现实文化与生态预算制度选择

郝韦霞

一、生态预算的制度安排及其文化背景

预算自13世纪在英国产生以来，因不断融合先进的管理理念和分析方法，从单一的政府平衡财政收支的工具发展为具有综合计划功能、业绩评价功能、目标沟通功能和战略细化功能的一项通用的资源配置和科学管理的手段，成为国内外企业、政府、学校普遍采用的一种管理工具。

20世纪90年代中期，ICLEI把预算原理引入自然资源的配置中，创建了由准备、执行和审计三个程序组成的生态预算管理机制。[1]准备阶段组建生态预算小组进行城市环境政策和生态承载力等方面的调查，在此基础上编制生态预算草案，提交当地议会审批。执行阶段按照批准的总预算草案，组织生态预算要素的确认、计量、记录、报告，监督生态预算执行，将不同的信息用于建立目标、计划、实施和沟通等环境管理活动中。执行阶段结束后对生态预算结果进行审计，并把审计报告与生态预算报表一并提交议会审批。最初10年，生态预算在ICLEI的推动下作为示范项目在欧洲范围成功试行了3次，即凯泽斯劳滕示范项目、德国示范项目和欧洲示范项目，并得到当地环境管理系统的认可，如德国的比勒菲尔德市(Bielefeld)、德累斯顿市(Dresden)将生态预算作为永久程序安排在现行的管理体系中。2006年之后，ICLEI开始向亚洲地区推广试用，印度的刚土尔(Guntur)、菲律宾的宝赫尔(Bohol)业已完成了生态预算的一个周期。

生态预算的产生作为一项制度选择脱离不了其所处的文化背景，文化作为一种内生变量，影响了制度变迁的方向。西方文化建立在人性本恶的假设基础之上[2]，认为人的行为表现出“经济人”、有限理性以及机会主义的特征，其制度设计重视通过规章制度界定各自职责，优先保证个体之间的横向平等，组织结构有效性以横向的部门合作效率为考虑重点，横轴为主轴。相应地，生态预算编制过程中，部门联合管理占有重要地位，除各资源环境管理部门负责本部门的支出计划编制之外，生态预算小组成员都是由政府各主要部门的官员组成，相互协调、相互监督生态预算的执行。为防止政府公职人员的机会主义行为，议会也会更多地参与生态预算管理，包括批准生态预算编制所依据的原则，生态预算编制中的生态收支数据、环境资产报告和生态预算草案等，都要在生态预算周期结束后向议会报告。这种委托代理关系和契约关系使各部门的职责、权限得到相对合理的分配与平衡，并且在生态预算小组和议会的协调下又联结成一个统一的整体。

二、中国现实文化下的分割式环境管理

随着东西方文化的交流与融合，尤其是改革开放后，中国人的价值观念在不断变迁，表现出多元化的态势，受西方文化的影响，个体价值观中个人主义、功利主义取向明显，集体主义道德观念弱化。而在中国伦理中心主义的传统文化语境下，个体在追求价值最大化包括个人财富、个人价值等目标时，又不可避免地受到由人的身份和地位等构成的情感关系、工具关系和混合关系的影响。关系网内人与人之间的利益界限由于人情的存在而变得模糊，关系网外由于人情的淡漠而完全以个人利益最大化为价值取向。在这种文化环境下，作为规范管理交易而形成的制度安排因情理的认同感优于依契约行事的规则而出现效率低下。

以城市中“水”的管理为例[3]。水环境、水资源和水污染防治是相互联系的，水资源开发不合理，会削弱水的自净能力，从而降低水的环境质量，反过来，水环境质量下降也会减少可用的水资源量。担负水环境管理的职能部门是市环保局。环保局下属的污染控制处负责水环境功能区的划分、排污许可证的发放、饮用水水源地保护、污染源监督管理等；环境监测站(或中心)负责监测水的环境质量。而城市生活用水和地下水资源的开发和保护由水务局负责。如果这些部门有“关系”纠结，环境监测中心在制作水环境质量报告时，不禁要考虑本部门的管理绩效收益，还要兼顾水务局的人情关系，确证水务局的水资源保护成效，因为关系网内的接受恩惠者将来可能对施恩者有所回报。若出现违规被举报、被查处的情况，大多通过关系网络或由头面人物出面，让大事化小、小事化了。而如果这些部门没有结为“兄弟”单位，往往会根据各自的管理权限出台一些单项目标的管理政策，如环保局制订水环境保护规划，水务局制订水资源开发和保护计划，把水环境和水资源截然分开，形成部门分割严重的“多龙治水”现象，不利于水的综合管理。甚至有的资源管理部门在保护某种资源的同时却损害了另一种资源，或者把减少污染变为转移污染。例如，城市污水经过污水处理厂的三级处理后，可用于喷洒街道、浇灌绿地、防火等，节约了水资源。但在处理污水的过程中产生大量的沉淀物，这些沉淀物的存放和倾倒都可能对土壤或地下水造成不可逆的污染。再如，城市固体废弃物的焚烧或填埋固然可以大大减少垃圾的数量，但同样会造成大气、土壤或地下水的污染。由此可见，探求环境资源以及与之相关的各种权益关系(环境权益)的有效和公平配置，将是中国环境管理制度变革的基础和核心问题。[4]

三、生态预算在中国现实文化下的调整

优化和改革我国环境管理制度，只强调所谓的与国际接轨是不够的。虽然生态预算在制度安排上有效弥补了我国城市环境管理中因“关系”产生的弊端，其理性的契约关系使横向部门的职责得到相对合理的平衡和协调。但是，制度变迁的进程，非常明显地受到文化的支持或制约，文化的诸多因素从深层次上指挥或导演着制度变迁的发生及走向。制度在寻求变迁的过程中，也必然会寻求相应的文化资源。在中国现实文化中，公共受托责任、委托代理理论等西方理性文化还未被参与管理交易的各方所普遍接受，简单移植而来的生态预算可能会表现出“水土不服”的特点，如出现生态预算约束软化、生态预算松弛等问题。所以，在生态预算机制的选择和引进上，要考虑现实文化的要求，对生态预算作出相应的改进；更要根据预算管理的原理，推动现实文化的理性发展，降低制度变迁与文化不兼容而产生的非正式制度的作用。

1.建立生态预算公开制度

生态预算公开，是指生态预算的原则以及编制、审批、执行、审计等整个过程都必须依法通过相应方式向社会公开。具体来说，可公开四个方面的内容：一是生态预算所依据的背景材料、说明、解释等；二是生态预算编制、审批、执行、变更、决算的过程；三是批准的生态预算内容；四是生态预算审计的过程和结果。制度公开是公民享有宪法规定的知情权的一项重要体现。[5]实现生态预算公开能有效监督、遏制非正式制度中“人情”因素对生态预算分配的影响。只有将生态预算置于阳光之下，关系网的成员才能有所顾忌，从而逐步降低非正式制度的作用。虽然我国近几年来在制度公开化方面有了一些进展，但总的看，公开化和透明度还很低，仍有很大的公开空间。

实现生态预算公开透明运行的关键，是建立一个依法、规范、全面、可靠的环境信息披露机制。如细化报送人大审批的生态预算收支草案，并对重要收支项目安排提出合理的依据；允许和方便市民查阅并了解生态预算的有关收支安排，对各部门危害环境的生态支出项目实施公示制度，广泛征求社会意见，等等。但退一步讲，即使生态预算小组有坚定地推进制度透明的政治意志与共识，也还有绕不开的技术层面的问题，涉及信息与通讯技术在生态预算管理中的应用等。

2.由社会审计担当生态预算审计的主体

对生态预算执行情况的审计评估，不是传统观念下对环保资金筹集、使用情况的财务审计，而是对有关部门的环境管理责任及其工作成果进行的绩效审计，对预算指标是否达到了目标而进行的考核，甚至包括对有关活动实际和潜在的环境影响进行衡量的专门技术。生态预算审计的创新性和专业性，需要大量的具有审计技能和环境专业知识的人员。我国政府审计正处于机构改革的关键时期，不可能增加大量的审计人员来适应新业务的需要。内部审计属于组织中部门的职能,其人员也不可能无限制增加,所以，政府审计和内部审计所能承担的生态预算审计任务有限。生态预算审计的目的不是为了让审计人员查出问题而使问题责任部门受到处罚,而是希望审计人员能针对其履行的环境责任给予肯定,对未履行或履行不好的环境责任提出改善建议。因此,政府审计和内部审计的局限性给社会审计提供了机会。社会审计可发挥其独立第三方的监督立场，避免政府多角色进入导致的低效率，减少现实文化中“人情”等非制度因素的影响，硬化生态预算的约束作用。

从审计的权威性来看，虽然在1998年国务院批准审计署的机构改革方案中，已将环境审计职能明确赋予政府审计机关。但对政府生态预算的执行结果进行政府审计很难保证审计结果的公允，更难免不出现委托代理链条中的合谋，在现有制度条件和文化背景下(法律制度的不健全，尤其是没有出台环境审计准则，相当于没有职业标准的状态下执业)，易导致困境中双方的合作均衡。政府审计无法保证身份的独立，因而也就很难正本清源。社会审计则以其自身的市场竞争力征服客户，其权威性更具有亲和力。然而，由于生态预算审计对传统社会审计人员来说面临着环境专业知识欠缺方面的问题，在短时期内无法吸收大量的从业人员保证在专业能力、人员供给、市场适应能力方面适应生态预算审计的要求。所以，为了保证生态预算审计的公正性、独立性和专业性，可由社会审计和环保专家共同合作完成审计工作。

四、结论与展望

中国的制度变迁及未来的制度建构无法逃避现代化进程中西方制度对后发现代化国家造成的示范效应。作为规范、约束和监督政府行为的一种数量化的管理控制手段，生态预算将多部门、多产业整合管理，从而促使社会经济活动的三类主体：政府、企业、公众(或团体)有效发挥作用。我国地方政府的预算管理机制中还面临着诸如资源分配不合理、支出效率低下、执行的约束力较弱等问题，在引进生态预算监督制约机制的路径选择及模式设计上，不妨从引进生态预算管理技术方法开始，逐步走向制度完善的进程。

[1]郝韦霞,滕立.生态预算：预算平衡理论在自然资源领域中的试用[J].生态经济，2005(4): 39-41.

[2]代金涛.从中国文化特性看我国分税制体制安排[J].税务研究，2009(7):95-97.

[3]王金南，葛察忠.中国水污染防治体制与政策[M].北京:中国环境科学出版社，2009:45-50.

[4]张世秋.中国环境管理制度变革之道：从部门管理向公共管理转变[J].中国人口：资源与环境,2005(4):90-97.

[5]顾伟黎.以制度创新推动西部地区的生态环境建设[J].江苏广播电视大学学报,2001(6):59-62.