集权与治理：民国时期政府的行政派出组织

董 娟

（中共广东省委党校行政学教研部，广东广州 510053）

集权与治理：民国时期政府的行政派出组织

董 娟

（中共广东省委党校行政学教研部，广东广州 510053）

行政派出组织是政府治理的有效组织形式。为了特殊的军事战略，实现集权与治理，民国时期政府的行政派出组织大致划分为军事辅助型、集中控制型和监察管理型三种类型；同时，在组织设置中奉行机构性质的虚位性、结构的精简性、领导体制的一元性、管理职权的广泛性、存在方式的灵活性等原则；在运行实践中发挥了强化区域控制权、提升行政决策权、提高行政效率等功能，并由此奠定了1949年建国后我国行政区划的原始雏形，对当代中国政府的行政派出组织和制度产生了深远影响。

民国时期；行政派出组织；类型；原则；功能

“行政派出组织，是指在宪法和法律规定范围内，政府根据自身管理需要设置的一种公共组织，是在上级单位的授权范围内代表上级单位进行活动的组织形式”［1］，具体包括行政派出机关、行政派出机构、行政派出人员等。作为在一定历史条件下产生的政府公共组织形式，行政派出组织是伴随着我国历史上第一个封建制国家秦朝的建立而产生的。然而，由于“组织形式变化和不断进行试验的过程是永无止境的，每一代人都有他们所偏好的管理方式。随着良好做法的概念不断发展，政府的组织结构也处于演进过程之中”［2］，行政派出组织也不例外。民国时期特殊的历史环境造就了中国行政派出组织发展的特殊阶段。1912年至1949年的民国时期，是中国近代政治发展的重要阶段。混乱与无序是这一时期中央与地方关系的真实写照。尽管“1928年，国民党初步实现了大陆的统一，但由于其内部派系林立，国家依旧支离破碎。蒋介石曾以‘统一军政’、‘实施训政’为名力图通过远交近攻、政治打击、经济瓦解、情感效忠与军事进攻等策略削弱地方军事实力派和政治实力派，但直至其兵败大陆时仍未能如愿”［3］。因此，民国时期政府的行政派出组织从审计分处、矿业监督署、监试委员会、监察使署、巡阅使署到行政督察专员公署、行政督察专员、行政专员公署、行政院驻北平政务管理委员会等等，尽管数量庞杂，形式各异，均不可避免的打上了这一时代的历史烙印。本文通过对这一历史时期政府行政派出组织的类型、原则及功能的分析、归纳与总结，以期对我国行政派出组织的发展演变历程获得一个更为清晰的了解与认识。

一、民国时期行政派出组织的类型

一般来说，公共组织有四种基本类型：政策组织、规则制定组织、服务组织与执行组织［4］。显然，民国时期的行政派出组织就其用途而言可以总体划归为执行组织的类型，其用途主要在于为上级派出单位推行政策和规则。然而，作为我国行政派出组织发展演变的重要历史阶段，割据、混战的政治局面造就了民国时期国内军阀混战、政府林立且更迭频繁等特点，同时形成了诸多具有时代特征的新型的行政派出组织。这些新型的行政派出组织数量众多、名称形式各异。因此，根据设置行政派出组织的具体目的，又可以将其大致分为以下三种类型：

（一）军事辅助型。所谓军事辅助型是指为了满足、适应军事战略的需要设置的行政派出组织。民国时期，由于中国国内并未形成一个统一的全国性的权威性政权组织，而割据势必会造成战争。因此，通过特定形式的行政派出组织作为辅助性的机构，实现特定军事需要成为这一时期设置派出组织的主要目的之一。这一时期先后出现的相当数量的行政派出组织都属于此种类型。以南京国民政府的行政督察专员公署以及行政督察专员为例，南京国民政府出于“剿共”的军事需要，1932年在中共中央苏区所在地江西省推行“行政督察专员”制，将江西省划分为若干行政督察区，由省政府派出行政督察专员，设立“行政督察专员公署”，作为省府常设的辅助机关或派出机关，辅助省政府处理行政督察区内的行政事务［5］。随着“1936年10月15日国民政府行政院正式公布修订后的《行政督察专员公署组织暂行条例》，于是‘专区’正式作为省的派出机构、统辖数县的组织机构（相当于现在省下县上的地区一级），通行全国。1937年‘七·七’事变后，行政督察专员还例兼保安司令，专区成为军政合一的战时行动单位，但仍作为省的派出机构。”［6］因此，行政督察专员公署作为南京国民政府省一级政府的派出机构，行政督察专员作为省政府派驻所在地的派驻人员，均是出于军事目的而设置的。此外，为了军事目的而设的派出机构还包括南京国民政府时期行政院的派出机构——行政院驻（北）平政务整理委员会等机构。

（二）集中控制型。所谓集中控制型是指为了缩小行政控制面，便于区域集中管控设置的行政派出组织。以北洋政府的巡阅使署为例。直皖战争后，直系军阀势力猛扩，为控制其地盘，1920年9月，北洋政府设直鲁豫巡阅使署于保定，巡阅使署实为北洋政府的派出机构，不仅对辖区内的军队有督训、指挥权，而且对三省民政、财政无所不控［7］35。因此，集权、强化区域控制是北洋政府设置派出机构巡阅使署的主要目的。此外，出于同样目的而设置的派出组织还包括广州国民政府时期的行政委员公署、广州革命政府时期的行政专员公署、南京国民政府时期的区署以及派驻区的指导员等等。

（三）监察管理型。所谓监察管理型是指为了实现对重要部门、领域的监察、管理设置的行政派出组织。此类行政派出组织主要是中央职能部门为了加强“条条”管理设置的。以南京国民政府时期中央监察院的派出机构监察使署为例，设置监察使署的主要目的是强化中央监察院对地方区域的监察、管理。此外，为了加强监察而设置的派出组织还包括北洋政府时期国务院审计处的派出机构审计分处，伪满洲国国务院事务部的派出机构矿业监督署，南京国民政府监察院的派出机构监试委员会、监察使署、监察使，考试院的派出机构考铨处，财政部的派出人员财政特派员，以及边区政府的派出机构行政督察专员公署等等。

从政府的角度看，需要强调的是，无论政府所有的组织类型如何，其控制行为极易产生政治意义［8］。1912至1949年，作为近代中国政治发展的特殊时期，由于国内缺乏一个统一的全国性的政权组织，从而在短短不到40年时间经历了“三个历史时期，共八个主要历史阶段”［9］。地方割据、战乱不断、政治经济发展不平衡等因素造成了这一时期行政派出组织形态较为简单，且具有浓厚的军事对抗、战略部署色彩以及实现国家统一、加强中央集权统治的现实政治意义，这些与以往的行政派出组织具有显著区别，并成为行政派出组织在我国发展的重要历史时期。

二、民国时期行政派出组织奉行的原则

组织是多样而复杂的，所以，从简单处入手关注组织的主要特性，可以帮助我们更好地理解组织［10］15。民国时期特殊的政治环境使得在这一政府环境中存在、运行的行政派出组织也必须奉行特定的原则。总体而言，这一时期政府的行政派出组织奉行的原则主要表现在组织性质、组织结构、领导体制、管理职权以及存在方式等方面。

（一）组织性质的“虚位性”

民国时期政府的行政派出组织尽管形式各异，但作为上级单位派出在外的代表，只能在上级单位规定的辖区、权限范围内履行职能。因此，这一时期的行政派出组织仍不具有一级地方政府的性质，仅仅是代表上级派出单位的“虚一级”的行政组织。诸如巡阅使署是代表北洋政府管理所辖区域的代表机构；广州国民政府时期的行政委员公署，则是代表省一级政府处理辖区事务的代表机构；南京国民政府时期的监察行署也是代表南京政府中央监察院监督地方的代表机构，而区办事处也是代表县一级政府筹划粮秣的代表机构。可见，民国时期中国国内的割据、战乱状态，导致了这一时期国内政府林立，派系混杂，代表各自政府管辖特定区域的派出组织在组织形式、名称、权限等诸多方面存在一定的差异性与变动性。然而，作为政府派出组织在外的分支机构，尽管各自具体代表的主体存在差异，但派出组织仅作为各自派出单位的“代表”身份始终不变。

（二）组织结构的精简性

组织必须要有合理的结构保证其运作良好并成功实现组织目标［11］。行政派出组织作为派出在外的分支机构，在结构安排上势必奉行精简原则。民国时期政府派出组织在人员、机构、编制设置上奉行“兼”、“简”原则。首先，“兼”是指派出组织内部大都由兼职人员构成，即组织人员的兼职性。以广州国民政府时期省政府的派出机构行政委员公署为例，“行政委员多由其他官员兼任。属兼职的，行政公署亦附设在该员所在官署内。行政委员如系兼职，公署职员也多由他所任官署职员兼任”［12］125。其次，“简”是指派出组织内部机构设置简单，编制精简。诸如伪满洲国国务院事业部的派出机构“矿业监督署定员15人（理事官1人、技正1人、事务官1人、技佐1人、属官4人、技工7人）”［13］。行政委员公署作为广州国民政府省政府的派出机构，“行政委员由国民政府简任”［12］125，监试委员会作为南京国民政府监察院的派出机构，监试人员必须“提请国民政府简派”［14］。而“根据1938年2月15日《陕甘宁边区政府命令（第三号）——关于边区行政组织的编制》规定的专署人员配置：专员兼县长一人，秘书两人，署员两人，特务员（专员的）一人，勤务兼通讯一人，马夫一人，伙夫一人，仓库主任一人，共计10人”［15］。县政府的派出机构区公所在韩复榘主鲁后，“设区长1人，助理2人，雇员1人，区丁2人”［5］。可见，民国时期各个政府派出人员的兼职性、组织结构、编制的简约性构成了这一时期派出组织设置过程中奉行的重要原则之一。

（三）领导体制的一元性

“组织是独特时空中的一种创造物，组织不仅体现了技术性知识，也体现了环境中的文化规则与社会信任。”［16］187中央集权传统，加之民国时期特殊的历史条件，政府为对于派出在外履行职能的行政派出组织，在领导体制上严格奉行一元化原则。民国时期各个政府的行政派出组织、人员作为上级单位的代表，代表上级单位履行一定的职能，实行一元的领导体制，即只受上级派出单位领导，对上级派出单位负责。诸如“民国时期的‘两湖’监察使署和‘两湖’监察委员会行署都是中央政府监察院的派出机构，由监察院负责领导。两湖监察使由监察院院长提请国民政府特派，一般由监察委员担任，实行首长负责制。两湖监察委员会行署实行委员会制”［17］。可见，尽管监察使署和监察委员会内部分别是首长负责制和委员会负责制，但作为南京国民政府监察院的派出机构都只对监察院负责。因此，这一时期各个政府的派出组织最终都只接受上级派出单位的领导，只对上级派出单位负责。

（四）管理职权的广泛性

如果政府必须广泛干预社会事务的话，权力的广泛分配是不可避免的［18］298。职权的广泛性是民国时期各个政府的派出组织运行过程中必须奉行的原则之一。这是由这一时期派出组织职能及权力范围的广泛性决定的。首先，这一时期各个政府派出组织、人员作为上级单位的代表，在所辖区域履行的职能具有广泛性。诸如行政委员公署作为广州国民政府省一级政府的派出机构，“有权代表省政府全权处理辖区内的一切事务”［19］。而行政督察专员作为南京国民政府时期省政府的派出官员，尽管“从权力的意义出发，位高权不大，对所属县长，能督察不能指挥，在省与县间，担任的是承上启下的职能”［20］。然而，实际上“专员的职权是广泛的、全面的，也是很大的。专员不仅对区内重大事务有统筹权、行政执行权和督察权，而且对区内的一般性事务以至很小的事情也需过问”［21］。而北洋政府时期的派出机构巡阅使署，“不仅对辖区内的军队有督训、指挥权，而且对三省民政、财政无所不控”［7］。其次，这一时期各个政府派出机构、人员设置上具有广泛性。大量分散各地的派出机构、人员使得管理的范围和影响力较之其它地方性组织更具有广泛性。以边区政府的派出机构行政督察专员公署为例。专属在整个延安时期设置非常广泛，从地域上讲，无论是北方的抗日根据地，还是江南的抗日根据地，甚至最南方的海南地区也有共产党领导下的专属建制［22］13。截至1945年3月，各根据地共建立了24个行署，104个专员公署。［23］此外，监察行署是南京国民政府时期中央监察院在全国16个（后改为17个）监察区内的派出机构［24］436。而南京国民政府时期“每一省或两省以上的地区”［25］就设有考铨处作为考试院的派出机构，掌管辖区内考选等事宜。可见，特殊形势下派出组织职能、权力的宽泛性造就了这一时期各个政府派出组织在管理职权的分配与运用上奉行广泛性原则。

（五）存在方式的多样性

“组织会受到制度环境的影响甚至渗透，但是它们也能够创造性地和策略性地应对制度环境的影响意图。组织通过与其他面临相似要求的组织相互作用来应对这种要求，组织可能有时还会反抗、抑制甚至重新界定环境的要求。”［16］187这一点在行政派出组织方面得到了印证。民国时期由于国内政局长期处于分裂、动荡、战争的状态，缺乏一种相对稳定的局面，从而导致这一时期各个政府的派出组织大都随着各自的实力与势力的发展与变动调整机构、制定政策，更凸显了这一时期各个政府的派出组织存、废、虚、实变化的权宜性、临时性的特征。按照时局的发展随时建立或者随时撤销派出机构、人员成为这一时期派出组织最为显著的特征之一。诸如巡阅使署作为北洋政府的派出机构，“民国9年（1920）9月，设直鲁豫巡阅使署于保定，13年（1924）9月后解体”［7］35，存续了4年时间。广东国民政府省一级政府的派出机构行政专员公署设立于1925年，1926年冬便被撤销。而广州国民政府时期省政府的派出机构行政委员公署由于只是临时性措施，“一切组织均无定制。随着任命的行政委员不断调离，他们肩负的使命又已完成，国民政府遂于1926年11月10日明令裁撤各路行政委员，该制随着取消”［12］126。1925年决定成立，1926年11月明令裁撤，行政委员会制在短短一年时间内便完成了其产生、发展乃至撤销的整个使命。由此可见，应时而设，因时而撤的灵活性与临时性是这一时期派出组织的一大特征。此外，南京国民政府时期县政府的派出机构区署、南京国民政府时期考试院的派出机构考铨处、监察院的派出机构监试委员会等均是临时设置的派出组织。所以，这一时期各个政府的派出组织、人员安排上都奉行临时性、权益性等多样性原则。

民国时期，作为中国近代的一个特殊阶段，战乱、割据、纷争等形势催生出具有时代特色的行政派出组织。这一时期的行政派出组织在机构、人员、名称、结构等诸多方面均被打上了时代的烙印，呈现出自身的特色，并在运行过程中发挥了重要的功能，成为研究我国行政派出组织发展历程中无法逾越的一环。

三、民国时期行政派出组织的功能

“作为一种无处不在的、具有重要意义的社会基础，组织的出现、扩散和联合是一场巨大的社会改革，并将现代社会同前代社会区别开来。毫不夸张地说，现代社会发展的历史就是组织发展的历史，组织既是社会变化的产物，又促进了变化的产生。”［10］140民国时期的历史造就了民国时期的行政派出组织，并对这一时期的政府管理发挥了功能。

（一）强化区域控制权。有助于强化政府对于各自所辖区域行政权的集中与控制。作为我国近代发展中重要的特殊阶段，民国从1912年到1949年短短不到40年的时间内，出现了南京临时政府、北洋军阀政府、广州国民政府、武汉国民政府、南京国民政府以及抗日边区政府等政府组织。不同政府作为各自不同利益的代表集团，为了地盘，扩大各自辖区范围与控制权，相互之间展开了包括军事手段在内的各种形式的争夺。仅就南京国民政府时期，由于“行政院重视的是行政区的合法性问题，省当政者重视的是统治区内权力是否受威胁的问题，积极推行专员制度的时任军事首脑蒋介石重视的则是如何利用此制直接插手和控制省区政权。关于蒋介石和地方势力派之间围绕专员任命权的争夺，在有的地方是很激烈的”［21］。因此，派出组织成为争夺区域行政权的重要手段。一定意义上，派出组织作为政府管理的有效工具，在强化区域控制权方面的作用尤为突出。首先，以南京国民政府的县一级政府的派出机关区公所为例。“根据1928年9月国民政府公布之县组织法的规定，每20个村或20里组成一区，设区公所，区长1人，并组成区监察委员会，以监察区财政和检举区长的违法渎职行为。韩复榘主鲁后，对此进行了改革，一般县设10个区，区公所设区长1人，助理2人，雇员1人，区丁2人。一般一区辖10个乡左右。乡（镇）设乡（镇）公所，设乡（镇）长1人，副乡（镇）长1—2人。”［5］其次，以抗日边区政府的派出组织为例。由于抗日战争时期边区政府控制地域多系山区，“地域广大，交通不便，跨省区行政管理难。抗日民主政府直接领导县，在行政管理上就造成管理幅度过大”［22］7。派出组织由于其组织形式、存在方式的灵活性，从而成为边区政府强化区域控制的有效手段。受国民政府行政体制的影响，派出组织在边区政府管理过程中也发挥了重要的作用。总之，这一时期政府可以通过派出组织将各自所辖区域重新划分，从而实现行政区划内行政权的重组与整合，并最终实现对区域行政权的集中与控制。

（二）提升行政决策权。有助于行政决策的独立性与公正性。派出组织作为上级单位的代表实行领导体制的一元化，即仅仅对上级派出单位负责，不受所在地政府的行政领导，有助于避免行政监察过程中的人为干扰，有助于避免行政过程中的违规、违法行为，有助于地方政府或重要部门在履行职能过程中的违法、违规行为的检查、监管，有助于提高行政决策的独立性与公正性。以南京国民政府的监察行署为例，该行署是“南京国民政府时期中央监察院在全国16个（后改为17个）监察区内的派出机构。每署设监察使3人，由监察委员兼任，综理全署事务”［24］436。监察使署以及监察使作为监察院派出在外的组织、人员都只受监察院领导，不受所在地地方政府的管辖，因此，“在监察区域极为广泛的情形下，监察使署的设置，对于纠弹中下级官吏，建议政事，整治地方行政，体恤民情等方面均有良好的促进作用”［24］436。而北洋政府时期的审计分处、南京国民政府的考铨处、财政特派员以及监试委员会等机构通过派出组织，尽可能地避免地方政府的不当干扰，从而实现行政决策的独立性与公正性。

（三）提高行政效率。如何确定任务并调动员工的积极性以完成这些任务，设法找到解决这一问题的最佳方法常被称为真正的管理艺术的创造性活动［18］41。设置行政派出组织有助于政府行政效率的提高。以南京国民政府时期省一级政府的派出机构行政督察专员公署为例。行政督察专员公署作为省政府的派出机构，“辖区内各县事务一般在专署处理，重大问题须转呈省府解决。这样，减轻了省府的行政事务压力，也方便了就近而及时地解决一些问题，提高了行政效率。”［5］可见，派出机构、人员作为上级单位的代表，在上级单位的授权范围内在派出地履行职能，一定意义上成为上级单位与地方基层沟通的有效桥梁，从而有助于提高行政回应性，有助于中央所在地政府与其基层辖区政府间的互动与沟通。此外，通过派出组织，将一些原本由一级政府、部门承担的职能交由派出机构、人员代为履行，有助于缓解上级单位行政事务繁多琐碎的压力。同时，由于派出组织、人员作为上级单位的代表身处基层地方，有助于其对实际情况的了解、调查，并根据地方实际及时对事物做出处理，提高行政效率。

组织永远处于不断变革之中［26］。无论如何，任何类型的政府始终存在的问题是，启动合乎人民期望的政府功能，调和政治权力与政府制度的关系［27］。因此，尽管这一时期各个政府的派出组织在组织形式、机构设置、人员安排、机构名称等诸多方面不尽相同，然而这一时期的行政派出组织均属于派出组织作为政府公共组织的有效形式之一，利用其组织性质的虚位性、组织结构的精简性、领导体制的一元性、管理职权的广泛性、存在方式的灵活性等特点，在当时特殊的历史条件下，实现了特殊的军事需要，强化了区域管理，加强了特定部门的监察、控制，提升了行政决策的独立性、公正性与高效性，有效实现了政府集权与治理的目标。其中，行政公署、区公所及专员等行政派出组织形式在新中国成立后相当长的一段时间内，对于实现政府间的沟通与协调发挥了积极作用，奠定了1949年建国后我国行政区划的原始雏形，目前在我国的内蒙古、西藏、新疆、黑龙江、贵州、青海三区三省下仍然有设置，对当代中国政府的行政派出组织产生了深远影响。

［1］ 董娟．国外政府的行政派出组织管理对我国的启示［J］．长白学刊，2011（4）．

［2］ 经济合作与发展组织．分散化的公共治理——代理机构、权力主体和其他政府实体［M］．国家发展与改革委员会事业单位改革研究课题组译．北京：中信出版社，2004：31．

［3］ 范晓春．新中国成立初期设立大行政区的历史原因［J］．当代中国史研究，2009（4）．

［4］ （美）戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克．再造政府［M］．谭功荣，刘霞，译．北京：中国人民大学出版社，2010：34．

［5］ 山东地方行政体制改革［EB/OL］．山东省情网．http：//www．infobase．gov．cn/history/nanjing/200708/article＿296．html，2007－08－01．

［6］ 张明庚，张明聚．中国历代（公元前221年～公元1991年）行政区划［M］．北京：中国华侨出版社，1996：487－488．

［7］ 河北省地方志编纂委员会．河北省志·军事志［Z］．北京：军事科学出版社，2000．

［8］ （澳）欧文·E·休斯．公共管理导论（第三版）［M］．张成福等译．北京：中国人民大学出版社，2007：128．

［9］ 李忠尚．软科学大辞典［Z］．沈阳：辽宁人民出版社，1989：369．

［10］ （美）斯格特．织理论：理性、自然和开放系统［M］．黄洋，等，译．北京：华夏出版社，2001：15，140．

［11］ （美）多丽斯·A·格拉伯．沟通的力量——公共组织信息管理［M］．张熹珂译．上海：复旦大学出版社，2007：79．

［12］ 袁继成，李进修，吴德华．中华民国政治制度史［M］．武汉：湖北人民出版社，1991．

［13］ 中国煤炭志·吉林卷编委会．中国煤炭志（吉林卷）［Z］．北京：煤炭工业出版社，1997：312．

［14］ 国家公务员录用考试全书编辑部．国家公务员录用考试全书［M］．北京：中国人事出版社，1998：336．

［15］ 陕西省档案馆，陕西社会科学院．陕甘宁边区政府文件选编第一辑［Z］．北京：档案出版社，1986：52．

［16］ （美）W·理查德·斯科特．制度与组织——思想观念与物质利益（第3版）［M］．姚伟，王黎芳译．北京：中国人民大学出版社，2010：187，187．

［17］ 湖北省地方志编纂委员会．湖北省志·政权［Z］．武汉：湖北人民出版社，1996：544．

［18］ （美）威尔逊．美国官僚政治：政府机构的行为及其动因［M］．张海涛，等，译．北京：中国社会科学出版社，1995：298，41．

［19］ 唐进，郑川水．中国国家机构史［M］．沈阳：辽宁人民出版社，1993：557．

［20］ 江南．蒋经国传［M］．北京：中国友谊出版公司，1984：92．

［21］ 翁有为．南京政府行政督察专员制度的法制考察［J］．史学月刊，2004（12）．

［22］ 华小勇．中国共产党延安时期行政督察专员制度论述［D］．西北大学硕士学位论文，2006：13，7．

［23］ 左言东．中国政治制度史［M］．杭州：浙江古籍出版社，1989：510．

［24］ 梁国庆．中外反腐败实用全书［M］．北京：新华出版社，1994：436，436，436．

［25］ 白东明，金纯良，许战果等．国家公务员制度大辞典［Z］．长春：吉林大学出版社，1991：332．

［26］ （美）杰里·W·吉雷，安·梅楚尼奇．组织学习、绩效与变革：战略人力资源开发导论［M］．康青，译．北京：中国人民大学出版社，2005：272．

［27］ （美）莱斯利·里普森．政治学的重大问题：政治学导论［M］．刘晓，译．北京：华夏出版社，2001：220．

Government’s Sending Out the Administration in Period of Republic of China（1912—1949）：Types，Principles and Functions

DONG Juan
（Administration Teaching and Research Department，The CPC Guangdong Provincial Party School，Guangzhou 510053，China）

Sending out the administration is one of the effective ways of government’s governance．For the specific military strategy，the realization of centralization and governance，the administrative organizations sent by the government in the period of the Repubic of China（1912—1949）are of three kinds：militarily supplementary，of the centralized control and of the supervised management．At the same time，in the organizational set-up the principles were upheld of the institutional reservation，streamlining the administration，the unified leadership，the extensive administrative rights，the flexible existence．In the operation，the regional control was intensified，the administrative decision-making was promoted，the administrative efficiency was improved．All these laid foundation for the shape-taking of the division of the administrative regions in China after the founding of China in 1949，having great influence on the administrative organizations sent by contemporary Chinese government and their systems．

Republic of China（1912—1949）；sending out the administration；types；principles；functions

D693．6

A

1009-105X（2011）04-0080-06

2011-10-08

2011-11-23

国家社科基金项目（项目编号：11CZZ032）

董娟（1980-），女，博士，中共广东省委党校（广东行政学院）行政学教研部副教授。