内蒙古草原生态环境治理的国际合作思路

宋丽弘 唐孝辉

（内蒙古民族大学 政法与历史学院，通辽 028000）

环境是影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称，它关系到社会和经济的可持续发展。生态环境问题是指人类为其自身生存和发展，在利用和改造自然的过程中，对自然环境破坏和污染所产生的危害人类生存的各种负反馈效应。环境影响的联动性要求环境保护必须在国际合作的情况下协调行动，任何一国都无法独立地解决生态环境问题。作为国际法基本原则之一的国际合作原则，在国际环境领域里的作用就表现得尤为突出。各个国家虽然疆域分割、主权独立，但是却需要共同面对生态环境恶化的侵扰，因此，渴望环境安全是各国共同的夙愿。

1972年6月，在瑞典首都斯德哥尔摩召开了联合国第一次环境会议，会议共有183个国家、地区和一些国际组织的代表参加，会议呼吁各国都来重视地球生态环境的保护问题，并通过了《人类环境宣言》和《人类环境行动计划》等重要文件，标志着在环境保护领域的国际合作进入了一个新的阶段。此后，联合国又于1982年5月，1992年6月和2002年9月，分别在肯尼亚的内罗毕、巴西的里约热内卢和南非的约翰内斯堡召开了三届有关环境与发展的会议，在世界上产生了巨大的影响。中国政府派团参加了1972年的第一次环境会议，从此，环境问题开始被中国政府关注和重视。之后，中国政府出台了一系列环境保护的政策和措施，并借鉴发达国家在开展环境保护方面的经验，开始组建环境保护机构，制定和完善环境保护法律。可以说，中国环境保护事业的起步，从一开始就与国际环境合作紧密联系在一起。

2002年8月，我国政府正式批准了《京都议定书》，2005年2月16日，《京都议定书》对我国生效。《京都议定书》关于发展中国家有资格开展清洁发展机制项目，引进一定的资金和技术，从而促进本国环保产业的发展；在开展清洁发展机制项目的收益中提取一定的比例作为建立气候变化适应基金，资助发展中国家，开展与适应气候变化相关的活动等权利我国都开始享有。

在草原生态治理方面，我国通过多种形式也在积极地同国外同行进行联系与沟通，加大国际合作项目的争取力度。近十年来，先后与美国、日本、澳大利亚、丹麦4个国家开展了9项有关草原生态治理的国际合作项目。它们分别是：⑴ 1991年中美合作项目“植物材料区域试验”；⑵ 1994年中美合作项目“天敌昆虫的野外调查及研究”；⑶ 1997年中美合作项目“中美牧草资源在我国北方温带草原的补播评价”；⑷1998年中日合作项目“内蒙古草原环境保护型草地农业”；⑸ 1999年中丹合作项目“丹麦牧草引种”项目；⑹ 2002年中澳合作项目“中国、澳大利亚苜蓿在逆境下适应性评价”；⑺ 2005年中澳合作项目“中国、澳大利亚苜蓿在逆境下适应性评价”；⑻ 2006年中日合作项目“内蒙古半干旱地区农牧业可持续发展系统开发”；⑼ 2004年中美合作项目“内蒙古杂草生物防治”。但是，这些项目都不属于《京都议定书》中的清洁能源机制项目，仅仅是科学研究、学术交流、资源开发等领域的合作。

如何在《京都议定书》等国际法框架内，更为有力地推动和加强内蒙古草原生态治理的国际合作工作，笔者建议应从以下几个方面入手。

1.依托联合国及联合国环境规划署，与其保持高度密切的联系，开展更为广泛的环保合作项目

20世纪70年代初期，随着环境问题频繁出现在联合国及非联合国机构的日程中，国际组织对国际环境的影响作用越来越大，突出表现就是为发展国际环境政策提供了国家间的合作论坛。

1973年1月成立的“联合国环境规划署”是联合国系统内唯一一个处理环境问题的机构，是目前唯一世界性的环境组织，是领导世界环境保护运动的专门机构。联合国环境规划署的宗旨之一就是促进环境领域内的国际合作，尤其是经常审查国家和国际环境政策和措施对发展中国家带来的影响和费用增加的问题,促进环境知识的取得和情报的交流。中国政府凭借其在联合国的地位，已与联合国环境规划署保持着非常友好、密切的合作关系。联合国环境规划署也同中国方面合作实施了18个环保项目，总投资1.4亿美元。

内蒙古自治区政府及各级地方政府要善于把握契机，与联合国环境规划署在京代表处进行密切沟通，寻求多方面的支持。联合国环境规划署高度重视“沙漠化”问题，设立了防止沙漠化的专门工作部门。内蒙古地区草原的生态治理恰恰正是防止地球沙漠化的进程，因此，内蒙古草原生态治理要想获得联合国环境规划署的支持是有很大机会的。所以，地方政府要组织科研人员进行草原生态治理的方案论证，提出治理中存在的困难，再由地方政府与联合国环境规划署在京代表处进行沟通，在联合国环境规划署的协调下获得多种帮助。

另外，联合国的专门机构和其他相关团体，在联合国经社理事会的协调下，与国际环境目标产生了直接密切的关系。如：粮农组织、国际海事组织、世界银行、教科文组织、国际原子能机构、世界贸易组织、联合国区域委员会和经济合作与发展组织等，它们都在各自的领域中对国际环境做着贡献。特别是世界银行，在发放贷款时要充分考虑生态合理性，将环境保护、可持续性和人权作为“限制”贷款的条件。同时，它还是全球环境基金的合作方，专项基金由其统一托管。全球环境基金是联合国发起建立的国际环境金融机构，于1990年建立，1991年正式开始运作，基金的宗旨是以提供资金援助和转让无害技术等方式帮助发展中国家实施防止气候变化、保护生物物种、保护水资源。2009年10月23日全球环境基金资助了我国省级能源效率推广项目。2010年1月，亚洲发展银行也有意在我国北方草原开展国际合作保护项目。所有这些致力于环境保护的国际组织及其团体，都是我们应该寻求国际合作的对象，自治区政府都应主动通过各种方式去争取外援，获得草原生态治理的资金和技术。

2.依托国际社会各种环境保护组织和环境合作机构，在《联合国气候框架公约》和《京都议定书》等国际法框架内，全面开展环境外交，寻求国际社会的多方合作

1987年世界环境与发展委员会于东京召开的环境特别会议上提出了《我们共同的未来》报告，首次提出了“可持续发展”的观点，颇具影响力。1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上,共有178个国家的代表团参加。更引人注目的是,此次参会人员有118个国家的领导人,其中包括106位国家元首和政府首脑。他们在此一起共同商讨人类环境与发展问题，将环境问题与贸易、金融以及人口增长一起作为国家安全的最重要因素，特别是环境生态意义上的人类集体安全最具重要意义。人类的共同家园——地球,是人类生存和发展的基础，保护地球环境是全人类的共同事业，解决环境问题必须要进行广泛的国际合作。因此，环境外交成为了国家外交的一项重要内容。

环境外交也称生态外交,是于1989年由日本提出的，是指以主权国家为主体,通过正式代表国家的机构和人员的官方行为,运用谈判、交涉、缔约等外交方式,处理和调整环境领域国际关系的一切活动。环境外交活动主要涉及协调各国关系,寻求国际环境合作的方式;制定国际环境法规,履行国际环境公约和协定;处理国际环境纠纷和围绕资源而发生的领土、领海争端等。

近年来，全球性气候变化给人们带来了巨大的威胁。出于自身利益的考虑, 西方大国比发展中国家更加关注全球的环境问题，环境外交很早就已经成为了他们的对外工作的重心。它们一方面害怕世界范围的环境恶化会威胁到它们的国内与国际利益;另一方面是想通过环境外交，占据国际环保市场上的有利地位。自1992年世界环境发展大会以来,环境问题在世界范围内受到了前所未有的高度关注,保护环境成为了一种世界潮流,环保产业也将成为21世纪新的经济增长点。绿色产品、绿色消费成为了消费发展的主流,发达国家为了在竞争中处于有利地位,必然也会在发展环保产业的同时,积极拓展环境外交。2005年的《京都议定书》，是国际社会为抑制全球气候变暖迈出的重要一步,也是人类历史上首次以法规的形式限制温室气体排放。然而,它在解决全球环境问题之外,更对各国国家利益、国家安全提出挑战,《京都议定书》的减排义务又促使环境外交的步伐进一步的加快。

内蒙古各级地方政府也应发挥主观能动性，积极与环境大国及其他环境保护机构开展不同层面的环境外交，利用自身环境资源（草原、森林和湿地）优势，获取环境资金和技术支持的主动权。具体做法如下。

2.1 与国家层面的合作

首先，以民间外交作先导，以科研院所为媒介，以学术交流的方式主动邀请国外专家学者到我区的草原进行考察和调研，为其提供科研基地，让我国的学者、科研人员与其共同进行草原生态治理的研究，从而尽快掌握相关技术；其次，再由该国的学术机构去为本国政府提供碳汇贸易的建议，依靠它们的力量去获得该国政府的资金支持；也可以依靠它们的力量获得该国民众的舆论声援和捐赠，从而获得更多、更广泛的资金支持。

2.2 与其他环境机构的合作

早在1990年，我国政府就在当时的国务院环境保护委员会下设立了国家气候变化协调小组，1998年，在中央国家机关机构改革过程中，设立了国家气候变化对策协调小组，2003年10月，经国务院批准，新一届国家气候变化对策协调小组正式成立，牵头单位是国家发展和改革委员会，协调小组的成员单位包括财政部、商务部、农业部、建设部、交通部、水利部、国家林业局、中国科学院、国家海洋局和中国民航总局，主要职责是讨论涉及气候变化领域的重大问题，协调各部门关于气候变化的政策和活动，组织对外谈判，对涉及气候变化的一般性跨部门问题进行决策，并由国家气候变化对策协调小组办公室负责执行或批准执行气候变化领域的国际合作项目。2004年5月，中国国家发改委、科技部和外交部联合发布《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》，以加强政府对清洁发展机制项目活动的有效管理，保证清洁发展机制项目的有序进行。

目前, 国际社会只在森林领域进行清洁发展机制项目，各国政府、研究机构和非政府组织都对此给予了充分的关注和重视，并注重加强有关问题的政策研究。自2003年以来，我国国家林业局先后与世界自然基金会、美国大自然保护协会等非政府组织在北京联合举办林业碳汇研讨会和培训班。这些研讨会和培训班的举办对清洁发展机制和林业碳汇问题的研究和认识起到很大的促进作用。

环境非政府组织（NGO），作为一种新的社会组织，致力于由环境污染和生态破坏所引发的社会问题。NGO在环境保护和生态治理中的作用主要体现在以下3个方面：第一，教育和引导公众，增强公众的环境意识，促进环境保护和治理领域的公众参与；第二，推动并帮助政府实施有效的环境政策；第三，对环境行为实施监督，并为某些有利于环境的行为提供资金和知识援助。因此，环境NGO在碳汇服务市场中的作用不容忽视。我区地方各级政府应积极与环境NGO进行联络和沟通，获取NGO的帮助，利用其影响力影响国际规则和政府政策的制定，以使政策更多考虑环境和大多数人的利益；最重要的是可以在市场开发初期，获得某些NGO的资金和技术支持。

2.3 通过国内的环境机构和组织，寻求国际合作

在中国，不仅国内已经有1600多个环保社团，而且国际上有许多资金雄厚的NGO也在中国设立办事处,比较著名的如世界自然基金会（WWF）和美国大自然保护协会（TNC）等。1992年由中国政府批准成立的中国环境与发展国际合作委员会（国合会），是专门为我国政府领导层与各级决策者提供前瞻性、战略性、预警性的环境保护政策建议的一个由中外环境发展领域高层人士与专家组成的、非营利的国际性高级咨询机构，其主要任务是支持促进中国实施可持续发展战略，建设资源节约型、环境友好型社会。国合会的工作机制也在不断地创新，会议的参加者包括国内外高级专家学者、中国政府相关部门的政策执行层面的官员、地方政府官员、国外机构（政府和非政府）代表、私营机构、企业代表等。通过邀请更广泛的代表参与国合会的活动来鼓励与调动国内外各方，特别是有关部门参与国合会工作。这样，就为我区开拓生态环境治理工作提供了更多的契机。通过参与国合会的活动，借助国合会生态课题研究小组的项目，寻找国际合作伙伴。

3.依托我区绿色食品贸易，与环境大国展开国际合作

环境的恶化直接影响到人类的生存和发展，人们的思维方式、消费行为和价值观念都在发生着变化。注重生活质量、营造绿色文明的新的价值观已经开始超越狭隘的人类中心论，人们对不污染环境、对人体健康无害的绿色产品的需求日益增长。

绿色食品作为21世纪的主导食品，不仅是一个消费概念，更是一个开发潜力巨大的经济市场。在内蒙古118万平方公里辽阔的土地上，有着闻名于世的草原、森林、淡水湖泊，蕴藏了丰富的绿色资源，是我国乃至世界少有的一块绿色“净土”。从东到西，从南到北，生态气候多样，生物物种丰富。环境监测综合评价表明，多数地区符合发展绿色食品的环境要求，绝大多数农畜产品都独具特色、品质优良，特别适合绿色食品产业的发展。自1990年国家农业部推出实施绿色食品工程以来，我区率先开展了绿色食品开发与建设工作。近年来，内蒙古自治区绿色食品产业有了跨越式发展，全区绿色食品产业的产值达到近90亿元， 已经是我国乃至世界的一个重要的绿色食品生产基地。

绿色食品是集原料生产、产品加工和销售为一体的产业，是传统农业的精华和现代农业以及工业化结合的产物。随着健康的生活理念和生态环保意识的不断加强，绿色食品越来越受到世界上更多人的追捧。据有关专家预测：绿色食品的销量已占到食品销售总量的19%，年均需要达2199亿美元，发达国家的绿色食品基本靠进口。 由此可以得出这样一个结论：内蒙古绿色食品产业将继续呈现扩大化趋势，它为寻求国际合作提供了广泛的空间。发达国家为了满足国内对绿色食品的需求，势必要寻找稳定的货源，特别是像日本、韩国等国内土地资源极为匮乏的国家。因此，投资内蒙古生态环境治理，确保食品后方的安全，对双方都是一件好事，可以实现双赢。所以，我区各级领导要强化“绿色”观念，更加注重其生态效益和社会效益。要放眼世界，利用绿色食品优势，寻求国际合作，获取更多的资金和技术进行生态环境的治理，扩大绿色食品基地的规模，确保原有基地的持续性，不断开拓更大的市场，取得更大的经济效益，从而确保我区绿色食品产业的良性发展。

4.依托我区绿色能源基地的建设，寻求国际合作

为了促进各国完成温室气体减排的目标，《京都议定书》允许采取以下四种减排方式：（1）两个发达国家之间可以进行排放额度买卖的“排放权交易”，即难以完成削减任务的国家，可以花钱从超额完成任务的国家买进超出的额度。（2）以“净排放量”计算温室气体排放量，即从本国实际排放量中扣除森林所吸收的二氧化碳的数量。（3）可以采用绿色开发机制，促使发达国家和发展中国家共同减排温室气体。（4）可以采用“集团方式”，即欧盟内部的许多国家可视为一个整体，采取有的国家削减、有的国家增加的方法，在总体上完成减排任务。

清洁发展机制(CDM) ,对于发达国家和发展中国家都是一种双赢机制。对于发达国家而言,从其他国家购买温室气体排放配额,可以降低减排成本。据悉, 在欧盟减排1吨CO2的成本约为27欧元,日本达到50～80日元/吨。对于发展中国家，在与发达国家的项目合作中获得资金和技术的支持,由此发展本国经济,提高资源使用效率,减少污染,促进国内的可持续发展。

CDM 注册项目主要涉及五个领域, 分别是化工废气减排、煤层气回收利用、节能与提高能效、可再生能源、造林与再造林。CDM 减排量主要来自于非CO2气体, 主要是HFCs和N2O,约占总减排量的59%。根据联合国气候变化框架公约官方网站所公布的数据,迄今为止, 逾两千项CDM项目已经在联合国注册, 并且这些已经注册的CDM项目将在2012 年前产生共计超过17亿吨的核准减排量( CERs)。此外,经预测,在2012年前,将会有超过4,200 项经联合国注册的CDM项目产生超过共计29亿吨的CERs。快速发展的CDM项目和大量的CERs，同时也带来了巨大的经济效益。据估计,在2002年至2008年期间,来自CDM项目的清洁能源的投资额已达到950亿美金。

中国作为最大的发展中国家以及碳排放国, 凭借其有利的投资和法律环境, 已经在CDM发展市场占主要地位，并且已经成为了CDM项目最大的受益国。到2009年12月止, 中国经联合国注册的CDM项目已达到679 个,占全部总量的35%；其次为印度,占24.83%。此外, 逾两千的项目已经通过国家批准,准备向联合国提出申请。已注册的中国CDM 项目预计产生的年CERs占全总量的58.82%；其次为印度, 仅占11.64%。这样，中国在CDM 市场交易中占据了绝大多数的份额。在2002—2008 年期间,中国占卖方市场交易额的66%。同时,最大的CDM 市场的购买者为欧洲国家和公司。在2006—2008 年之间,来自欧洲的买方占CDM市场总体交易额的80%。虽然并没有官方统计数据显示CDM项目所带给中国的经济利润是多少, 但是,仅中国注册的第一个CDM 项目——内蒙古的辉腾锡勒风电场就带来9.3 亿欧元经济效益。

目前,国内CDM 项目主要集中于HFC-23 减排和CH4(甲烷) 回收后发电供热。研究表明, 中国CDM项目最大的潜力存在于电力部门, 年总减排量超过9000万吨碳, 占总潜力的50% 。到2020年，风电CDM项目预计为每年发电量460亿千瓦时，减排潜力为1100万吨碳；生物质能预计年发电量800亿千瓦时，减排潜力为2000万吨碳。因此,在中国发展CDM项目中蕴含着巨大的潜力。这就需要各个地区因地制宜地开发适合的CDM项目,积极投身于国际减排贸易,大力引进资金,促进经济发展,提高能源利用率,走可持续发展的道路。

当前，中国的温室气体排放总量居世界第二位，预计到2020年左右，中国的温室气体净排放量将超过美国。美国拒绝批准《京都议定书》的借口之一，就是《议定书》没有划定中国、印度、巴西等主要发展中国家承担温室气体减排义务。因此在2012年后，中国极有可能会被限定明确的减排指标。到那时，实施减排的格局可能还会发生变化，我国也有可能在国外购买碳指标，也有可能在国内企业间开展碳交易。近几年，我国制定并宣布了《中国应对天气变化国家方案》，提出在未来5年内实现节能20%的目标等。2012年以后的国际天气轨制尽管尚未达成协议，具有不确定性，但总的宗旨“节能减排”不会变。既然有减排的需要，就必定要有企业的节能减排的优质项目做支撑。

内蒙古“十二五”规划将继续实施重点节能工程，利用内蒙古的优势资源，使其成为国家绿色清洁能源基地，这也是内蒙古发展方式转型的一个重要目标。内蒙古风能资源技术可开发利用量居全国首位，太阳能年日照时数居全国第二位，还具有丰富的生物质能。这些自然条件加上内蒙古人口少、经济总量小的因素，都为内蒙古建设绿色清洁能源基地创造了优越的条件。此外，内蒙古业已具备的能源产业基础和重要位置决定了内蒙古建设绿色清洁能源基地具有现实可行性。在传统能源产业领域中，内蒙古煤炭产量已占全国的1/5强，鄂尔多斯盆地是国家重要油气资源开发利用地区。在新能源领域中，到2009年10月并网投产运行的风电机组居全国第一位；太阳能单场容量居全国前列的太阳能电场已投产发电；生物质发电等多种新能源工业正在兴起。

2011年3月16日经济参考报报道：中国最具有代表性的七大民营企业，将联手斥资千亿，在我国内蒙古鄂尔多斯沙漠边缘建设世界级的绿色清洁能源循环经济基地，抱团进军新经济领域。这种把发展绿色清洁能源与防沙绿化结合起来互动发展的模式，将带动我国绿色经济产业进入一个全新时代。据了解，拟建的绿色清洁能源示范基地通过引进美国、日本等国家的新技术和自主研发等措施，投资建设100万吨级煤制乙二醇、100万吨级煤制乙醇、100万吨级混合低碳醇，100万吨级生物质燃料、100万吨级煤基尿素和1000平方公里沙漠碳汇林等“六个一”绿色清洁能源项目。2011年计划开工建设100万吨级煤制乙二醇项目和100万吨级煤基尿素项目，并引进美国CO2制藻技术实施1000平方公里碳汇林建设工程。绿色清洁能源联合投资企业将秉承“绿色、循环”的发展理念，通过引进国外新技术和自主研发技术，采取发展绿色清洁能源与防沙、绿化、碳汇互动共赢的新举措，着力构筑以煤和沙生植物为载体的绿色清洁能源产业体系，最大程度实现沙漠绿化和清洁能源工业有机结合。通过更大力度地沙漠绿化，更大规模地改善生态环境，更大面积地拓展碳汇容量，使绿色清洁能源和沙漠绿化林碳汇互动发展 ，真正达到“微排或低排”的目的，实现“美丽和发展”的共赢。

内蒙古地区要想依托绿色清洁能源基地，发展草原碳汇项目，首先必须强化自治区各级政府对CDM的认知度。长期以来，我国各级政府和广大企业及民众对CDM项目知之甚少，甚至全然不知，这就使得具有CDM潜力的企业错过了许多商机。我国学术界对此问题的研究也很少，理论远远落后于实践。因此，增强对CDM的普及宣传、培养CDM人才，就显得尤为紧迫。自治区政府可以通过研讨会、案例研究和培训班等多种方式传播和增进对CDM专门知识的了解,促进CDM技术服务中介的能力提升,让地方政府和企业了解CDM如何运作,组织专门机构对中国CDM项目在EB注册过程中所出现的问题进行总结,给我区CDM项目的开发人员提供借鉴。 其次，促进信息传播，提供交易平台。碳汇市场是一个新生事物，大多数人特别是广大的农牧民对它不了解。草原、森林碳汇的经济功能以及CDM项目与之关系，应尽快在我区的农牧区进行普及宣传。让人们对《京都议定书》等相关国际法律等信息进行了解，让广大的农牧民知道自己就是碳汇交易的潜在提供者。这样，他们就会积极主动地维护和治理草原，变成保护草原生态保护的主力军，草原生态的养护就会变被动为主动，从而为碳汇交易创造更多的收益，实现经济和环境的双赢。最后，自治区政府应该根据市场状况或发展潜力为我区碳汇市场提供相应的交易平台。尽管减排指标交易所在我国至今还没有一个国家层面上统一的这样一个机构，相关调整碳交易的法规和政策也不尽完善，但是作为占全国碳汇储量17%最高的省区，应该在这方面走在前列。北京、天津和上海等地已经有了碳交易所，内蒙古也应在做好相关立法的基础上，积极筹建碳汇交易所,这将有利于促进我区生态环境的治理和经济的持续发展。

总之，内蒙古有13亿亩天然草原，固碳能力可达到1.3亿吨，相当于减少二氧化碳排放量6亿吨。虽然单位面积草原的碳汇作用不如森林，但我区草原的优势在于面积巨大，是森林面积的4倍。因此，内蒙古草原生态治理的思路要在国际法的框架下寻求多种国际合作路径，这样才能使我区获得更多的治理草原的资金，才能确保我区经济的高效、持续的发展。

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