政府视角下的BOT项目实施研究

旷开萃

（重庆市黔江区城乡建设委员会 重庆 409000）

BOT(build—operate—transfer)即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。BOT模式既是一种项目建设方式，更是一种项目融资方式，由于国家或地方政府没有足够的财政资金来满足大量的公共基础设施的建设需要，通过引入私营企业（民间资本）的投资来推动城市基础设施建设、加快社会经济发展非常关键而有效。

BOT模式的项目最早可以追溯到17世纪的英国，当时其领港公会负责管理海上事务，包括建设和经营灯塔，并拥有建造灯塔和向船只收费的特权，但是数十年一座灯塔都未建成；而同期私人建成的灯塔有十几座，他们通过向过往船只收费，经营效果很好，这可以看作是现代BOT模式的起源。上世纪80年代我国引入BOT模式进行基础设施工程建设，之后BOT模式的工程项目在全国各地大量实施，在建设电厂电站、污水处理厂、高速公路、地铁、隧道等工程项目上都有尝试。最近几年，有关BOT项目的理论分析和实践研究的文章也非常多，然而专门从政府角度研究BOT项目的成果论文并不多见，尤其是针对内地西部地区的城市或地方政府实施BOT项目的研究很少。所谓政府视角下的BOT模式实施研究就是站在政府的角度，从维护政府及公众的利益出发，对BOT模式的项目进行有关工程的科学论证、建设经营的监督管理、政府风险控制以及问题的处理等方面的分析和研究。

本文从介绍BOT项目的基本特征、形式、程序和适用性出发，之后探讨政府与BOT项目的关系、政府在实施BOT项目过程中的主要工作及面临的难点和问题，然后重点研究政府要成功实施BOT项目应考虑的基本思路和途径，最后进行案例分析。

1 BOT模式项目概述

1.1 BOT模式的实质

BOT模式实质上是公共基础设施投资、建设和经营的一种融资方式，以政府和私营企业之间达成协议为前提，由政府向私营企业颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施，同时提供并销售其相应的产品与服务，特许期限满后私营企业将该设施无偿转让给政府。BOT模式与 BT、BOOT、BOO、BLT、BTO等模式既有相同之处，又有明显的区别，BOT模式具有以下一些特征：

一是私营企业基于许可取得由政府部门承担的建设和经营特定基础设施的专营权（一般由招投标方式实现）。

二是由获得专营权的私营企业在特许权期限内负责项目的建设、经营、管理，并用取得的收益偿还贷款。

三是特许权期限届满时，私营企业或其项目公司须无偿将该基础设施移交给政府。

四是BOT模式能够保持市场机制发挥作用。BOT项目的大部分经济行为都在市场上进行，政府以招标方式确定私营企业的做法本身也包含了竞争机制。

五是BOT模式为政府干预提供了有效的途径，这就是和私营企业达成的有关BOT项目的协议。尽管BOT项目协议的执行全部由私营企业或其项目公司负责，但政府自始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段，政府的意愿起着决定性的作用。在履约阶段，政府又具有监督检查的权力，项目经营中价格的制订也受到政府的约束，政府还可以通过通用相关法律法规来约束私营企业的行为[1]。

六是实施BOT模式项目时，政府保证制度、建设经营的结构或机制以及操作实施方式上存在较大差异，需要根据项目的类型规模、当地经济发展状况及地方政府的管理方式在特许协议中进行确定。

1.2 实施流程

前期阶段：政府对项目进行可行性研究、立项，完成项目筹建报批手续。

准备阶段：政府确定项目采用BOT方式，进行项目的投资估算、建设经营时间的研究以及对招投标工作的准备等。

确定阶段：政府通过招投标方式确定项目的投资经营方（私营企业），与私营企业达成项目特许协议，明确双方权利责任义务。私营企业可成立项目公司，并与建设承包商签署建设合同，办理贷款协议并得到相关机构的担保。项目公司可与项目运营承包商签署项目经营协议。

建设阶段：根据协议要求，私营企业或其项目公司负责项目的建设，严格按照质量、造价和进度要求完成。

经营阶段：项目建设完成并验收合格后，私营企业或其项目公司（也可以是项目运营承包商）负责项目的经营管理，投资经营方回收项目投入，偿还贷款，获得利润。

移交阶段：在协议的特许经营年限完成之后，由私营企业将项目无偿移交给政府，由政府接收组织，并继续经营。参阅图1。

图1 BOT项目实施流程

1.3 BOT项目的参与方

1.3.1 政府

政府是确定并提供BOT模式实施项目的单位，是BOT项目成功与否的最关键角色之一，政府对于BOT的态度以及在BOT项目实施过程中给予的支持情况将直接影响项目的成败。

1.3.2 私营企业（项目公司）

私营企业作为实施BOT项目的投资人、股东，一般会成立专门的项目公司负责BOT项目的实施。他们是实施（乃至运营）BOT项目的主体，将行使主要投资者或股东的权力和义务，他们建设经营BOT项目的能力与水平将直接决定项目的成败。这里的私营企业既可以是一般的民营的企业，也包括国外的企业以及外地的具有投资建设资格的大型国有企业或股份制企业。

1.3.3 其他参与方

用户：这是指BOT项目在运营阶段的客户，即产品的购买者或服务的消费者，他们可以是政府、单位或普通消费者。有时为保障经营效益，在特许协议中还会明确采购要求。

债权人：这里指私营企业在建设项目时向其提供贷款的单位，债权人获得利息的同时，在项目资产转让抵押时具有优先权。

施工单位：作为私营企业BOT项目的承包商，具体负责项目的施工建设工作，按时间、成本和质量要求，严格完成任务。

保险公司及担保机构：这是为保障项目顺利进行而为私营企业及施工单位提供相关金融服务的机构。

运营商：是指BOT项目建设完成后负责对该项目进行运营管理的公司，运营商必须有较强的专业水平、经营经验和管理能力。只要有足够实力和条件，私营企业或其项目公司也可负责经营。

供应商：这里既指项目建设阶段各种建筑材料、机械设备的提供者，也可以指项目运营阶段各种材料、能源和设备的提供者，他们为施工单位和运营商顺利进行建设和经营提供物质上的保障。参阅下图2。

图2 BOT模式关系结构图

1.4 BOT模式的适用性

从推进城市公共基础设施的建设、加快城市空间的扩张、缓解政府公共财政压力的角度看，BOT模式具有广泛的应用环境；特别是近年国务院的文件明确向民间资本开放交通、能源、电信等领域的投资，也就是说，在很多领域的基础建设项目都可以，乃至鼓励采用BOT模式进行建设。只要这种项目不涉及国家机密、安全，只要这种项目具备经营获利的条件，都可以采取BOT模式（包括其变通模式），比如高速公路、大桥、电厂电站、污水处理厂、地铁、隧道、文化影视、能源通信等项目都可以，当然项目的实施必须在法律法规允许的范围内以特许协议为基础来进行。

2 政府与BOT项目

前面我们既谈到BOT巨大的优势和广阔的适用性，也看到它复杂的实施程序和大量的风险，这里重点分析在实施BOT模式项目过程中政府所扮演的角色，以及其所面临的主要问题和风险。

2.1 决策与招标

地方政府在进行城市基础设施建设的过程中，经常会遇到工程项目规模大、投资高、工期紧，但又缺乏资金的情况。根据项目的工程性质、经营前景及财政状况确定开发建设模式是政府决策的重要内容，BOT模式是值得推荐的方式之一。然而有的政府由于前期对于项目的可行性研究论证不够、对项目的建设规模、周边环境、投资要求、市场条件不清晰，特别是对于项目未来的经营前景未做深入调查分析，就确定以BOT模式急急上马，导致项目出现诸如建设质量不高、工期太长、成本太高的情况，或者项目建成后运营时销售率不高或开工负荷率太低的情况。

另一方面，政府确定以BOT模式实施项目后，首先完成各种筹备报建手续，并重点开展招投标工作确定项目的具体实施单位——私营企业。政府推出招标文件的同时，必须对建设成本、建设质量、建设及经营时间有基本要求，对投标企业有明确的条件，对合作具体方式有初步的想法。然而，招投标的准备和实施过程中总会存在像标准要求不清楚、实施程序不规范、队伍条件不严格、资料文件不完备的情况，甚至出现领导干预、企业围标等情况。

2.2 谈判与协议

通过招投标，政府确定实施单位（私营企业）后，政府将与私营企业就BOT项目的具体实施问题进行谈判，签订协议；对特许协议中的专用条款和补充条款进行深入、细化、确定，明确双方的权利、责任和义务。谈判及协议的主要内容除了建设标准和经营要求外，还包括政府的监管职责、服务与保证要求以及经营条件等。然而，可能由于政府缺乏监管的制度或控制的能力，也可能因为政府无法提供必要的市场保障和服务环境，将会使得协议无法签订，项目也就难以推进[2]。

2.3 监督与保障

这里的监督与保障是指项目建设过程的监督管理控制与项目建成后经营的保障帮助服务。特许协议签订后，由私营企业具体组织BOT项目的建设工作，政府对具体的施工过程和私营企业的融资及工程分包等工作不直接参与。但是，对于项目的整体规划、规模品牌、变更调整等方面，政府应履行职责、行使权利，同时根据协议对建设过程的质量、进度和成本进行监督检查，并对项目后续经营的产品价格有约束制订权力。保障服务方面，主要是指项目建设过程中各种建设要素环境的提供和政策措施的落实，以及项目运营阶段水电气等能源材料的提供和产品销售市场的保障。政府在监督与保障的过程中如何做到不失位、不偏位、不过位，而刚好到位是一个难题。政府只有监督有力、保障有效才能确保BOT项目的顺利建设和正常运营，然而有些地方政府就是这个度把握得不够好，或者说没有能力实现良好的监督和保障。

2.4 继续经营

继续经营是指特许经营期满后，私营企业将项目移交给政府后，由政府继续经营所需要做的运营管理工作。BOT项目的移交除了将完成的项目无偿移交给政府外，对于经营人员在移交后是否继续负责项目的运营是一个需要协商确定的事情，这个可以在特许协议中明确，也可以在私营企业经营过程中项目移交前由政府主导研究、协商决定，关键看政府是否有能力另外组织相关的经营人员来负责运营管理，保障项目顺利交接、继续经营；当然政府也可以全盘接收原来的经营人员，只安排个别政府人员进入项目经营，负责领导、监督或管理等工作，以确保项目的持续稳定。有的BOT项目存在政府接手后因行业技术不熟悉、经验不足等原因产生经营不善或者因改变价格、调整经营策略引起市场不满等情况。

3 政府推动BOT项目成功实施的核心工作

前面介绍了政府实施BOT项目的基本工作程序以及在实施过程中可能存在的主要问题，以下分析政府推动BOT项目成功实施的核心工作和关键环节。

3.1 项目建设模式的论证

BOT模式是应用比较广泛、成功案例比较多、建设经营经验较为丰富的一种建设融资模式，也是地方政府为推进城市基础设施建设、缓解政府财政资金压力经常考虑采用的一种方式。但是这并不表明政府建设基础设施就一定用BOT模式，选择何种融资建设模式，政府应进行深入的论证研究，至少应该考虑以下几个因素：

第一，拟建设项目的基本特征。公共基础设施项目的建设类别、投资规模、所属行业、地理位置、周边环境等方面都有很大差异，尤其是建设项目的可经营性及盈利性更是至关重要，这些资料信息必须弄全、弄细、弄透，它们都是政府研究的重点、决策的基础。

第二，不同融资模式的适用性。融资模式需要与项目特征相匹配，采用BOT模式，还是 BT、BOOT、BOO、BLT、BTO等模式进行建设，就需要政府在弄清不同建设模式的适用性、优劣势及政府要求等情况下，结合项目特征，经过认真论证分析，选择恰当的融资建设模式[3]。

第三，地方政府的财政情况与经济发展情况。地方政府的财政资金状况与城市基础建设的规模和进展息息相关，经济发展状况是指对建设项目而言政府未来的资金偿还及保障能力，政府如果有资金有实力则可以直接投资建设，资金不足既可以通过政府的融资平台来运作，筹集建设资金，也可以采取BT模式来回购，也可以通过BOOT、BLT、BOO等方式来建设。采用BOT模式则是当前财政资金不足、政府适当经济保障、未来市场前景良好前提下的一种选择。

第四，政府的监督、控制、经营能力。对BOT模式项目而言，政府对项目建设的监督、控制能力不是重点，而谈判能力、保证能力以及后续经营管理能力则是政府必须拥有的能力。其他融资模式对政府又有不同的能力要求，政府应根据自身情况做出适当选择，选择恰当的融资建设模式。

第五，项目建设时机的把握。根据以上的信息和要求，政府要对BOT项目开始建设的时间做出准确判断。

3.2 私营企业的选择

私营企业是实施BOT模式项目的具体建设经营者，私营企业的素质是决定BOT项目成功的关键。为了保证选择到高素质的私营企业，政府应该做好以下几个方面的工作：一是在招标文件中对投标企业的条件要求进行详细规定，主要对企业资质、资金、人员、组织、建设与经营经验、管理水平等方面作出具体要求，尤其是私营企业在资金保障、融资能力上要求。二是实地调查私营企业的经营实力及其已建项目。对有确定意向的私营企业，政府应该专门派人对该企业进行现场调查、摸底研究，确保私营企业具备实施BOT项目的实力和建设经营的成功经验，为项目的成功提供可靠的保障。三是私营企业的责任义务明确。政府在招投标过程中需要对私营企业的责任义务予以界定，在确定私营企业后，通过谈判，要在特许协议中对私营企业在建设过程中的设计、规模、质量、成本、时间等要求进行明确，并对私营企业经营管理的程序、产品的内容与价格、销售与采购的模式加以限定。

3.3 保证制度方式

所谓政府提供的保证制度方式包括私营企业在BOT项目建设阶段与经营阶段的保障措施，其重点又在经营阶段的保证。在项目建设阶段，政府的保证制度一般就是指为私营企业的融资所提供的担保形式，政府可以不提供任何形式的担保，也可能提供抵押担保或保证担保等，具体是否采用、采用什么形式的担保由政府根据项目特征、经济资源情况在BOT项目的特许协议中确定。在项目的运营阶段，政府一般要提供保证制度，这种保证制度是确保私营企业在项目运营时能够获得必要的收入，以偿还贷款、正常经营、收回投资并获取一定利润。政府根据项目经营所提供的产品和服务来提供保障措施，比如高速公路、地铁等项目，一般是政府参与定价，并在私营企业收入严重不足等特殊情况下由政府给予补贴；比如电厂，政府一般要保证提供燃料，并购买一定量的电力。这其中对具体数量、价格的测算和约定是政府需要关注和实施的重要工作。

3.4 风险控制途径

BOT项目的建设运营过程中可能要面临政治风险、融资风险、市场风险、技术风险等类型的风险，从目前情况看，政府承担的风险并不算多，但作为项目实施的发起人、授权人和监督方，政府肯定也要面临或分担一些风险，包括不可抗力风险、（外国私营企业带来的）汇率风险、限制竞争风险及经营风险[4]。根据不同的风险，政府有不同的控制方法或途径：对不可抗力风险，政府主要做到政策稳定、预报科学到位、应急处理及时，并采取措施将不可抗力的影响降到最小。对汇率风险，由于政府可能采取保证制度给予外国私营企业实施BOT项目时货币兑换通畅的权力，政府可根据汇率制度在协议中明确因汇率变化带来收益的分享，以及政府责任免除的条件。对限制竞争风险，是指由于政府对BOT项目的建设经营提供了保证制度，可能对于地方相同或替代产业的经营会有不良影响；政府应对BOT项目的建设规模科学规划，并在对项目的经营提供一定保证制度的同时对其经营范围、条件进行合理限制。对经营风险，是指政府在项目移交前后的经营阶段可能面临的经济风险。政府要合理确定私营企业的经营期保障政府经济利益，同时要提前准备，做好接收后的项目运营工作。

4 案例研究

这里介绍三个成功实施的BOT项目。

案例一：澳大利亚悉尼海底隧道工程，该项目1986年由隧道所在州新南维尔士州州政府提出，1987年州政府授权联合投标的两家私营企业实施。1987年可研报告批准后，这两家私营企业合资成立一个新公司——悉尼海底隧道联合公司全面负责该项目的筹资、设计、建设和经营管理。州政府与这个公司签订合同，合同规定该项目的建设期为5年，经营期为30年，经营期满后，隧道及所有的修缮资金无偿移交给政府，经营期内按协议要求政府保证该公司的年收入水平，当隧道年收入低于这个水平，政府给予补贴，超过的部分归州政府。该工程于1992年建成运营，效果良好。根据初步估算，该项目比政府直接投资建设要节约25%的工程造价。

案例二：广东沙角B电厂项目，这是一个燃煤发电装机容量700兆瓦的电厂，1984年开工建设，1987年开始投产，由香港合私集团领导的国际财团投资建设经营，广东省政府同意在整个特许经营权期间以固定价格供煤，并同期购买设计容量60%的电力，自投产并移交以来，项目运转顺利，合同执行情况良好[5]。

案例三：广西来宾电厂B厂项目。该电厂项目的装机规模为72万千瓦，安装两台36千瓦的进口燃煤机组。该项目总投资为6.16亿美元，其中总投资的25%即1.54亿美元为股东投资，两个发起人按照60∶40的比例向项目公司出资，具体出资比例为法国电力国际占60%，通用电气阿尔斯通公司占40%，出资额作为项目公司的注册资本；其余的75%通过有限追索的项目融资方式筹措。我国各级政府、金融机构和非金融机构不为该项目融资提供任何形式的担保。项目融资贷款由法国东方汇理银行、英国汇丰投资银行及英国巴克莱银行组成的银团联合承销，贷款中3.12亿美元由法国出口信贷机构——法国对外贸易保险公司提供出口信贷保险。项目特许期为18年，其中建设期为2年9个月，运营期15年3个月。特许期满项目公司将电厂无偿移交给广西壮族自治区政府。在建设期和运营期内，项目公司将向广西壮族自治区政府分别提交履约保证金3000万美元，同时项目公司还将承担特许期满电厂移交给政府后12个月的质量保证义务。广西电力公司每年负责向项目公司购买35亿千瓦时的最低输出电量 (超发电量只付燃料电费)，并送入广西电网。同时，由广西建设燃料有限责任公司负责向项目公司供应发电所需燃煤，燃煤主要来自贵州省盘江矿区。

以上三个项目的成功都具备以下特征：第一，政府决策科学合理，选择公共基础设施规模重大的、与居民生活密切相关的、推动社会经济发展的、有巨大市场需求的项目作为BOT模式项目进行建设，并且建设时机恰当。第二，政府招投标工作或者说授权特许到位，都选择了非常有实力的私营企业或机构负责BOT项目的建设与经营，从而保障项目的顺利实施。第三，私营企业及其组建的项目公司高标准高质量地完成项目的建设，减少了政府的管理监督成本；项目建成后经营有效率且有效益，降低了政府的决策、经营和金融等风险。第四，政府在项目的经营阶段都提供了必要的保证措施，通过能源的提供、产品的购买或者政府补贴的形式来保障项目的顺利经营，这体现了政府的诚信、有效和公共服务的职能。

[1]胡畔.BOT方式中政府保证制度研究 [J].中州学刊，2005，(6):95-98.

[2]谢青波，等.一个成功BOT项目融资案例分析[J].建筑经济，2009，(9):15-18.

[3]徐伟，李建伟.土木工程项目管理[M].上海:同济大学出版社，2000.

[4]彭琼芳.BOT运行模式风险的种类与防范[J].中国水运，2009，(10):35-37.

[5]BOT 项 目 专 题 [EB/OL]，http://www.docin.com/p-47730142.html.