开展分类管理 推进高水平民办高校建设

徐绪卿

（浙江树人大学，浙江杭州310015）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年）（以下简称《纲要》）颁布实施以后，我国高等教育发展进入了一个新的阶段，加大投入、加快改革和加强质量已成为发展的主旋律。从民办高等教育发展的角度来看，各地把大力支持民办教育、积极开展营利与非营利分类管理作为探索的试点。基于对分类管理的认识存在诸多差异，导致短期内相关政策难以出台，上海杉达学院、北京城市学院和浙江树人大学三所民办高校发起召开了相关的研讨会，旨在凝聚共识，呼吁推动科学分类，推进公益性高水平民办高校的建设，得到了众多民办高校的积极响应。

一、《纲要》鼓舞民办高校加快内涵建设

与会代表认真学习《纲要》，一致认为：《纲要》描绘了我国2010年至2020年教育改革发展的宏伟蓝图，体现了国家意志，回应了群众关切，是一份指导我国教育改革发展的纲领性文件，也是新世纪继《科技规划纲要》和《人才规划纲要》之后的又一个支撑国家战略的纲领性文件，将对我国教育事业今后十年的发展产生巨大影响。《纲要》充分肯定民办教育的重大贡献和发展地位，从未来发展和实际需要出发，提出民办教育发展的重要方针和政策，对我国民办高等教育的发展将起到极大的鼓舞和导向作用。《纲要》提出，民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量；各级政府要把发展民办教育作为重要职责；要“大力支持民办教育。鼓励出资、捐资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育，支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校”……这些论述深得广大民办高校举办者、管理者的真心拥护和高度好评。目前，教育战线学习贯彻《纲要》，制定科学发展规划，设计相关专项，出台相关政策措施，力求将精神落到实处。广大民办高校工作者翘首以盼落实《纲要》，以便给学校建设带来新的发展机遇和环境。对《纲要》的学习热情和政策期待，正在转变为贯彻落实的具体行动。各民办高校要抓住机遇，加快内涵建设，提升办学水平和办学质量，提升核心竞争力，争取在新的十年再创佳绩，为国家发展和民族振兴作出更大的贡献。

二、开展营利性和非营利性分类管理试点

在贯彻落实《纲要》、制定地区发展规划的进程中，许多省市都把发展民办教育作为一个重要的方面。在实现的路径上，将开展民办高校的分类管理放在突出的地位。据报道［1］，作为全国唯一的民办教育综合改革试点省份，浙江省将以实施分类管理为重点，积极探索“学校自愿选择，政府分类管理”的新模式，按营利性和非营利性两大类进行区分。政府将制定相应的许可登记、管理、税收和财政补贴等制度与政策，完善年检年审制度，强化督导评估，建立评估结果和招生计划挂钩的机制；以设立专项资金为重点，建立对民办教育的公共财政资助体系，省、市、县（市、区）三级政府设立“民办教育专项资金”，探索建立差额补助、定额补助、项目补助、奖励性补助以及购买服务等多元化的民办教育公共财政资助体系等。福建省已经出台了闽教发〔2010〕196号，下发了“福建省教育厅关于开展非营利民办高校办学制度改革试点的通知”，确定了6所民办高校作为试点。提出“建立与非营利民办高校相适应的产权制度；建立与非营利民办高校相适应的资产财务制度；建立非营利民办高校扶持与资助政策体系；建立非营利民办高校社会监督机制”为内容的试点工作方案。据了解，上海等其他地区的方案也在紧锣密鼓的制定中。几乎所有地区的“中长期教育改革和发展规划”都提到要“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点或探索建立营利性和非营利性民办学校分类管理制度”。这表明了各地政府对分类管理的高度重视和坚定决心。然而，由于我国民办教育举办和发展的特殊环境，民办教育举办主体和动机的多样性与复杂性，对正在开展的营利与非营利分类管理工作认识纷杂，支持者众多，反对的也不少。对于为什么要分类管理、如何分类和如何管理等问题意见相左，对当前已经出台的试点方案，分歧亦很大，致使对民办高校各项政策的制定进展缓慢，甚至有停顿之势。有地区的领导叹言，这个问题太复杂了，可以考虑暂时不搞。为此一些代表认为，分类管理不仅是针对营利性民办高校的管理，也是一种全面的科学管理。当下，我们不仅缺乏对营利性民办高校的管理，而且对非营利性民办高校的管理也同样缺失。只有建立起科学的民办高校分类管理体系，明确政策导向，举办者才能加以自主选择，政策才更具有实施的思想认识基础。

鉴于此背景，与会代表重点研讨了《纲要》所提出的“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”和“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”等问题。总体认为，这是鉴于我国民办教育发展中“理论准备和实践探索不足，目前尚未建立对营利性和非营利性民办学校进行分类管理的国家制度，导致实践中鼓励和规范的政策产生了矛盾，法律规定的优惠政策得不到有效落实”［2］的实际需要。同时，“如果不界定的话很多优惠政策和管理制度就不好分类出台。因为各个管理部门有各自的考虑，所以这方面也要加以试点，看看是不是能够有所创新。这样才能使民办教育分类更加清晰，政策更加有针对性”［3］。有专家指出，民办学校分类管理问题已经提出多年，但一直没有引起重视和实施。在《纲要》的制定过程中，关于分类管理的问题上上下下提了很多意见，经过多方讨论后形成共识，最后确定为“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。借鉴世界各国私立大学发展的经验，实行分类管理是私立大学管理的通例。因此，《纲要》提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，不仅仅是立足于我国民办教育的实际国情提出的重要举措，而且是符合国际私立大学管理发展惯例的。对于分类管理的种种意见，反映了不同层面对发展民办教育的不同认识，也折射出我国投入多元、动机多样的不同诉求，值得关注和研究。从我国民办高等教育发展的长远目标出发，与会代表呼吁民办高校要端正认识，积极支持和参与分类管理的讨论和试点，建立健全规范的、有利于各类民办高等教育发展的制度环境。

三、尊重意愿自主选择

我国民办高校大多是个人投资办学，《民办教育促进法》的实施已经承认营利性学校的存在和合理回报的客观事实。无论是营利性学校还是非营利性学校，都是在法律允许的范围内办学，无论哪一个层面都应尊重举办者的选择。尽管社会上对民办高校的合理回报多有争议，但只要是在法律的框架下，就不应该受到歧视，也不存在道德之高低，尤其不存在相互对立。相反，营利性大学的跨国发展应引起我们足够的重视。讲求效率和成本的管理模式、基于生存与发展的快速适应市场机制、以生为本的服务理念的运用等等，对民办高校的发展都有启示意义，值得我们关注和借鉴。

现有试点方案中存在不足。在民办高校分类管理的相关讨论和试点方案中，对于举办者投入资产的产权规定不明晰、不到位或者不符合投资者的期望和诉求是问题的焦点，而解决问题的关键却在于办学积余资产的产权处理。许多投资者和研究者认为，现有产权制度和试点方案与办学实际之间尚存有四个问题：（1）政策不合理。对非营利民办高校的支持政策不清晰，单向要求举办者选择，困难很大；（2）界定不合理。非营利学校界定中要求举办者投入的办学资产一律作捐赠处理、举办者放弃对校产的所有权，不符合我国国情；（3）产权不合理。投资者拥有的产权应该包括投入学校形成的资产和学校增值部分的资产，现有政策和方案未包括学校增值部分的资产，与投资举办者的诉求距离太远；（4）回报不合理。现有政策合理回报的基数仅指投资者投入的资产，未包括学校办学积累（增值）的资产部分。我国民办高校大多是个人办学，除一些现代股份公司的大手笔投入以外，绝大多数为个人办学，从直接的资产投入来看，相当多的人只有少量投入或没有实际资产投入，而大多数民办高校的增值部分要比直接投入的资产多得多。很多投资者认为应拥有学校部分增值资产。因此，以个人实际资金投入作为举办者对学校产权的拥有权和合理回报的基数，与营利性学校投资者办学的诉求相距甚远，难以满足一部分“投资办学”者的利益诉求。

民办高等教育为我国高等教育事业的发展、为我国经济和社会人才培养以及人民群众文化科学水平的提高作出了巨大贡献。以美国为例，其建国以前只存在私立大学，尽管现在私立大学占普通高校的70％以上，但其在校生不足普通高等教育的四分之一。而截至2010年底，我国民办高校数量已经接近全国普通高校总量的30％，在校生接近21％，民办高校在短短的30年时间里，就发展到这个规模，没有广大热心教育的投资者参与，是难以想象的。对于广大民办高校投资者投身教育，为国植才，从事符合国家法律规定的办学行为，都应得到尊重。对于一些民办高校举办者由于各种原因，期望通过办学取得经济效益，担心分类管理会影响学校的政策支持和形象塑造，应该表示理解。科学合理设计分类管理的制度，应充分尊重举办者的意愿，允许举办者根据自身投入的实际和价值判断自主选择举办类型。从某种意义上来说，只要法律许可并管理得当，举办一定数量的营利性民办高校，也有利于公益性民办高校的改革和提高，不会影响国家教育事业的发展。制定和实施民办高校发展的政策，既需要认真借鉴国外管理经验，也需要考虑我国的基本国情。与会代表认为，应该充分讨论，凝聚认识，积极引导，做好示范，科学合理地设计分类管理的制度，允许举办者有一个思考、选择的过程，充分尊重举办者的意愿，由举办者根据国家政策导向、自身的投入实际和价值判断自主选择举办类型，确定自身的发展定位和空间，获得相应的政策支持。

四、坚持公益性是重要条件

有研究报道，近几年来世界上一些国家出现了营利性大学大量增加的现象。特别是在美国，20世纪90年代后，美国营利性大学的发展变得迅速。以学位授予为例，从1995年到2005年，营利性大学授予的学士学位从10 800个增加到62 000个，增长了474％；授予的硕士学位从3900个增加到45100个，增长了1 069％。［4］其中在两年制的教育机构中，营利性学位授予型大学的数量从1989年到1999年十年间增长了78％，达到483所，而同期公立大学的数量增长仅九个百分点，共1 075所，而非营利性私立教育机构的数量下降了6％，仅为169所。但是，纵观全球高等教育，可以看出两个明显的特征：其一，坚持公益性办学和分类管理始终是世界私立大学发展的主流和方向。研究表明，与非营利性大学相比，美国私立大学在校生不足高校在校生总量的四分之一，营利性大学更是其中的一小部分，并且大都为二年制的学院。在高层次人才培养的院校中，非营利性高等教育机构仍占绝对地位。就世界范围而言，营利性大学的比例就更小。其二，质量上乘、享有美誉的私立大学都坚持公益性办学。研究表明，私立大学的成长和发展与办学动机不无关系。中外民办（私立）大学的发展历史和现状都可充分说明这一点，即使在营利性高校发展比例较高的美国也无例外。哈佛、斯坦福等私立大学之所以跻身世界一流大学的行列，坚持公益性是一个极其重要的原因。在世界排名靠前的大学中，至今尚难找到营利性大学的影子。由此我们有理由相信，坚持公益性（非营利性）是建设高水平民办高校的重要条件。与会代表认为，要实施高水平民办高校建设，必须坚持公益性的原则。也只有坚持公益性办学并得到政府强有力支持的民办高校，才有建成高水平民办高校的可能。因此，支持民办高校的发展，建设高水平民办高校，首先是要关注和大力支持公益性民办高校的发展。

五、分类管理推进高水平民办高校建设

与会代表一致认为，高水平民办高校建设不仅十分必要，而且十分迫切。1999年第三次全国教育工作会议召开，从国家层面启动了推进高等教育大众化的进程。经过十多年的努力，我国高等教育大众化正在深入发展，全国高考录取率平均达到60％以上，许多省市甚至超过80％。浙江省2010年的高等教育毛入学率达到45％，正朝着普及化的目标快速迈进。高等教育资源严重紧缺的局面得以完全改变，供求矛盾快速缓解。在新的发展阶段，高等教育市场逐渐由卖方（高校）走向买方（考生），老百姓接受高等教育的态度和理念正在发生重大变化，从被动接受高等教育转向主动选择高等教育，从要上大学转向要上好大学。2010年，第四次全国教育工作会议召开，标志着我国高等教育进入了一个新的发展阶段，质量、特色和内涵，成为高等教育发展新阶段的主题词。在新的时期，我国民办高校发展挑战与机遇突显：一方面，《纲要》的贯彻落实，将为我国民办高校在新的起点上的新发展提供良好的机遇和空间；另一方面，我国民办高校教师队伍整体成长缓慢，办学层次和质量较低，在日趋激烈的高等教育市场竞争中的弱势地位尚难改变。当下高考生源的快速萎缩又带来了民办高校需求的快速下滑，有的民办高校已经出现了生源严重不足的状况。有专家预言，随着我国生源的下降，各高校间的生源竞争将会越来越激烈，部分民办高校可能会破产。可以说，民办高等教育面临的形势十分严峻。

开展国家层面的高水平民办高校建设工程，尽快提升我国民办高校的核心竞争力，为民办高校的改革和发展提供示范和经验，意义非常重大，任务十分急迫。《纲要》已经将高水平民办高校建设提上议事日程。当前各地正在制定相关政策，开展营利性、非营利性民办高校分类管理的试点，这是十分必要的基础性工作。对非营利性民办高校的界定、管理和支持政策的制定，既需要理论研究，也需要实践探索，更需要关心引导，凝聚共识。鉴于分类管理工作的复杂性和艰巨性，政策制定需要时间，学校选择也需要过程和相关引导，与会代表和专家呼吁，在全面和系统的民办高等教育政策制定和实施过程中，应先易后难，突破重点，积极落实《纲要》提出的各项措施，不因困难和障碍而停滞，重点支持一部分产权清晰、坚持公益、不求回报的民办高校，优先启动公益性高水平民办高校建设工程。建议尽快出台公共财政扶持公益性民办高校的政策；落实民办高校教师与公办高校教师同等的政治地位和经济待遇，支持公益性民办高校教师队伍建设；落实民办高校的自主权，给予公益性民办高校更加宽松的办学环境。以明确的政策导向和有效的措施，扶持一部分公益性民办高校实现高水平民办高校建设的目标，促进一部分民办高校进入国家强校、名校和示范校行列，带动整个公益性民办高校建设，确立国家政策的公益性导向和示范。同时要经过调查研究、开展试点、反复论证和积累经验，逐渐明晰科学合理的分类界定标准，制定实施分类管理的相关政策，让不同诉求的投资主体和办学动机获得各自相应的支持和发展空间，真正形成以政府办学为主体、全社会积极参与、营利性与非营利性合理分工、公办教育和民办教育共同发展的格局。

［1］朱振岳.浙江将实施民办学校分类管理模式［N］.中国教育报，2011－01－03（1）.

［2］鲁昕.认真贯彻落实《规划纲要》促进民办教育蓬勃发展［J］.湖南民办教育，2010（6）.

［3］孙霄兵.纲要考虑对民办学校实行分类管理试点［EB/ OL］.（2010－03－02）.［2011－05－06］.http://www.jyb.cn/china/gnxw/201003/t20100302－343243.html.

［4］Natioanal Center for Education Stataistics.Degrees Conferred by Public and Privaten Institutions（2008）［EB/OL］.［2011－02－16］.http://nces.ed.gov/programs/coe/2008/section5/indicator41.asp/2008－12－05.

（责任编辑 毛红霞）