BOT模式和政府投资模式下污水处理项目的实证对比研究

巨文聪

（上海财经大学国际工商管理学院， 上海 200433）

自2001年我国第一家BOT污水处理项目——北京经济技术开发区污水处理厂建设投入运营以来，BOT模式在污水处理厂建设方面发挥了重要作用，根据中国水网的数据统计，截至2009年年底，中国城市、县及部分重点建制镇累计建成污水处理厂1993座，总处理能力已超过1亿立方米/日；在建城镇污水处理项目2360个，可新增污水处理能力约6400万立方米/日，城镇污水处理能力1.05亿立方米/日。从市场化程度来看，全国已运营污水处理厂市场化程度达到44.5%；从市场化的模式来看，BOT、TOT、BT、托管分别占29.1%、5.0%、2.3%和8.1%，BOT模式是已投入运营污水处理厂市场化投资的主流模式。从项目的地域分布来看，江苏、山东、广东、河南、浙江分列市场化项目数量前五位。这五省共运营污水处理厂占全国运营项目总数的48.4%。2009年，运营的污水处理厂中，采用市场化手段投资超过50%的省市达到13个，而2008年仅为4个，显示出市场化项目在污水处理领域的拓展和延伸。

BOT模式的引入为中国污水处理设施建设的投、融资难问题提供了新型的解决方案。然而，在中国的许多中小城市中，BOT模式并没有取得理想的效果。最近几年中出现了一些BOT项目应用不成功的案例，例如兰州威立雅水厂持续抬高水价、河北晋州市城市污水处理厂运行效果不佳等被媒体曝光的情况。作为基础设施的污水处理厂究竟适合采用私人资本投资经营的方式，还是仍由政府出资建设运营成为争论的焦点。本文以北方某市BOT模式和南方某市政府投资模式的建设运行情况为例进行对比分析，探讨BOT模式建设运行中存在的问题，并提出解决建议，以提高资金利用效率，促进中小城市基础设施建设，使企业和政府均能取得最大效益，实现经济和环境的协调发展。

1.BOT投资模式简述

BOT即BUILD-OPERATE-TRANSFER（建设—运营—转让）和BUILD-OWN-TRANSFER（建设—拥有—转让），是由土耳其总理厄扎尔在20世纪80年代提出的。典型的BOT模式是：政府就某个基础设施项目与非政府部门项目公司签订特许权协议，授予签约方项目公司来承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护，在协议规定的特许期限内，这个项目公司向基础设施使用者或受益者收取相当的费用，由此来收回项目建造、经营和维护资本，并获取合理回报；政府部门则拥有对这一基础设施项目的监督权、调控权；特许期满后，签约方项目公司将该基础设施无偿移交给政府部门[1]。

这种投资和管理方式很早就存在，20世纪以来，美国的一些桥梁、运河和电站就是以这种方式进行开发建设的，举世闻名的苏伊士运河也是由私人投资建设的[2]。 BOT模式有利于发展中国家积极利用企业资金推进基础设施建设，从而减少政府财政的资金投入，引进先进的管理理念，改善城市基础设施建设滞后的状况。基于BOT模式的突出绩效，该模式被广泛应用于各个领域。为解决基础设施建设问题，柬埔寨王国颁布实施私有化电力法，通过BOT等私有化方式开发柬埔寨的水电资源[3、4]。中国台湾地区通过BOT模式吸引民间投资建设高速铁路[5]。厦门理工学院等高校引进BOT模式进行学生公寓建设，解决了学校因招生规模不断扩大造成的学生床位相对紧张的问题[6]。苏州市采用BOT方式解决环卫经费紧缺、新技术经验不足、管理理念落后等环卫老大难问题[7]。此外，资金是制约我国保障性住房建设的瓶颈问题，BOT又成为了引进资金建设城市廉租房的有力措施[8]。

2.案例分析

2.1 北方某市和南方某市的社会经济概况

通过统计公报和表1分析可知，同样是县级市的北方某市和南方某市相比，社会地理状况和经济发展水平差异较大，后者的经济社会发展水平始终位居中国百强县（市）前列。以2009年为例，从地理面积和人口来看，北方某市人口、面积分别为南方某市的66.55%和54.68%；从经济发展水平来看，北方某市总GDP为南方某市总GDP的31.39%，人均GDP的49.85%，北方某市全部财政收入为32.5亿元、地方财政收入为17.8亿元，占到南方某市全部财政收入的15.8%和地方财政收入的25.3%。按照经济发展总量和财政收入对比，北方某市2009年水平仅接近2004年南方某市的发展水平。

表1 北方某市、南方某市的经济社会基本情况对比表

2.2 北方某市污水处理厂建设和运营情况

2.2.1 北方某市污水处理厂的基本情况

在政府财力相对紧张的情况下，2004年以来，北方某市引入BOT模式建设了4座污水处理厂，总投资13754.94万元，总处理能力7.8万吨/日，污水处理后能达到城镇污水处理厂污染物排放标准（GB18918-2002）中的二级标准，处理后出水中主要污染物化学需氧量浓度（CODcr）小于100mg/L，氨氮（以N计）浓度小于25（30）mg/L，具体情况见表2。

表2 北方某市污水处理厂建设运营情况汇总表

2.2.2 北方某市污水处理厂的建设运行情况

2004—2006年，北方某市政府与当地两家建筑企业签署协议，按照BOT模式建设了3座总处理规模为2.8万吨小型污水处理厂，采用工艺为地埋生物接触氧化法。由于BOT运营企业没有建设和管理运营污水处理厂的经验和资质，采用的处理工艺相对落后且不稳定，设备故障和损坏率高，导致三座污水处理厂经常修修停停，菌种很难培养成熟，整体运行效率低下。2006—2008年，该市按照BOT模式建设运营了一座5万吨的污水处理厂，该厂采用水解-SBR工艺，运行基本正常。

该市的4座污水处理厂还存在如下几方面问题，一是由于配套的污水管网建设滞后导致污水处理厂进水量不足，不能按照设计规模正常运行，每天实际处理污水能力只有设计处理能力的40%～60%，达不到规模经济产量，间接提高了生产成本。二是污水处理收费较低也给污水处理厂收回成本带来了较大的压力。三是不能及时对污水厂进行升级改造，环境污染不能有效治理。由于该厂是按照国家污水排放二级标准设计建设的，2009年后国家和省将排放标准提高为一级排放标准。为达到这一标准，该市4个污水处理厂需要建设总投资50%～65%的资金进行升级改造，仅5万吨污水处理厂二次投入就需要6500万元。然而BOT合同中并没有对政策发生变动时产生的二次投资进行规定。二次投入使企业收回成本更加困难，当地政府和BOT运行企业僵持不下，国家和省政府下达的升级改造任务迟迟不能完成。

2.3 南方某市污水处理厂建设和运营情况

2.3.1 南方某市污水处理厂的基本情况

南方某市共建有7座污水处理厂，其中6家污水处理厂均为政府投资运营，一家为政府投资占主体、企业集资为辅的建设运营模式。一期总投资35517万元，总处理能力21.2万吨/日，其中97.6%的污水处理后能达到城镇污水处理厂污染物排放标准（GB18918-2002）中的一级B标准，主要污染物化学需氧量（CODcr）小于60mg/L，氨氮（以N计）浓度小于8（15）mg/L。二期升级改造总投资22540万元，总处理能力增加10.3万吨/日，其中48.6%的污水处理后能达到城镇污水处理厂污染物排放标准（GB18918-2002）中的一级A标准（其余51.4%的污水达到污水排放标准中的一级B标准），主要污染物化学需氧量浓度（CODcr）小于50mg/L，氨氮（以N计）浓度小于5（8）mg/L，具体见表3、表4。

表3 南方某市污水处理厂建设运营情况汇总表

表4 南方某市污水处理厂升级改造情况汇总表

2.3.2 南方某市污水处理厂的建设运行情况

南方某市污水处理厂由政府统一规划，政府主导投资建设，选用的处理工艺先进，一期工程均能达到城镇污水处理厂污染物排放标准（GB18918-2002）中的一级B标准，二期改扩建工程后，部分达到目前国家标准（GB18918-2002）中最高的一级A标准要求。从2001年至今的10年时间里，南方某市的污水处理厂始终正常有效运行，为区域环境质量改善和污染减排工作做出了重要贡献。

2.4 两地城市污水处理厂建设运营的对比分析

2.4.1 建设运营模式的比较分析

北方某市在当时政府财力相对紧张的情况下，采用BOT模式建设了4座污水处理厂，实际建设运行过程中出现了规划不到位、工艺落后、运行效率低下、升级改造任务久拖而得不到解决等系列问题，充分暴露了BOT模式在污水处理厂建设运营中存在的诸多问题。

南方某市的经济条件相对较好，当地政府对污水处理厂建设进行了很好的规划和建设，建立了以政府财政投入为主体的投资运营模式，政府对企业具有很强的监管、控制和经营权力，在工艺路线设计、工程建设和后期改扩建过程中均能保证工程质量和高效率的后续运营，各个污水处理厂均由政府下属公司保本微利运营，同时，为有效监督污水处理厂的运行效率，在污水处理厂的进口和出口均安装了污染物自动在线监测系统，并引入第三方运营的在线监测系统确保水质稳定达标排放。

2.4.2 投资效率的比较分析

通过对北方某市和南方某市污水处理厂投资效益进行分析(具体见表5)，采用BOT模式的北方某市投资效益和环境效益较差，而南方某市则取得了投资效益和环境效益双赢的效果。按照一期资金投入对比，北方某市每万吨污水处理能力的单位投资强度是1763.45万元，但是污水厂出水标准却不高。而采用政府主导投入的南方某市每万吨污水处理能力的单位投资强度是1675.33万元，以较低的投资强度获得了较好的污水处理效果。

表5 北方某市和南方某市污水处理厂投资效率对比表

3.BOT模式在污水处理厂建设运营过程中存在的问题

3.1 政策法规体系的缺失和不完善

第一，政策变更的问题。北方某市污水处理厂设计建设标准为当时污水处理的排放标准要求。2008年，鉴于该区域严峻的污染减排压力，省政府要求全省污水处理厂必须在2009年年底完成升级改造，排放标准达到一级B[9]。政策变动风险未在合同中进行风险分担划分，并且二次投资给企业经营造成了很大困难，企业拒绝进行投资改造。

第二，相关法律、法规监管体系不完善的问题。污水超标排放处罚力度过轻，出现“守法成本高，违法成本低”的现象。在我国现行的法规体系下，超标排放污水不属于违法行为，环保执法部门只根据国家“污染物排放标准”，以超标排放的名义向排污单位加倍征收排污费作为处罚，收费上限不超过10万元。

3.2 BOT项目的实施过程中存在漏洞

各级政府缺乏对BOT模式的了解和认识，该模式在许多方面都有一套独特的运行规则和要求，需要专业人员来实施。我国引入BOT的时间不长，专业人员相当匮乏，导致很多以BOT模式运营的污水处理厂从招投标过程中便出现了问题，这些问题最终导致了后续运营遇到困难。

第一，招投标过程中存在投标人实力参差不齐，资格审查条件不科学、不合理的现象。不具备资金和技术实力的企业，为在建设期获取巨额收入，不顾建设质量和建成后的运行情况，采用不成熟的工艺设备，把设施的运营风险全部留给项目本身，实际上是留给了政府[10]。

第二，在合同拟定过程中，由于政府规划不到位、BOT专业人员缺乏等原因，合同中忽略了政策变动后的风险承担问题。由于法律、法规和政策的制定者都是政府部门，政策变动带来的风险应由政府监管部门承担，或由政府和企业协商共同承担。然而北方某市BOT合同中忽略了这部分风险，出现了升级改造难的问题。

第三，政府对特许运营企业的监管不力的问题。在BOT模式下的城市污水处理项目中，污水处理效果与政府监管有直接联系。投资商期望的投资回报与政府保本微利政策之间存在较大差异，同时，在目前的管理体制下，污水处理厂的建设和运营还是“多龙治水”，建设部门、环保部门、水务部门、财政部门分别管理，缺乏协调和配合，出现企业为追求利润最大化而导致的偷排偷放，甚至出现擅自停运的现象，严重影响当地水环境质量。

4.建议与结论

我国作为发展中国家，政策变动和法律、法规不完善的问题在所难免，并且在短时间内难以解决。然而环境保护的进程不能因此而放慢脚步，通过BOT等方式融资是推动我国基础设施建设的重要手段。

通过对南北两市污水处理厂建设运营的案例分析，得出以下结论：

1.在中小城市缺乏建设资金的情况下，BOT模式融资可以有效地解决资金缺乏问题。然而污水处理厂这一基础设施有其特殊性，投资商期望的高投资回报与政府保本微利运营政策之间存在较大差异，这可能导致市场失灵，致使污水处理厂后续运营和升级改造的过程中出现问题，水环境不能得到有效改善，直接损害当地居民的公共利益。

2.在当地财政相对困难的情况下，政府可以采用BOT等投融资模式来建设污水处理设施，然而在当地经济发展水平相对较高时，政府有责任也有能力按照保本经营的原则提供公共服务，投资建设污水处理厂，并保证正常运营。

3.BOT模式在中国实行存在一定障碍，准BOT模式应运而生。准BOT模式也是典型的BOT模式。其主要区别在于项目投资结构和经营期限上的不同，政府是项目公司的股东之一，项目操作依然按照BOT模式进行。政府可以通过财政资金投入拥有股份，也可以通过土地所有权拥有股份。准BOT模式可以提高投资者信心，减轻投资者的资金压力，降低投资风险，便于政府平抑服务价格费用。但是签订合同的严谨性要求更高；否则在设施运营管理、利润分成等方面容易产生纠纷，影响环境基础设施的建设和运营。该模式适用于西部地区和实力较弱的国内环保企业[10]。

根据以上案例出现的问题，提出以下建议：

1.建立、健全法律、法规体系，尽量减少政策变动带来的BOT建设运营企业和当地政府的风险。

2.政府应对本地区污水处理设施的建设运营进行科学合理的规划。根据国家及地方相关法律、法规的要求，结合本地区环境质量、环境容量现状和经济发展水平、发展速度，按照适度超前的原则，对污水处理厂的建设规模、技术工艺、排放标准进行科学合理的规划和建设。

3.加强对BOT运营企业的监督管理，确保污水处理厂正常有效运行。一是强化科学监管手段，在污水处理厂的进水口和排放口处分别安装污染物自动在线监控系统，由第三方运营，并实时将监测数据上传至当地环保部门监测中心，为环保部门提供科学可靠的监管执法依据。二是加大污水超标排放的处罚力度，扭转当前守法成本高，违法成本低的现状；当地环保部门也可以通过制定地方性法规，激励污水处理企业按质按量完成污水处理工作。三是加强政府各部门间协调合作，加强信息沟通。对于长期运营不稳定、处理不达标的污水处理企业，财政部门应扣除甚至不予划拨污水处理费用，解决当地居民缴纳污水处理费而污水不能得到有效处理的问题。

4.健全完善BOT运行管理体系。一方面强化对政府相关人员的培训，引进专业人才，优化工程建设及政府监管队伍结构[11]，解决目前相关政府人员对BOT认识不足、专业人员匮乏所导致的中标企业缺乏相应资格、BOT合同拟定出现漏洞、政府对污水处理企业监管不到位等问题。另一方面是在BOT项目的实施过程中会涉及金融、贸易、工程、财务、法律、环保、招投标和工程承包等方面的专业知识，因此需要扶持和培育专业化和社会化的顾问队伍从事BOT项目的开发，以提高实施BOT项目的效率和成功率[12]。

[1] 唐建军，杨军.基础设施与经济发展——理论与政策[M].武汉大学出版社，2003，（1）：215.

[2] 柏强忠.发展中国家引进外资的新方式[J].改革与战略，1994，（6）：54.

[3] 沈德才.海外水电BOT投资项目风险管理与保险实务[J].国际经济合作，2011，（1）：64.

[4] 张玲.柬埔寨BOT法律环境研究[J].法制与经济，2010，（3）：91.

[5] 林晓言.试论铁路吸纳民进投资需要的政府支持——以台湾省高速铁路BOT方案为例[J].铁路运输与经济，2002，（12）：6-9.

[6] 董立功.BOT模式下高校学生公寓管理研究——以厦门理工学院为例[J].经济研究导刊，2010，（6）：233.

[7] 王香治.环卫BOT融资项目监管研究与实践(A).环境卫生工程，2010，（6）：4.

[8] 孙娜，董晶.廉租房新型融资模式研究——BOT模式的应用[J].中国集体经济，2011，（2）：131.

[9] 河北省人民政府办公厅.河北省城镇面貌三年大变样环保行动计划.冀政办[2008]126.

[10] 中国环境保护投融资机制研究课题组.创新环境保护投融资机制.中国环境科学出版社， 2004，（1）：83.

[11] 杨承志.污水处理BOT模式及投资收益研究.上海交通大学.

[12] 苏文军.污水处理厂BOT模式的风险管理研究.天津大学管理学院.