废弃物领域协同减排是实现温室气体减排的重要途径

贺蓉 殷培红 杨宁

（1 环境保护部环境与经济政策研究中心； 2环境保护部环境发展中心，北京 100029）

全球气候变化问题引起了国际社会的普遍关注，温室气体减排成为减缓气候变化问题的主要方式。寻求当前温室气体减排的最佳途径成为我们当前工作的一个重点。

1.废弃物领域应当成为当前我国实现“减排”与“发展”双赢的重要切入点

1.1 减排背后的利益博弈

国际社会普遍认为，气候变化涉及世界农业和粮食安全、水资源安全、能源安全、生态安全、公共卫生安全等，影响人类社会的生存和发展，对经济社会可持续发展构成严重挑战。这一观点认为，人类必须通过一些行动减少温室气体的产生，从而减缓人类活动对自然界的影响。

同时也必须看到，对气候变化问题也有不同声音。有一种观点认为，气候变化问题实际上是欧美等发达国家为遏制发展中国家发展所设的“圈套”。在发达国家进入后工业化时代，经济逐渐衰退或发展缓慢，而广大发展中国家经济正在高速发展的关键时期，发达国家抛出气候变化这一科学问题，并将其提升到政治层面，目的就是遏制发展中国家的工业发展，利用先进的科技，抢占新一轮经济发展的制高点。从美国不加入《气候变化框架公约》到某些发达国家“避重就轻”的减排策略，似乎可以看出些端倪。

1.2 我国的选择和困难

面对两种不同的观点博弈，我国已有明确的态度。我国已加入《气候变化框架公约》及其《京都议定书》，签署了《哥本哈根协议》，并向国际社会承诺：到2020年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%。在2010年的坎昆气候大会上，我们表态“我们自己要在国内采取行动，我们对应对气候变化是负责任的。”

在当前的国际形势下，作为负责任的大国，减排是我们的承诺；作为发展中国家，经济又好又快发展是我们的使命。在这样的两难困境中，找到一个实现温室气体减排与国家经济发展“双赢”的切入点至关重要。

1.3 废弃物领域作为温室气体减排的重点领域更符合近期我国国情的需要

有人认为，由于能源领域是温室气体排放量最多的领域，因此应当将其作为温室气体减排的首要领域。不可否认，能源领域是温室气体减排的重要领域，但同时它也是经济发展的命脉。对以发展为第一要务的我国来说，能源领域减排阻力较大。现阶段将能源领域作为温室气体减排的重点领域，以牺牲发展为代价并不容易实现。而且从2008年前主要经济体减排的实际效果看，除了英国和德国少数国家实现了能源领域减排以外，其他附件一国家均效果不佳。而德国和其他除了英国以外的原欧盟15国，能源实现减排又主要是依靠减少固体燃料生产和使用、控制散逸性排放和未分类制作能耗。这些事实也证明能源领域实现减排难度很大。

较之能源领域而言，虽然废弃物领域排放的温室气体总量并不巨大，但废弃物领域的减排对主要经济体实现京都第一承诺期目标贡献突出。而且废弃物领域协同减排成本低，不仅不会阻碍国家经济的发展，还会在一定程度上起到促进经济结构调整，转变经济发展方式的作用。由于我国尚未对废弃物领域的温室气体减排重点关注，因此其在温室气体减排方面的潜力巨大。可以说，废弃物领域作为温室气体减排的重点领域更符合近期我国国情的需要，是实现温室气体减排与国家经济发展“双赢”的重要切入点。

2.废弃物领域已经成为许多国家完成温室气体减排任务的重要减排策略

在应对气候变化的问题上，不同国家有不同的减排策略，而通过研究主要经济体的减排效果和政策，不难看出他们采取了“避重就轻”的策略。

2.1 “避重就轻”的减排策略成效显著

过去20年，虽然欧盟、英、德等经济体在能源领域出台的政策最多，但由于能源是经济发展的刚性需求，在短期内并未取得明显的减排效果，而是主要依靠非二氧化碳类温室气体，以及非能源领域温室气体减排来完成减排任务。以下是几个发达国家的减排实例：

英国非二氧化碳温室气体的减排率（-47.6%）比二氧化碳的减排率高40个百分点，2007年英国的非二氧化碳温室气体仅占温室气体总排放量的15.0%，但却完成了总减排当量的66.7%。

德国非二氧化碳温室气体的减排率比二氧化碳的减排率（-14.7%）高17个百分点，仅占温室气体总排放量的12.9%，但其减排量却占到了总减排量的26.1%。

1990-2007年，法国则完全依靠非二氧化碳温室气体实现了减排目标1。

这种“避重就轻”的减排策略对保护国家竞争力起到了不可忽视的作用。废弃物领域是非二氧化碳类温室气体减排的主要渠道，欧盟国家在解决废弃物污染的过程中，通过协同减排促进了其温室气体减排目标的实现。

2.2 废弃物领域协同减排的成效和措施

许多国家将废弃物领域作为“避重就轻”减排策略的关键环节，制定了大量的法律和政策，并且取得了明显的减排效果，但也有部分国家尝试制定的政策失败，给予我们很大的启示。

2.2.1 欧盟采用多种强制措施，协同减排效果明显

虽然原欧盟15国工业过程和废弃物领域的温室气体排放量仅占2007年总排放量的8.76%和2.76%，但是温室气体减排总量却分别占到同年度减排总量的17.9%和29.7%，大大超过了其在总排放量中的比例。废弃物领域减排总量最高，与未分类制造业和建筑能耗减排总量相当。据1990-2007年的统计数据2显示，原欧盟15国的温室气体减排总量下降了4.3%，主要源于废弃物领域甲烷的排放量持续稳定减少，实现这一效果最重要的减排途径就是减少填埋垃圾的数量协同减少甲烷气体的产生。

欧盟在废弃物领域采取了多种强制性措施以达到温室气体减排的目的，这些措施主要包括垃圾填埋指令、垃圾焚烧指令、车辆报废指令、废弃物成分指令、冶金工业废弃物管理指令、废弃物包装改进指令、电子电器废弃物指令、生物废弃物绿皮书、电池指令等多项法规政策。从减排效果看，填埋过程的协同减排效果最好，占废弃物领域减排量的97.2%，减排率为45.1%。污水处理过程减排成效有限3。可见垃圾填埋指令对原欧盟15国废弃物领域减排的政策效果明显。

2.2.2 英国综合运用多种手段，推动废弃物领域协同减排

废弃物领域是英国主要的减排领域。据统计4，1990-2007年英国废弃物领域减排总量（-30.1 Tg CO2Eq.）超过能源工业（-27.0 Tg CO2Eq.），工业过程减排量（-26.1 Tg CO2Eq.）超过制造业和建筑部门能耗（-20.1 Tg CO2Eq.），减排率（减排潜力）均明显大于能源过程。这主要得益于综合运用多种手段，多管齐下的方法，主要措施有英格兰废弃物管理战略（WS2007），废弃物和资源行动计划（WRAP），垃圾填埋交易系统（LATS），垃圾填埋税（Landfill tax），垃圾堆指令（Landfill Directive）。此外，减排手段还包括甲烷回收系统、废弃电池和蓄电池条例、车辆报废指令、危险废弃物管理战略、废旧电子电器指令、废油指令等。

英国综合运用的多种措施从源头减少废弃物产生；然后到废弃物的收集、分类、回收利用和再加工；最后到处理废弃物时所产生的温室气体进行回收利用都取得了良好的效果。在英国有70%的填埋气被回收利用于能源供应，更值得注意的是，40%的甲烷排放来自垃圾填埋场，而废弃物领域甲烷排放减少了58%5，这主要得益于甲烷回收系统的推广应用。

2.2.3 德国注重垃圾循环利用，大幅减少温室气体

德国废弃物领域2007年总排放量中仅占1.2%，但是减排总量（-28.9 Tg CO2Eq.）却与能源工业（-29.7 Tg CO2Eq.）相当，是制造业和建筑部门能耗减排量的43.7%，减排率明显高于能源过程。德国主要采取强制手段和宣传教育双管齐下的方式，控制和减少温室气体排放，主要包括循环经济与废物管理法、废弃物填埋条例、废木料条例、市政废弃物技术指令、市政污水处理中污水气体利用和节能以及与CHP结合的垃圾焚烧发电等法律规定。目前，德国已全面禁止未经处理的填埋行为，从而大大降低了甲烷的排放量。

2.2.4 美国、日本等发达国家采用的垃圾焚烧方式在一定程度上抵消了总减排效果

欧盟国家十分重视废弃物领域温室气体减排，主要相关政策发挥了积极作用，而美国、日本等国家采用的垃圾焚烧方式在一定程度上抵消了总减排效果。美国在1990-2006年间垃圾焚烧的二氧化碳排放量增长高达90.8%，温室气体总当量增长率16.7%，仅次于能源工业和交通领域。日本虽然通过有效利用废弃物焚烧发电或焚烧减少化石燃料的消耗，但是也使废弃物处理领域成为日本温室气体排放量增长明显的主要领域之一，1990-2006年间日本废弃物处理领域温室气体增加率为20%，其中非生物质垃圾焚烧的二氧化碳增长17%，生物质垃圾焚烧成为甲烷（10%）和氧化亚氮（70%）排放增长量和增长率居主要排放增长源的前列，生物质垃圾焚烧甲烷排放量列第六位，氧化亚氮排放量列第三位；非生物质垃圾焚烧二氧化碳排放增值量列第五位。由此可见，日本废弃物领域温室气体的减排速度赶不上排放增长的速度 。

从这些发达国家的经验来看，废弃物领域具有减排空间大、难度小、成本低、效果好、技术成熟、手段多样的优点。从欧盟、英国和德国的减排经验和效果来看，废弃物领域的协同减排无疑是它们完成减排任务的重要途径，通过减少垃圾量、垃圾资源化以及填埋气体回收等政策起到了至关重要的作用；从美国、日本采用垃圾焚烧的方式则适得其反。这些主要经济体的实践经验对制定我国废弃物领域的协同减排政策具有重要的借鉴作用。

3.我国废弃物领域协同减排的可行性分析

我国废弃物领域是否具有学习借鉴国际经验的时机和土壤，国际经验在我国是否可行？需要进一步讨论。

3.1 时机成熟

随着我国人口不断增多，经济快速发展，导致的一个直接后果就是产生了大量超出我国现有的处理能力的废弃物，这已经成为不可忽视的环境问题和社会问题。废弃物处理能力不足，垃圾填埋场不够用，垃圾焚烧场无处建设，以及由此引发的群体性事件和集体诉讼成为了社会各界关注的焦点。这些问题必然要寻求解决途径，我国废弃物管理领域亟待改革。北京等地区正在为解决这个问题进行垃圾分类的试点。借此时机，推动废弃物领域的协同减少温室气体排放政策，不仅可以解决废弃物领域自身的问题，也可以促进废弃物管理领域的改革。应当抓住机遇，顺势而上。

3.2 减排空间大

2009年，全国工业固体废弃物产生量为203943.4万吨，全国废水排放总量为2343857万吨，全国城市生活垃圾清运量为15733.7万吨，虽然这一领域的温室气体排放总量尚未有统计数据，但是按照填埋气体成分组成比例达到80%以上，不难推算出在庞大的总量基础上，温室气体产生量也必然很大。参照其他国家在这一领域的减排总量和减排率，我国在废弃物领域的减排空间想必也非常大。

3.3 减排成本低

政府间气候变化小组（IPCC）第三次评估报告提出的评价政策手段的准则包括“成本-有效性”，即“考虑到交易、信息和执行成本，政策手段是否能以最低的成本实现环境目标”。我国在实现温室气体减排的环境目标时，也必须要将各种成本要素考虑进去。

能源领域是温室气体排放量最大的领域，但从经济发展的角度考虑，减少能源领域的排放量将面临巨大的阻力；以清洁能源替换煤炭和石油的技术还不完全成熟，仍在试行阶段，且尚不能满足巨大的需求量，目前的成本也非常高，尚需要较长的开发时间。与能源领域相比，废弃物领域成本要少得多。目前我国已经有比较健全的固体废弃物和废水处理体系，有废水治理设施77018套，城市生活垃圾无害化处理厂567座，并且垃圾减量化、资源化和再利用的需求越来越强烈，只需要顺势在废弃物处理过程中将温室气体减排这个因素考虑进去，在垃圾减量化、资源化和再利用的同时，就已经完成了温室气体的减排任务，应当说低成本低且易操作。

3.4 技术成熟，手段多样

许多国家都有丰富的废弃物处理经验，在温室气体减排方面也有许多国家身先士卒，拥有一套比较成熟的技术和多种多样的政策手段。我们可以借鉴的政策手段包括：

3.4.1 强制手段。

垃圾堆指令对垃圾掩埋设立严格的要求，以及对可生物降解的废弃物被倾倒入垃圾堆设立限额目标；循环经济与废物管理法、垃圾焚烧条例和废木料条例首先考虑的是通过物质回收利用和热能利用。

3.4.2 经济手段。

垃圾填埋税是为处置废弃物而使用垃圾填埋地点的税，是有效的经济政策。

3.4.3 技术手段。

甲烷回收系统通过对填埋气进行回收并利用于能源供应的方式减排，具有双重减排的效果。

3.4.4 指导手段。

垃圾填埋指令通过减少垃圾量来实现减少填埋气体排放；垃圾填埋交易系统的目的是根据“欧盟垃圾填埋指令”设定的英国目标，实现对垃圾中可生物降解的废弃物的转换；英格兰废弃物管理战略（WS2007）主要通过鼓励采用更多的生物降解方式、鼓励回收和提高垃圾能源化利用等方式减少垃圾填埋的甲烷排放；废弃物和资源行动计划通过包装、食品、收集制度和原料品质四个领域减轻碳足迹。

在多种多样的政策手段中，我们只需要寻找并制定出成本最低、效果最好，最适合我国国情的政策，就可以取得明显的温室气体减排效果。

4.废弃物领域协同减排的思路和建议

国际实践经验证明，通过废弃物领域协同减少温室气体排放，可以实现有效快速减排的效果，是我国短时期实现减排效果的最佳途径。

4.1 废弃物领域协同减排思路

研究分析国际经验不难得出，在废弃物领域成功减排的国家主要通过“3R”原则（减量化原则、再利用原则和再循环原则）和甲烷气体回收两种方式，我们可以从中总结和提取出基本减排思路。

4.2 废弃物领域协同减排的建议

废弃物领域具有减排空间大、难度小、成本低、效果好、技术成熟、手段多样的优点。通过对我国废弃物领域的现状分析，提出以下建议：

4.2.1 修改完善《固体废物污染环境防治法》。

我国《固体废物污染环境防治法》第三条规定了我国固体废物污染环境的防治原则——实行减少固体废物的产生、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物；该法第四条较为原则地规定了鼓励废物的减量化、再利用和再循环。这些原则和鼓励并不能满足现实情况的需要，亟待完善。需要通过法律规定固体废物的减量化、再利用和再循环的具体措施及法律责任，以强制手段减少废物产生量，从而达到温室气体协同减排的效果。

4.2.2 制定相应经济政策。

通过各种经济手段促进废弃物的减排。如提高向公众收取的垃圾处理费，按重量计费，以达到公众自觉垃圾分类和再利用的效果；向企业征收垃圾税，以达到企业自觉建立产品回收再利用系统的效果；推行生产者责任延伸制度，将生产者的责任延伸到其产品的整个生命周期，特别是产品消费后的回收处理和再生利用阶段。

4.2.3 提高科研技术水平。

应加强固体废物污染环境防治的科学研究，加大对科研的投入，提高技术的开发和推广应用水平。加强废物资源化和再利用的研究，建立高效的废物分类系统和填埋气体回收应用系统。

4.2.4 建立总量控制制度。

应在废弃物领域建立总量控制制度，加大政府责任，参考发展水平和处理能力设定各行政区的废弃物的人均产生量，将执行情况和资源综合利用情况列入目标考核体系，并可以建立废弃物的排污权交易制度。

[1] 贺蓉，殷培红.废弃物协同减排能否“西策东渐”[J].环境保护.2011，476(18):68-70.

[2] 殷培红，方修琦，李蓓蓓等.主要经济体1990-2007年温室气体排放变化及其启示[J].世界地理研究，2011，20（1）：166-175.

[3] 2010中国统计年鉴，419-436.

[4] EMCON Associate.Municipal Solid Waste Landfill Gas Design Plan Review,APTI Worshop T018 [M].First Edition,North Carolina State University, 1998.

[5] 国务院关于加强环境保护重点工作的意见.