行政体制改革动力的宪政经济学思考

吴新星

(北京大学政府管理学院,北京 100871)

行政体制改革动力的宪政经济学思考

吴新星

(北京大学政府管理学院,北京 100871)

多年以来,我国的行政体制改革未能从内在机理上挖掘改革的动力,以此保证改革的效率和效用。内在动力的不足、改革本身制度的缺失、改革成本分摊不均、行政伦理失范等问题是长期困扰我国行政体制改革的障碍。宪政经济学采用个人理性选择的视角,对规则的选择和规则下选择的分析给予了行政体制改革诸多启示。对行政体制改革困境的突破关键在于对改革进行立宪选择的约束,尊重利益主体的改革需求,加强伦理道德动力挖掘,以此构建行政体制改革的动力机制,推动行政体制改革的顺利和有效开展。

宪政经济学;行政体制;改革;动力

行政体制改革是政府应对转型社会的社会治理新局势,加强自我建设的核心内容,也是探索社会管理机制创新重要前提。以往学术界对行政体制改革的研究大多侧重于从政府与市场、政府与社会出发,考察不同的改革方案如何影响个人的成本收益计算。但是行政体制改革在取得暂时性的突破之后,改革的成果往往难以维系甚至出现循环往复的现象。笔者认为,其中的关键在于以往的研究和改革实践缺乏对改革动力的关注,而目前的研究应当更深层次地关注约束行政体制改革本身的规则,选择改革规则的原则利益主体对制度变革的动力等方面。宪政经济学运用现代经济学的逻辑和方法,分析现实生活中政治个体的行为特征,为解释政治或行政制度与行为提供了很好的分析视角。本文试图充分利用宪政经济学的分析范式,对行政体制变革中的动力机制进行研究,以求从源头上探索法治政府、责任政府、服务政府建设的路径。

一、宪政经济学视角下的行政体制改革

按照宪政经济学的观点,所谓的行政体制不过是“个人之间的一种复杂的交换结构,通过这个结构,人们希望集体地获得个人自己私下确定的目标,而这些目标是不能通过简单的市场交换来有效获得的”[1]序言。

(一)行政体制改革中的利益个体

宪政经济学的基本立场是可以概括为方法论的个人主义,也就是把所有的问题都归结到个人面对着各种备选方案及他在这些备选方案中的选择。宪政经济学的个人主义立场既吸收了古典个人主义的立场,同时又包含了契约论的政治哲学传统。一方面,宪政经济学强调个体的偏好、预期与选择,制度的形成是个体根据成本-收益的计算进行的私人选择和公共选择。另一方面,强调个人是惟一的意识单位,所有的制度规则是互动关系中的个人选择和同意的基础上形成的,而非来源于设计或演进。

传统的政治学或行政学往往将制度或规则视作是外在给定的,但实际上行政体制的变革不过是利益主体在一定的规则框架下对各种改革方案理性选择的结果。它并非是外在的,而是内化于改革过程中个人或集体行动中。行政制度是个体选择的结果,它的合法性在于促进公共权力的代理人和公民的利益。改革的过程就像市场的交换一样,每个个体都是道德地位平等的个人,进行互惠性的交换,实现正和博弈,以合作而非冲突的方式来订立契约实现制度创新。

(二)“政治人”的理性选择

与方法论个人主义紧密相连的是理性选择。布坎南批评传统政治经济学“把‘经济人’局限于市场行为领域,在非市场背景下采用大不相同的模型”[2]58,认为这不过是一个“仁慈的神话”。无论经济市场还是政治市场,人们在做出选择时都会对个人支付的成本和可能得到的收益作比较。“个体之所以会参与集体行动和公共选择,也正是因为个体判断参与集体行动预期会增加自己的效益。”[3]38“个人的行为天生要使效用最大化”[4]23。

但是,理性选择并不仅仅限于“经济人”的假设。“理性选择的能力得到了扩展,还包括了选择约束条件的能力,这些约束既适用于个人,也适用于集体。个人和集体在这些约束之内可以作进一步的选择。”[5]23-24理性选择既是个人在多种可选对象中作出选择,而且不同偏好的人们相互之间实现了博弈互动和合作双赢。而契约主义的模型在另一角度上实现了公共利益与私人利益的融合。按此理解,行政体制改革是个人在追求自身利益和诉求的过程中实现的,强调的是合作和双赢而非公共利益与私人利益的冲突。

(三)行政体制的立体结构

与新制度经济学相似,宪政经济学对制度表现出强烈的兴趣。宪政经济学将人们的选择分为立宪的选择和立宪后的选择两个阶段。相对应的,行政体制改革便被划分为对改革的规则的选择和具体改革方案的选择。其中前者选择的规则规定了行政体制改革的一般要素,如改革的目的、背景、程序、主体、补偿等各个部分;后者是考察各种可供选择的制度方案的结果和收益。

这样的划分具有两大意义：第一,对立宪层次的规则强调表明,政治过程在本质上是与市场制度一致的,行政主体并非仅在既定规则之下活动,而且存在着对规则的选择和扩展;第二,对改革制度结构的层次性划分充分考虑到人们交换的自愿性,亦即笔者所言的改革的动力。赋予利益主体对规则选择的自由,这就激发了他在不满既定规则时进行改革的自觉动力。因此,在行政体制改革的过程中,对改革本身的约束直接决定了改革的动力产生机制,对改革的成败起着最根本的作用。

二、行政体制改革动力困境的宪政经济学分析

改革开放以来,我国的行政体制改革在吸收西方的政治、经济理论和经验的基础上,取得了非常大的成就。但是,目前的改革还存在着诸多的困境,在某些方面甚至形成了“路径依赖”。

(一)改革依赖外在力量的推动,改革的内部动力不足

目前,行政体制改革的动力大多来自外部,而非利益主体自觉地为实现“帕累托最优状态”的努力。从政治与经济的关系看,为了维持经济的持续稳定发展,行政体制不得不适应市场做出变革;从政府与社会的关系看,社会组织的成长、政治合法性危机、群体情绪的变化等方面都促进政府的管理精简化、民主化、责任化、法治化;从政府内部的关系看,改革大多由上级政府来主导和推动,或者受到上级政府或领导的牵制;从国际背景看,国际舆论、外交策略、国际法则等要求我国行政体制作出顺应性的调整。

因此,改革的动力几乎都是来自“强制或其他某些特殊手段”,而不是“有理性、寻求自我利益的个人”,“采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[6]12。这种变革方式,往往不得不依赖于代价高昂、效率极低的政治动员来实现,因而改革的效果并不理想,也难以维持。20世纪80年代以来历次行政机构改革出现的“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈便是一个典型案例。

(二)改革仅关注执行性层次的成本与收益,缺乏对改革规则本身的关注

成本-收益的考量带来的障碍主要表现：一方面,行政体制的改革仅仅考察整体性的成本和收益,利益相关个体的成本和收益并不在考虑的范围之内。改革方案不从挖掘个体变革动力出发,满足其个人利益和价值诉求,或者使其利益受损、成本扩大时,体制改革的隐性成本便会扩大,改革也就无疾而终。在另一方面,个人的成本收益考量的确也阻碍着改革的进行。尤其在转型社会中,具体的体制改革意味着部分个体的利益受损,趋利避害的行事原则使得利益主体在面临成本大于收益的情形时坚定地反对改革的实施。

成本-收益的理性选择所造成的障碍是发生在具体改革方案的选择中的,是立宪后层次的。立宪性层次对改革的一般性约束是主导改革在执行性中顺利实现的根本原因。长期以来对约束改革的一般性规则的忽视,无法从根本环节上缓解成本-收益带来的障碍,“妨碍甚至彻底阻止对这些规则实行的改革,即使人们普遍认为这种改革可以改进福利”[2]162。

(三)改革中的成本分摊、利益格局和分配嫉妒矛盾重重

任何一项制度的变革都会产生决策成本、机会成本、风险成本、摩擦成本等,成本的分摊不均便会造成改革受阻。从政府内部看,横向上各部门、各成员,纵向上各层级政府之间如何确定成本或责任的担负比例,影响了内部各主体的积极性。同样的影响也发生在政府与市场、政府与社会之间。

除此之外,改革打破了原先利益格局并进行利益的重新分配,这往往会引起利益受损主体的反弹。“改革潜在的受益者会拒绝参与任何需要向潜在受损者进行补偿的总体方案”[5]137,但改革不得不依赖他们给予补偿;利益受损者也会嫉妒潜在受益者的身份和收益。总而言之,无论是潜在受益者还是受损者都会对改革缺乏动力,想方设法保持现有的均衡。因此,需要在一般的层次上对成本的分摊、利益分配作出基本的规定,以免在具体改革的过程中发生冲突。

(四)行政伦理与责任体系并不完备

单纯依靠制度以及立宪改革本身并不能完全解决行政主体伦理失范和公民政治责任缺失的问题。“一部分人乃至全部当事人都会在自己的利益的驱使下受到违反协议的激励”[2]5。行政伦理的失范和政治责任的缺失已经成为转型中国政治生活的痼疾。在法制不健全,公民社会不发达、行政伦理体系未建立的政治环境下,主导中国行政体制变革的规则很大程度上受到传统的政治文化和隐性规则的影响。因此,公共权力主体并没有道德上的动力激励自己去实行改革,履行自身的公共责任。相反他们往往从个人私利出发,支持或者反对行政体制改革的进行。

除了行政主体的伦理缺失之外,公民伦理责任的缺失同样也是阻碍政治变革的原因之一。中国的政治文化在很大程度上还是依附型的,公民个人往往“逃避群体社会规定的个人应负的社会责任和个人为社会应作出的贡献”[7]308,个人主义的过度渲染更是使“公德的源泉干涸”,“沦为利己主义”[8]308。参与型的政治文化仍然处于低级阶段,真正积极参与政治生活的并非是普通公民,而是政治、经济、社会精英。当普通个体意识到无法影响改革的决策时,他们便不会再主动去关心制度的改革。“这种对政治结构理解与兴趣方面的丧失,是理性地以个人私利为基础的简单计算的结果,同时腐蚀了宪法责任伦理的原则。”[5]203

三、行政体制改革动力机制的重塑

在立宪层次的,相关的利益主体经过博弈和对话对制度达成了一致意见,制度因此具备了合法性。因此要实现行政体制改革,就必须在立宪层次重塑改革的动力机制。

(一)对改革本身设定限制,实现利益主体的自愿改革

行政体制改革不能仅仅依靠上级、社会和市场这些外部力量的推动,更要考虑如何激发利益主体对改革的自愿性,激发其改革的动力。也就是说,要从立宪的层次上,对行政体制改革本身进行约束,降低个人的私人选择成本、决策成本和社会外部成本[1]44-48,激发个体改革的动力。具体而言主要包括三个方面：首先,要重视对改革本身的约束,设计一个“道路规则”,“使具有不同利益的个人和团体能够追求极为不同的目标,而不至于出现公开的冲突。”[2]8其次,改革的规则的选择必须基于一致同意。在立宪的过程中要充分保障利益个体的利益诉求和价值表达,以博弈和对话的方式实现合作。最后,对改革规则的立宪选择是以契约的方式实现了个人理性选择行为与公共利益的一致。

(二)保障利益与价值的充分表达,实现对改革规则的一致意见

一致同意是改革规则立宪选择的根本原则,它意味着相关的利益主体之间实现了一种均衡。在立宪选择的过程中,实现一致同意的条件在于保障两种不同的“立宪偏好”的满足：利益的博弈与合作、价值的充分讨论。

布坎南在立宪选择的过程中拉起一道“不确定之幕”,只要幕的厚度适当,在对改革规则的选择中便能够最大化地消解人们的利益冲突。“在决策的立宪阶段,是对不同的规则作出选择,此时个人与集团的利益是不能清楚辨认的”[9]230。“不确定之幕”的厚度与规则的普遍性和持久性有关。改革规则的制定和选择是一般层次上的制度建构,它并不像具体改革方案那样涉及到利益的分配和成本的分摊问题;同时它所能延及的时间长度也是无需怀疑的。因而对行政体制改革规则的选择是具备实现一致意见的可能的。

此外,“一个人如何选择候选潜在的可替代之物,不仅是一个‘他想要什么’的问题,而且还是一个‘他相信什么’的问题。”[5]74公正与效率、自由与专制、民主与威权等相互冲突的价值观念决定了人们要求改革的价值导向。立宪选择需要提供一个公共领域来实现对话、沟通、论证、讨论,在公共交往的过程中实现大家价值观念的统一。需要注意的是,每一种价值立场都应当得到平等对待,倘若通过意识形态、钳制思想等来实现价值的统一,这对行政体制的改革是百害而无一利。

(三)加强行政伦理建设,推进公民伦理教育

行政伦理的建设并非试图通过某种道德教育来改造人性,而是在承认个人理性选择的基础上,强调伦理规范体系的约束。只有在保障个人权利和理性选择的基础上,伦理才能使利益个体产生道德动力。在保障个人利益追求合理性的基础上,建立完善的合理的行政伦理体系。一方面,“并非每一个政治家和行政人员都成了个人利益的奴隶,也不是每一个人都疯狂地追求个人利益”[10]150-152,但另一方面“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权利的人使用权利一直遇到有限制的地方才休止。”[11]154因此除了各种法律的规范之外,还应当在保障个人利益追求的合理性的基础上,建立完善的合理的行政伦理体系。

而强化公民的公共政治责任意识则是一个长久的工程。第一,加强公民教育,转变公民对政治、行政等公共问题的漠视态度,塑造现代公民伦理观念;第二,通过建立社会公共组织使公民参与到小共同体的活动中,逐步树立公民的公共意识和公共实践经验;第三,只有通过政治、行政体制的变革鼓励公民的政治参与,公民的伦理责任意识才能为行政体制的转型提供动力。

小结

宪政经济学在政治学和经济学之间“神话式和神秘式的边界”上架起了一座桥梁。尽管该学科进行的是规范研究,但其采用经济学范式来对政治过程进行分析,开拓了政治学和行政学研究的新视角。在宪政经济学的启发之下,行政体制的改革动力机制的重塑,重点是在立宪的层次实现以下前提：尊重利益主体的理性选择,保证其改革的自愿性;对改革规则的选择要建立利益主体利益博弈和价值表达的平台和渠道;在利益主体的互动中,以契约的方式实现个体利益与公共利益的融合,以个体利益的实现促进公共利益的实现;加强行政伦理和公民公共责任的塑造,为改革提供伦理动力。只有动力机制建立了,行政体制的改革才能够顺利进行,改革的成果才能够维持长久,政治和行政生活才能避免僵化。

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[11] 孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].张雁深,译.北京：商务印书馆,1961.

Lack of Driving Force in Reform of Administrative System and Its Breakthrough

WU Xin-xing
(School of Government,PKU,Beijing 100871,China)

Constitutional economics is a science depending on normative research.But its theories about methodological individualism,rational choice;the choices in constitutional level and operational level provide a lot of inspiration for the reform of administrative institutions.From the perspective of constitutional economics,the lack of internal dynamic,the legal loophole in constitutional level,the disequilibrium of cost of reform and the ethical anomie are predicaments for the reform of administrative institutions.This essay holds that the reform should respect the demands of all subjects in the reform, rule the reform in the constitutional level and develop the moral education.From these aspects,we could reconstruct the power system to further promote the reform of the administrative system.

constitutional economics;administrative system;reform;driving force

D035

A

1009-105X(2011)02-0040-04

2011-03-05

吴新星(1987-),男,北京大学政府管理学院硕士研究生。