我国环境保护规划实施中的问题分析

芦晓燕 罗 胜 马民涛

（1北京市丰台区环境保护局，100071；2 北京工业大学，100022）

引言

环境保护规划是指为使经济、社会发展与环境保护相协调，对人类自身活动和环境所做的空间与时间上的合理安排[1]。其目的是科学地指导人们进行各项环境保护活动，按既定的环境保护目标和环境治理措施，合理地对排污削减量进行分配、约束排污者的自我无组织行为、改善生态环境水平、防止资源无序破坏、切实保障环境保护活动纳入国民经济和社会发展计划，以最小的投资获取最佳的环境效益，促进环境、经济和社会的可持续协调发展。环境保护规划担负着从整体上、战略上通过统筹规划的方法来研究和解决环境问题的任务，它对具体历史时段内特定的社会区域外的社会、经济与环境可持续发展战略的顺利实施起着十分重要的作用[2]。

环境规划的制定和实施历史并不长，但随着环境问题的日益突出以及人们对环境认识的不断深化，作为协调人类环境和发展的环境规划已越来越被世界各国所接受。自20世纪60年代以来，美国、日本、英国、德国、法国等先后在环境规划管理上采取了一系列行动，建立起了相应的环境规划委员会，指定并实施全国、州、城市的和工业区的环境规划[3]。我国也于20世纪70年代末开始制定和实施环境规划，并开始进行相关的环境规划理论与方法的研究。经过众多环境工作者的共同努力，我国现已形成初具规划的环境规划体系。

我国社会、经济正处于长时期的高速发展进程之中，社会发展、经济增长与环境保护存在着现实、尖锐和不可回避的矛盾。尽管我国环境规划的理论与方法取得了一定进展与成绩，但在我国现存的环境规划体系运行中仍反映出部分相关问题，影响了我国环保工作的进展；同时也阻碍了社会、经济与环境相协调的可持续快速发展。

1.国内外研究现状及发展动态分析

一个完整的规划应包括从制定到实施的全过程。目前我国环境规划的研究范围，只局限在规划的制定上，至于怎样促使规划实施、用什么手段实施，则很少有人进行这方面的研究[4]。我国的环境保护规划缺乏足够的可达性和可操作性。我国采用的环境规划理论大都使用的是欧美发展的环境目标规划法；因此，得出的污染物削减量及投资费用都比较大，难以执行决策机构制定的相应年度计划和条例，实施起来也比较困难[5]。“十五”期间我国环境保护计划指标没有全部实现，二氧化硫排放量比2000年增加了27.8%，化学需氧量仅减少了2.1%，未完成削减10%的控制目标[6]。以北京市丰台区为例，“十一五”期间北京市丰台区由于规划中的河西再生水厂建设未能启动，导致该地区化学需氧量的削减目标未能实现。由此可见，规划的制订并不代表问题的解决，只有有效实施规划，才能保证规划目标的实现。实施在整个规划的生命周期中有着十分重要的地位，实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。实施规划，让规划在社会生活中变成现实才是规划工作的真正重点[7]。

美国的环境保护规划是由环境执法部门实施的；例如，美国环境保护署战略规划的所有内容，最终都将成为环保部门考核和规划的评估依据。因此，规划的实施对象明确，有足够的动力推动落实[8]。荷兰在国家环境政策计划实施过程中，是由政府与目标群体谈判协商来签订盟约(Covenant)[9]，盟约具有司法契约的性质，具有法律效力。盟约目标的设定须经过政府与企业的多次磋商，企业可以自主选择有效的技术、经济等措施组合，并将环境计划综合考虑到其长期商业计划中；盟约中需要说明协议签订后的管理措施、采取的评估方法、机构与期限等，由业者、中央政府、地方自治团体各方选出的监督委员会负责监督协议实施并提出建议。美国和荷兰的环境保护规划以签订协议的形式保障规划的实施，对我国环境保护规划具有一定的借鉴意义。

2.我国环境保护规划在实施中存在的问题

2.1 环境规划缺乏法律效力

我国的环境规划缺乏法律效力即公定力、确定力、约束力和执行力，在一定程度上影响了环境保护规划应有的权威性、严肃性和实施效果[10]。同时，环境保护规划的地位明显低于城市总体规划和土地利用总体规划。法律地位的不足，导致了其他规划（例如，城市总体规划、区域发展规划等）与环境保护规划之间缺乏一致性与协调性[11]，进而导致环境保护规划在我国现行的城乡规划体系中缺乏权威性、严肃性和可操作性。

2.2 环境规划的实施缺乏统一协调

由于环境管理部门分割化和机构职能的不完善，规划的类型多样，使得环境保护规划与其他职能部门的规划出现了局部相互交叉、责权不清的现象；环境保护规划往往将园林绿化规划、水务规划纳入其中，没有设定一个统一的具有相应权利的协调管理机构，这是导致环境规划难以落实的因素之一。

2.3 环境规划实施的资金难以落实

规划实施的资金来源主要有两个方面：一是规划项目单位的资金落实；二是政府的实施投入。在规划实施过程中，由于种种原因，这两方面的资金往往都很难及时到位，致使规划不能按期实施，成为一纸空文。规划资金难以落实已成为规划实施的一大“瓶颈”问题[7]。

2.4 环境规划实施缺乏有效的实施监管机制

我国环境保护规划体系尚未建立起有效的实施的监管机制[1、2]，使得规划实施滞后、评估机制不完善、监督薄弱等问题的频频出现，严重影响了规划的可操作性[13～16]。因此，加强环境规划体系的建设，建立一个科学的、健全的环境规划体系是确保我国社会、经济、环境协调可持续发展的必然要求和发展趋势。

2.5 公众参与机制缺乏实质性

《中华人民共和国环境保护法》中对环境保护规划的编制、审核、实施过程中没有关于“公众参与”的明确规定；为此，仅有少部分环境规划在制定过程中安排了公众参与的环节，并取得了良好的效果。例如，在2005年中华环保联合会（非政府组织）在全国首次组织了面向公众征集第11个五年环保规划意见和建议活动，全国及海外华人共420万人参与其中，形成了《中国公众对编制国家“十一五”环保规划意见建议书》，归纳了9个方面21条约6万字的综合建议，并呈送国家环境保护总局、国务院，部分建议已被第11个环保规划采纳[17]。但从总体上看，大部分区域环境保护规划中仍缺乏实质性的公众参与，部分公众参与仅停留在规划公示或民意调查上，这在一定程度上反映出是一种事后的、被动的、形式上的公众参与。

3.对我国环境保护规划发展的建议

3.1 完善环境保护规划的法律机制

为使我国的环境规划真正落到实处，通过环境规划使其正确实施，本文建议在制定各种地方性法规条例时，应把环境规划的申请、授权许可、公众参与、规划上诉等各个过程以法律的形式固定化，形成全面的环境规划法规体系，做到对具体的环境规划要依法编制、依法实施。

3.2 加强环境规划衔接

为确保具体环境规划的有效实施及与相关规划的协调性，建议应当建立并实行各相关政府部门间的联席会议制度，实现环境保护规划与其他部门的专项规划有效衔接与实施中的协调性、统一性、系统性。

3.3 建立完善的实施监督机制

通过立法的形式对各级环境保护规划进行评估，建立年度评估制度、跟踪评估制度、回顾评估制度等，使环境规划方案更具有可操作性。环境保护规划评估结果可以作为政绩考核的重要依据，在政府目标责任中明确奖惩方式方法、责任承担者，以督促规划实施，还要明确环境规划和实施部门的职能定位，强化环境保护规划的作用，增加环境保护的可操作性，使其制定、审批、实施和监督部门职责明晰。

3.4 加大规划实施的资金投入

各级人民政府一是要切实履行职责，加大相关工作力度，确保环境保护的资金投入；二是要积极正确引导社会资源有效环境保护领域，全面促进环境规划的实施。

3.5 加强环境保护规划的公众参与

在环境保护规划编制、实施、评估过程中必须进一步重视与强调公众参与环节，广泛征求公众意见；既要有对环境规划实施影响的公众加入，也要有专家学者参与，保证其公信度。区域环境保护规划可采用公众论坛、宣传册和海报、专题会议等形式来开展，加强公众参与。

4.结论

环境规划是国家组织开展环境保护工作的纲领和依据，是对特定时空域中的社会、经济、环境协调发展起着重要指导与规范作用的社会上层建筑，它的结果的好坏直接决定着具体时空域中环境保护工作的成效。我国目前在环境规划的实施中还存在着部分尚待完善的部分，不仅影响了环保工作进程，也阻碍了社会、经济、环境的协调快速发展。因此，加强环境规划体系建设，建立一个科学的、健全的环境规划体系，完善环境保护规划的法律机制、加强环境规划衔接、建立完善的实施监督机制、加大规划实施的资金投入和加强环境保护规划中公众参与是发展的必然趋势。

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