给告身的流程及时限,其中三省在文书上下流转过程中的作用还是很显然的,只不过这里的中书是指中书门下而非中书省。在文书流转的环节上,中书门下某种程度上处于唐前期中书省的位置,其职权却大不相同。

北宋中书门下的五房,称为“制敕院五房”,五房堂后官是宰相处理政务的助手,这是宰相与三省分离后出现的宰相直属的行政部门,部分行使了唐前期尚书六部之职权,但运行机制则完全不同。五房具有宰相助手的性质,其称为“制敕院”,就是宰相的办事机构,为宰相裁决政务做具体的工作,不能独立行使职权。五房在出令程序中并未取代三省的环节。

《宋史·职官志》所载三省职掌是混合元丰改制前后制度而写成的,要判断其中哪些内容是元丰以前的制度,需要结合北宋前期政务运行的实际情况做细致的考证。这是邓广铭、龚延明等先生致力的重要工作。其中“门下省”条中的“凡文书自内降者,著之籍。章奏至,则受而通进,俟颁降,分送所隶官司”,结合前引大中祥符五年 (1012)敕,当部分指的是元丰以前门下省的职掌。前引《司马光充史馆修撰告身》中,以翰林学士承旨等职判门下省事的王珪所行使的门下三官的署敕权,体现的就是“俟颁降,分送所隶官司”。《宋史·职官志》对中书舍人之职的记载,是和掌“外制”的直舍人院结合在一起的,谓“国初, (舍人)为所迁官,实不任职,复置知制诰及直舍人院,主行词命,与 (翰林)学士对掌内外制。凡有除拜,中书吏赴院纳词头。其大除拜,亦有宰相召舍人面授词头者。若大诰命,中书并敕进入,从中而下,余则发敕官受而出之。及修官制,遂以实正名,而判后省之事”。这里说的是制敕起草的环节,但主行词命的知制诰及直舍人院,实亦为代表中书省在制敕文书颁行过程的中签署和宣奉行。在《司马光充史馆修撰告身》中,以尚书兵部郎中知制诰的宋敏求就是这样的角色,他代表着中书省三个级别的官员行使宣奉行之职。至于《司马光充史馆修撰告身》中受事的尚书省都事,似应为中书门下的堂后官,付事的左司郎中,则是纯粹的虚衔。如此看来,在制敕文书颁行的所谓行令程序中,门下省以及由舍人院代表的中书省,还是发挥着实际的作用并体现在文书体式上。

对于制敕文书的起草和颁行,宋人有着程序上的区分。元丰改制后关于给事中和中书舍人录黄、画黄的争论中,神宗就说过“造令与行令不同,职分宜别,给事中不当书草”[12](P88),《宋史·职官志》记为:“元丰五年五月,诏给事中许书画黄,不书草,著为令。”元丰改制以前,三省尤其是中书省和门下省在制敕文书下颁过程中的作用,属于行令的范畴。造令与行令在程序上的分离是北宋政治体制中的一个重要特点。三省制的框架主要是存在于行令的程序之中,而与造令程序无关。

换言之,元丰官制改革以前,三省的作用一直体现在告身及其所依托的制敕文书的签署程式之中,某些时期还体现在文书的流转程式中。三省的此种角色与地位,可以理解为唐宋间政治体制增量变革带来的旧有出令机制的遗存。

唐宋间政治体制的变革,一个重要的方面体现为从唐前期的三省制演变为北宋时期的中书门下体制。这个变化不是一蹴而就的,而是经历了唐代中后期和五代时期的许多变革与调整。这种变革不是简单地用新体制取代旧体制,而是在保留旧有制度框架或某些原有政务运行机制的前提下发生的增量变革。此种模式的制度变革,决定了制度演进过程中的渐进性和交替性。唐代中后期的政治体制中已经形成了一套新的政务运行机制,但体现在制敕文书起草和颁行过程中的出令机制则依然保持着唐前期三省制下的程式。北宋时期政治体制完全突破了三省制的格局,但其政务运行机制很大程度上是对唐代中后期制度的继承和完善,而且以三省为框架的旧有出令机制仍然遗存于告身及其所依托的制敕文书的签署程式之中,某些时期还体现在文书的流转程式中。

[1] 刘后滨:《唐代中书门下体制下的三省机构与职权——兼论中古国家权力运作方式的转变》,载《历史研究》,2001(2)。

[2] 杨天宇:《“增量改革论”评析》,载《真理的追求》,2000(3)。

[3] 吴敬琏:《二十年来改革理论的发展》,载《学习与实践》,1998(12)。

[4] 刘后滨:《唐代中书门下体制研究——公文形态、政务运行与制度变迁》,济南,齐鲁书社,2004。

[5] 罗祎楠:《评刘后滨〈唐代中书门下体制研究——公文形态·政务运作与制度变迁〉》,载《中国学术》第22辑,北京,商务印书馆,2005。

[6] 参见李全德:《文书运行体制中的宋代通进银台司》,载邓小南主编:《政绩考察与信息渠道——以宋代为重心》,北京,北京大学出版社,2008。

[7] 李焘:《续资治通鉴长编》,北京,中华书局,2004。

[8] 杨亿撰、李裕民辑校:《杨文公谈苑》,上海,上海古籍出版社,1993。

[9] 参见张祎:《制诏敕札与北宋的政令颁行》,北京大学博士学位论文,2009。

[10] 参见久保田和男:《宋代に于ける制敕の伝达について:元豊改制以前を中心として》,载《宋代社会のネツトワーク》,东京,汲古书院,1998。

[11] 孙逢吉:《职官分纪》,影印文渊阁四库全书本。

[12] 叶梦得撰、宇文绍奕考异:《石林燕语》,北京,中华书局,1984。

(责任编辑 李 理)

Changes of Position and Responsibilities of the Three Departments in Central Government from the Tang Dynasty to the Song Dynasty Based on the Changes of the Administrative System

LIU Hou-bin
(School of History,Renmin University of China,Beijing 100872)

In early T ang period,the highest authority of the state was composed bySansheng,including Shangshusheng(the Department of State Affairs),Menxiasheng(the Chancellery)andZhongshusheng(the Imperial Secretariat).From the year of 723 A.D.through the early Northern Song period,the highest authority of the state was the general office of the prime minister(Zhongshumenxia).Along with the changes of the administrative system from T ang to Song,the roles,positions,and responsibilities ofSanshengchanged progressively.All those changes can be defined as incremental evolution of administrative systems.

the Tang Dynasty;the Song Dynasty;S hangshusheng(the Department of State Affairs),Menxiasheng(the Chancellery)andZhongshusheng(the Imperial Secretariat);administrative system

刘后滨:中国人民大学历史学院教授,博士生导师 (北京100872)

＊ 本文的研究得到中国人民大学“985I工程”新时期项目经费的资助。