两江新区体改宜“三步走”

◎文/赵立兵

重庆两江新区是继上海浦东、天津滨海之后的第三个国家级经济新区，内辖江北、渝北、北碚三个行政区的部分区域和三个功能区，幅员面积广阔，行政主体多元，管理体制各异，利益格局复杂。可以说，其行政管理体制改革的成败，对影响区域经济协调发展的体制性障碍破除程度如何，对于新区建设总体目标的顺利实现举足轻重。

笔者认为，两江新区行政管理体制改革的最终方向是建立属地政府，这一转变过程宜分为三个阶段，实施“三步走”战略。

三种备选模式

经济新区行政管理体制改革备选模式有很多，各有优劣，这里列举主要的三种：

一是松散联合模式。即区域内各行政区、功能区各自为政，独立发展，仅保持低层次的协同合作，待时机成熟，再统筹考虑，调整格局，共谋发展。这种模式虽比较稳健，推行阻力最小，但无法彻底消除行政区划壁垒，难以进行区域整体规划，不利于形成区域经济合力，与经济发展大势不符，因而难以担当历史重任，仅见于经济新区筹建阶段。

二是管理委员会模式。即建立作为上级政府派出机构的新区管委会，由其在政策、规划、统计、宣传等方面进行统筹。它的特点是管理权限高度集中，组织机构高度浓缩，机构设置侧重于经济管理职能。这种模式有利于调动新区各行政区、功能区的积极性，推行阻力较小，有很强的过渡性质，较适合于新区建设初期。不足的是容易造成机构重叠、职能交叉、政出多门、监督不力、内耗频发的体制性弊端。

三是属地政府模式。即按照“大部制”原则，参照国际惯例，建立健全新区党委、人大、政府、政协“四套班子”，统一管辖新区经济建设、社会管理和公共服务事项。这种模式具有较高的行政管理权威，具备规划统一、协调顺畅、执行高效、监督有力的特点，但同时，倘若处置失当，容易产生机构设置臃肿、管理人员膨胀、管理幅度过大的行政管理体制痼疾，以致降低行政效率，增加管理成本。

可见，任何行政管理模式都有其优势，也存在着不足，需要根据实际情况综合考虑，扬长避短，顺势而为。我们知道，两江新区现阶段采用了管委会模式。但由于管委会的性质没有明确的立法界定，不具备相应的法律地位和权限；而且随着新区经济社会的迅速发展和开发开放步伐的日益加快，社会事务的大幅增长，这一管理体制出现了诸多与实际需求不相适应的地方，特别是在上下衔接、工作协调和利益分配过程中，在人大和政协等政权建设、监督体制机制构建和干部成长环境营造等方面，将会产生一定摩擦和矛盾，不利于新区健康、持续发展。

笔者认为待发展到一定阶段后，两江新区行政管理体制宜由管委会模式转变为属地政府模式，按照“大部制”原则，健全“四套班子”，调整行政区划，重组政府机构，优化运行机制，推进管理重心下移，以较好地适应新区开发建设新形势。

宜实施“三步走”战略

行政管理体制改革是一项长期的系统工程，发展阶段不同，改革的重点、范围、深度和强度都应有所差异。因此两江新区要尽快制定改革推进路线，找准阶段工作重点，明确工作突破方向，提早筹划，分步实施，稳步推进。

根据两江新区10年建设规划，笔者认为重庆两江新区体改可分为三个阶段，即:起步阶段，自新区成立起3-4年时间；过渡阶段，自新区成立起5-7年时间；突破阶段，自新区成立起8-10年时间。根据三个不同发展阶段的实际情况，应当有针对性地实施“三步走”战略：

——在起步阶段，实施固本强基战略。这一阶段，两江新区实行的是管委会制度，其行政管理体制改革的重心应放在完善政策法规，强化管理核心，优化运行机制，促进责权匹配，合理界定新区管委会、各行政区和功能区的职责范围，加强新区管委会在新区开发建设中的领导核心作用，形成有利于发挥整体优势，避免摩擦内耗，提高工作效率，实现共同发展的行政管理体制和具体运行机制，力争在解决经济区域和行政区划体制矛盾上取得突破。

——在过渡阶段，实施深度整合战略。此阶段应进一步强化新区管委会的区域规划、统筹协调、经济发展等职能，并逐步弱化各功能区社会管理和公共服务职能，弱化行政区经济建设管理职能；建议成立城市建设管理、教科文卫发展、社会综合服务等公共事务委员会，使其与新区管委会签署委托授权、责任契约等工作协议，发挥其在新区社会管理、公共事务方面的统筹协调、综合服务作用。同时要持续做好社会组织发展工作，增强社会力量，提倡社区自治，使政府腾出更多行政资源，集中精力搞开发，抓建设。

——在转型阶段，实施重组突破战略。这阶段的主要目标和任务是建立“四套班子”以及司法等机构，成立完整意义上的两江新区政府；各行政区全部职能上缴、转移或下放，进而取消行政区，重组为新型街道和社区；各经济功能区全部职能剥离，进而取消功能区设置，转由各类开发公司在新区政府的领导、监督和制约下行使基础设施建设等职能；还要科学建构新型财政体制，持续优化政府组织架构，大力压缩经济管理部门，合理归并城市建设与管理部门，综合设置社会管理与公共服务部门，真正建设“小政府、大社会、大服务”的公共服务型政府。

现阶段体改的五大任务

在两江新区建设初期，行政管理体制改革可参照如下“40字管理方针”：即“政令统一，责权匹配；机构精简，运转协调；管理规范，机制灵活；服务优质，保障有力；公正透明，廉洁高效”。具体言之，现阶段主要有如下五大任务：

一是完善制度体系。要不断修改完善《重庆两江新区条例》,建立和完善以“新区条例”为龙头的法律制度体系，以法律的形式来明确和调整各经济区与行政区的责权利关系。同时要加大政策研究力度，制定行政管理体制改革与创新方案以及中长期规划，为今后推进深度行政管理体制改革做好理论支持和政策准备。

二是树立领导核心。即发挥新区管委会的组织领导核心作用，强化其在制定发展规划、统筹产业布局、推动基础设施建设、协调重大问题等方面的组织领导职能，维护规划的统一性、权威性和严肃性，调动各方面的积极性、主动性和创造性，探索建立重庆市政府各部门与两江新区条块互补、职能整合的工作机制。

三是强化大局意识。两江新区是一个老城加新城的设计，采取的是“1+3”的管理模式。相比浦东新区和滨海新区，两江新区起步基础更好，但同时也面临着更为复杂的行政管理格局，这就需要努力克服地区本位、小团体主义的干扰，树立“大局为先”的气度和“集体至上”的情怀，从制度设计到具体实施，都要服务、服从于两江新区开发开放全局。

四是转变政府职能。要全面梳理和整合两江新区及其功能区、行政区的政府职能，按照统一、协调、精简、高效的原则，依法规范各功能区、行政区政府机构设置、人员编制；深化行政审批制度改革，精简审批程序，再造工作流程，实施“一站式”审批服务；不断增强政府工作透明度，建立健全科学决策、高效执行和有效监督工作体系，确保决策科学、执行顺畅、监督有力。

五是促进功能延伸。一方面本着精简、高效的原则，明确管理主体，完善职能事权，促进功能区的开发建设功能向行政区延伸，带动行政区的经济发展；另一方面要按照属地化原则，加强行政区政府社会管理与公共服务职能，逐步撤销直接从事或干预微观经济活动的机构，促进行政区社会管理和公共服务职能向功能区延伸，推进统一的社会管理体系建设。