浅议发达国家饲料质量安全监管模式对比

张 晴 刘李峰 李 俊

浅议发达国家饲料质量安全监管模式对比

张 晴 刘李峰 李 俊

从世界范围来看，如何设计饲料质量安全监管模式，如何确保包括饲料在内的食品在制造、运输及销售过程中都能有效保护消费者的安全，是一个具有共性的难题，但经过多年的实践和发展，发达国家已经形成了较为科学、全面、运行有序和系统的饲料质量安全管理体系。文章通过三个方面总结归纳发达国家饲料安全质量监管模式的特点，提出可供我国饲料质量安全体系参考借鉴的经验。

饲料质量；监管模式；体系

饲料安全是一个复杂的社会问题，其管理范围不仅仅是饲料产品生产、流通、使用本身，还涉及到动植物种植和饲养安全、原料运输和使用安全等环节，其中每一个环节出现问题，都会最终影响到饲料的整体安全。因此，为确保每一个环节都是安全的，就要求管理体制和管理手段都适应饲料安全管理的内在要求，每一环节都在监管范围之内。发达国家已经形成了较为科学、全面和系统的饲料质量安全管理体系。美国、加拿大、欧盟、日本等国家经济发达，人们对食品健康、环境保护的要求高，同时这些国家具有很强的技术优势，因此在饲料质量安全监管方面起步早，到目前为止均已形成了组织严密、法律完善、监管到位的饲料质量安全监管体系。然而由于国情不同、对饲料质量安全的理解有异，不同的国家在饲料质量安全监管体系的建设上，也存在很多的不同之处。基于此，本文通过饲料质量安全法律法规的确立、饲料质量安全监管组织机构体系的建立、饲料生产质量安全监管技术标准体系的选择三个方面系统的分析与总结，归纳发达国家饲料安全质量监管模式的特点，并提出可供我国饲料质量安全体系参考借鉴的经验。

1 发达国家饲料安全监管法律法规体系的比较

欧盟、美国、加拿大饲料工业经过了近百年的发展，在安全管理和监管法规体系建设方面具有丰富经验，形成了较为完善的饲料法律法规体系。日本、韩国经过战后近百年的发展，凭借其在资金、技术上的优势，在饲料安全监管以及法律法规体系建设上取得了迅速的发展和较大的成功。

纵观发达国家的饲料安全监管法律法规体系，都是包括了主体法律和辅助性法律两个部分（见表1）。主体法律在总体上对相关概念做出明确定义、对相关行为做出解释、对相关行为主体规定了权利义务、对违法行为规定了责任，并且为法律法规的与时俱进留有空间和余地。在民主制的国家，主体法律一般由该国的最高权力部门——国会来颁布。辅助性法律法规在总体上是对主体法律相关内容进行解释和延伸，对细节性的内容作出明确的规定，以体现出法律法规的现实操作性。辅助性法律法规涉及到饲料产业链相关的各个环节，包括原料采购、加工包装、运输销售、饲料使用、安全检测、生物安全性评价、畜产品质量标准、进口产品准入等等，这些辅助性法律法规共同构筑一个完善的体系，共同保障了饲料、饲养、食品整个食物链的安全性。

由于国情不同，有些国家制定有地方性法律法规，比如美国、加拿大，他们属于联邦国家，而且地域辽阔、地理环境多样，在遵守联邦法律法规的同时，各州（省）也拥有自己的法律体系。美国绝大多数州制定了适用于本地区的商品饲料法或饲料法，如《堪萨斯州商品饲料法》、《宾夕法尼亚州商业饲料法》、《华盛顿商业饲料法》等。此外，美国为了避免各州出于保护本地区利益和商品饲料法的不同，影响饲料工业的公平竞争和有序发展，成立了官方饲料控制委员会，由各州的饲料监管机构组成。该委员会主要负责协调各州饲料工业的监管以及为饲料法律法规的制定提供建议，确定全联邦统一的饲料原料命名和使用原则，以及推荐统一的饲料标签格式，促进饲料产品在各州的顺利流通。

欧盟作为结构紧密的经济联盟，在饲料质量安全法律法规体系建设上有自己的特点，欧盟委员会、部长理事会和欧洲议会相关部门共同颁发整个联盟的共同性法律，各加盟国家按照欧盟主体法律的要求，各自制定适应自身经济、健康、环保实际要求的法律法规体系。

日本、韩国本身领土面积较小，环境差异不大，便于施行一体化的管理体制，国家级的法律法规覆盖整个国家，具有普遍的适用性，因而不需要各地区再单独发布地方性的法规。

表1 国外饲料安全监管法律法规体系比较

2 发达国家饲料安全监管组织体系的比较

美国、加拿大、欧盟等饲料工业发达的国家，同样拥有组织严密、分工明确、覆盖广泛的质量安全监管组织机构体系（见表2）。这些国家的饲料质量安全监管组织机构体系主要表现在以下几个特点。

第一，多部门共同构成行政主体。美国的行政主体由农业部、环境保护署、卫生部组成；日本的行政主体包括内阁、农林水产省、科学饲料协会。多部门共同构成行政主体能够发挥不同部门的专业优势，通过合理的分工，明晰责权范围，优势互补，共同实现整个食品产业链的健康、安全、环保目标。

表2 国外饲料质量安全监管组织体系比较

第二，监管机构专业化。美国的动植物健康检验局专门负责肉骨粉、血粉等动物副产品的进口安全管理和进口审批，食品药物管理局专门负责联邦加药饲料生产执照申请、生产、使用安全监管。

第三，建立了多层次的监管机构。美国的监管机构体系由联邦一级的农业部、环境保护署、卫生部组成，一级监管机构包括动植物健康检验局、食品安全检验局、食品药物管理局等行政机构，二级监管机构以各州农业部为主体。加拿大、欧盟的监管机构层级与美国相类似。日本、韩国由于领土面积较小，其监管机构层级也相对精简。

第四，针对突发事件成立由内阁直接负责的专门机构。日本内阁成立了饲料和食品安全委员会，全面协调饲料安全管理，重点解决“疯牛病”等问题引发的后遗症。韩国总统亲自过问饲料和食品安全问题，已经成立了由国务总理主持的饲料和食品安全管理协议会，强化了农林部和国立农产物品质管理院的职能，进一步加强饲料质量安全监管和“口蹄疫”疫病防治。

3 发达国家饲料安全监管技术标准体系的比较

西方国家的饲料产品质量和检测方法标准具有很强的系统性、配套性和统一性。饲料质量标准涵盖了饲料原料、饲料产品、饲料添加剂、药物饲料添加剂等各类饲料产品，规定了产品质量规格和有毒有害物质残留限量标准。饲料检测标准涵盖了所有明确的营养成分、限量物质和化学合成物质的分析方法，并与CAC（国际食品法典委员会）和OIE（国际兽医局）的标准接轨。

日本和韩国实行国家一级标准，饲料标准体系高度统一。日农林水产省和韩农林部颁布的标准即为国家强制性标准，没有行业标准、地方标准和企业级标准。日本饲料科学研究会在农林水产省的支持下，组织进行了饲料质量安全评价和检测方法研究，先后制定了饲料安全评价实验室规程和合成药物添加剂检测方法标准，为政府开展饲料安全评价和检测工作提供科学的方法。2006年5月29日开始实施的《肯定列表制度》，明确设定了进口食品、农产品中可能出现的734种农药、兽药和饲料添加剂的近5万个暂定标准，对未设标准而欧美国家也无标准参照的项目推行统一标准即农药残留限量为0.01 mg/kg。韩国国立兽医科学检疫院组建了“二噁英”检测实验室，并建立了检测规程和检测方法，对进口的饲料和动物源性产品实行监测检验，同时指导有关企业成功地开发了口蹄疫疫病快速诊断试剂条，引导开发限量物质在饲料和畜产品中的快速检测方法；韩国生命科学研究院在研发生物工程技术的同时，积极开展饲料安全评价。日韩不仅公布了允许使用的药物饲料添加剂质量标准，而且也公布了其在饲料中的检测方法标准和畜产品中的残留限量标准，其围绕饲料和畜产品安全建立的评价方法和确立的检测标准，为两国及时开展饲料安全监管发挥了关键作用。

欧美饲料工业发达国家注重饲料质量标准体系建设和认证工作。美国主要通过在饲料生产行业全面推行HACCP系统来实现对影响到饲料安全诸多环节的安全控制。通过HACCP体系，对影响饲料安全与卫生的关键点加以严格控制，确保所有进入使用环节的饲料安全可靠。为了加强对饲料中添加药物环节的管理，美国食品医药管理局制定了加药饲料管理的生产质量规范（CGMPS），要求饲料生产者严格执行。欧盟的标准体系包括欧盟指令和技术标准，凡涉及产品安全、工业安全、人体健康、消费者权益保护的标准，通常以指令的形式发布。属于指令范围内的产品（如食用农产品、加工食品、饲料），必须满足指令的要求才能在市场销售，达不到要求的不许流通。目前，欧盟拥有技术标准10多万个，其中涉及农产品的占到1/4。在农产品农药残留限量控制方面，欧盟共制定农药残留限量标准17 000多项。欧盟在制定有关标准时，一方面立足于本地区的实际情况，保证其地区和成员国的根本利益；另一方面，充分考虑与有关国际组织的合作，尽可能遵循世界贸易组织卫生和植物卫生检疫协议（SPS），借鉴国际食品法典委员会（CAC）、世界动物卫生组织（OIE）、世界卫生组织（WHO）和世界粮农组织（FAO）等规定和要求，有些甚至是直接引用。加拿大饲料质量安全监管体系的特点是侧重于生产、流通、销售、使用的全过程管理，特别是高度重视生产过程中的质量安全管理，而非单纯的最终产品质量安全管理。其中，对于生产过程中的质量安全控制主要通过在全行业推广实施HACCP规范，加拿大HACCP管理强调饲料产品安全，其它质量相关因素、卫生和良好操作规范是进入HACCP项目的基础和先决条件。

4 发达国家饲料质量安全监管体系给我国的启示

4.1 强调依法监管以及政府的重要职责。依法监管饲料质量安全是各国的普遍做法。欧美法律体系中有完善的饲料质量安全监管、控制条款，而且在“疯牛病”等与质量安全相关的事件发生后，各国依据实际需要会不断完善相关法规条款，全方位、多角度全程监控饲料质量安全是修订完善饲料法规的出发点和目标。发达国家饲料法规都与国际法规保持高度一致，在制定饲料法规时不仅立足本国实际情况，还积极与世界动物卫生组织、世界卫生组织和世界粮农组织合作，尽可能遵循相关规定和要求，甚至直接引用部分法规。

4.2 科技进步对饲料质量安全监管体系建设起着重要的支撑作用。对饲料产品质量安全的认识，离不开科学；对饲料产品质量的检测，离不开技术。可以说，科技是饲料质量安全监管体系最重要的支撑。同时，科技水平的提高为饲料产品质量安全提供了更为可靠的保障，而人们对饲料产品质量安全要求的提高又促进科技的进步，二者相辅相成。

4.3 公开性与透明性贯穿饲料产品质量安全体系。公开透明的工作方式、良好的公众参与制度和以科学为根据的决策机制，使得发达国家的饲料质量安全管理系统具有较高的公众信任度，加强消费者、生产者等利益主体之间的有效沟通，才能以最低的信息成本提高饲料质量安全信息管理的效率。

4.4 高度重视饲料产品潜在风险的评估。欧美发达国家饲料质量安全监管政策制定中，一直非常重视预防和以科学为基础的风险分析。发达国家的经验与对风险分析的重视表明，风险分析是保证饲料产品质量安全的一种有效方式，在饲料产品质量安全管理中处于基础地位。这些国家还依法建立了较为独立的饲料质量安全科学分析与信息交流咨询体系，通过立法明确饲料安全的执法主体。

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[2] 李卫东，刘志英.美国食品安全管理体系及其对我国的启示[A].“食品安全：消费者行为、国际贸易及其规制”国际研讨会论文集[C]，2003：499－504.

[3] 顿玉慧,郑启伟,黎昊燕，等.欧盟食品和饲料快速预警系统的发展及2007年度通报的简析 [J].中国卫生检验杂志，2009（8）：1908-1909.

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[5] 李怀.发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示[J].东北财经大学学报，2005（1）：3－8.

Brief discussion on the caparison among the feed quality safety supervision pattern in developed countries

Zhang Qing,Liu Lifeng,Li Jun

from a global perspective,what the common difficult issue arehow to design the feed quality safety supervision pattern,how to make sure the food including feed could protect consumers'safety effectively in the process of manufacture,transportation and sales.After years of practice and development,the more scientific,all-around,functional and systematic quality safety supervision pattern has been formed in developed countries.The paper sums up the features on the feed quality safety supervision in the developed countries,and the experiences and lessons on feed quality safety system for reference.

feed quality；supervision pattern；system

S859.83

A

1001-991X（2011）01-0059-04

张晴，中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，100081，北京市海淀区中关村南大街12号中国农科院资划所225室。

刘李峰，住房城乡建设部政策研究中心。

李俊，中国农业科学院饲料研究所。

2010-10-08

（编辑：崔成德，cuicengde@tom.com）