论强制公开超标超量排污信息中的企业定位

程 晟

(苏州大学 王健法学院环境法研究中心，苏州 215006)

目前，环境信息强制公开似乎已经成为一项社会公认的企业义务。以《清洁生产促进法》为代表，许多的法律、法规都制定了相应的规范，以规制企业超标超量排污行为为典型，让企业成为自身的环境信息公开的义务主体。如果能在实践中得到切实有效地履行，确实能起到督促企业、改善周边环境状况的作用。但是，自2003年的《清洁生产促进法》正式实施以来，需要强制进行环境信息公开的企业，能够自觉、按时公开的不多，更有虚假发布的现象存在，由此可以窥见制度设置的偏颇。加重不适宜的义务主体的责任承担，可能会导致相关方的利益失衡。同样作为企业环境信息的提供者，如何让政府和环保部门在现行的法律体制下进行信息公开才是对公众环境知情权的最好保障。

1.企业超标超量排污信息强制公开的立法体现

我国的企业环境信息强制公开呈现出立法零散化与碎片化的特点，除了专门的《环境信息公开办法》，我国的《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》以及《企业环境信息公开公告》等法律法规也有部分关于企业环境信息强制公开的规定。但是这些立法中的确存在大量交叉、重叠甚至冲突的情况。法律文本中的“超标超量排污企业”，就是指污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业，主要集中在重污染行业，如采掘、造纸、电力等。

1.1 《清洁生产促进法》规定的企业环境信息公开

从提高资源利用率、减少和避免污染物产生的角度，《清洁生产促进法》最先对企业强制信息公开作出具体规定。该法要求企业结合自愿公开与强制公开，及时准确地公开环境信息。该法第十七条规定：“省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门”，“可以按照促进清洁生产的需要，根据企业污染物的排放情况，在当地主要媒体上定期公布污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的污染严重企业的名单，为公众监督企业实施清洁生产提供依据。”该法第三十一条承接规定：“列入污染严重企业名单的企业，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定公布主要污染物的排放情况，接受公众监督。”该法第四十一条规定了违法企业的法律责任，“不公布或者未按规定要求公布污染物排放情况的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门公布，可以并处十万元以下的罚款。”

首先，从法律条文的严谨性考虑，对“污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的污染严重企业”需要界定。“污染严重企业”的范围是什么？只要污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额就可以满足条件，还是需要在这些企业中再分出程度的层级。如果是前者，那么立法者在今后的修订过程中可以考虑更简练地表达；如果是后者，那么判断程度的标准是什么，由哪个主体来决定比较合理？这些判断标准随着技术的革新，发展的易变性和不稳定性如何克服？笔者认为，虽然现行需要强制信息公开的范围有限，但是从长远来看，公开的程度必然表现出扩大的趋势。所以，如果仅仅对那些污染最严重的企业进行这方面的信息公开，范围就局限了，也缺乏系统性，更容易造成自由裁量的不公平。因此，我们并不需要将问题复杂化，只要将那些未进行合理清洁生产、危及到周围环境质量的企业包含在内就可以了。对于是否超标排放，由环保部门依照相应的环境标准来最终确定，企业只要做到及时、诚信地上报。

其次，以上三个法律条文分别明确了环保部门、企业的环境信息公开和对应的法律责任，这里就出现了公布环境信息主体的重合。从企业的角度来考虑，在生产活动中必定会受到社会公众的监督。由于与它的社会形象相关联，因此企业即使主动公开，也只会尽量公开有利的环境信息。但对于不符合环境法律规定的环境信息，企业不会积极公开，甚至为了应付强制性环境信息公开义务，可能会发布虚假环境信息。然而，企业环境信息尽管来自企业本身，但许多环境信息如各种污染物排放等数据的获取，都需要通过环保部门的审核查实才能确定。也就是说，信息公开应该更强调环保部门将企业的环境信息的整理公布，所以在信息公开的主体不必泛化。

再次，根据规定，在企业未公开或未按要求公开时环保部门将替代企业完成信息的公开。这看似是一种双重保险的做法，但是否有必要，笔者认为有待商榷。如果企业不依照法律进行信息公开会受到行政制裁，那么这是一种超负荷的义务设置。对于未公开或未按要求公开信息的企业，除了要受到超标超量排污的行政处罚，还有十万元以下的未按规定进行信息公开而需承担的法律责任。虽然这并没有违反行政法上“一事不二罚”的原则，但是这让企业的压力成倍增加，也影响到产品的生产成本。同时，我们也发现，实践中迄今为止没有一个由于企业未按照法律、规定进行强制信息公开而导致行政处罚的案例。因此，笔者认为，该法第四十一条规定的企业自己不公布环境信息引起的法律责任的设置欠妥当。

1.2 其他法律规定的企业环境信息公开

除了《清洁生产促进法》，在《关于企业环境信息公开的公告》、《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法》、《环境保护部信息公开指南》等一些政策、法规和红头文件中也有专门针对企业环境信息公开的规定，从公开的主体来看主要分为两个层面。

1.2.1 企业自身环境信息公开的责任

原国家环保总局在2003年出台的《关于企业环境信息公开的公告》，是专门针对企业环境信息公开的，具有规章性质。根据《公告》规定，对于超标准排放污染物或者超过污染物排放总量规定限额的污染严重的企业，其相关的环境信息必须在当地主要媒体以及环保部门官方网站上进行公开。相呼应的是，《环境信息公开办法》对超标超量排污企业，也要求主动公开环境信息，包括：①企业名称、地址、法定代表人；②主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况；③企业环保设施的建设和运行情况；④环境污染事故应急预案。企业不得以保守商业秘密为借口，拒绝公开前款所列的环境信息。这在《清洁生产促进法》中也得到印证。企业必须在环保部门公布名单后30日内进行信息发布，不公布或者未按规定要求公布污染物排放情况的，由县级以上地方环保部门依据《促进法》的规定，处十万元以下罚款，并代为公布。但是，《办法》对强制公开环境信息的企业进行监管只限于“备案”、“核查”，这两种监管方式的力度都不大，难以确保信息的真实性、及时性。

1.2.2 环保部门公开企业环境信息的职责

《环境信息公开办法》明确规定了环保部门应当在职责权限范围内向社会主动公开相应的环境信息。一般是通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。其中，最重要的一项就是“超标超量排污”企业名单。环境保护部在《关于深入推进重点企业清洁生产的通知》 中提到：“各省级环保部门应依据《清洁生产促进法》的规定，将应实施清洁生产的重点企业名单在省级环保部门政府网站公布并同时抄报我部，有条件的地方可在当地主要媒体同时公布。”有些地方政府根据《清洁生产促进法》，制定了具体的实施办法和细则。如《南京市促进清洁生产实施办法》第十条规定“根据企业实施清洁生产审核结果，核定企业污染物排放总量；”“在当地主要媒体上定期公布污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的企业名单。”地方政府对《促进法》进行细化，由环保部门督促企业的环境行为的具体落实。

在过去的一年里，环境保护部主要通过部政府网站、《中国环境报》、《环境保护部公报》等媒介公开环境信息。在年度环境报告中，有专门板块关注需要强制信息公开的企业。2010年，环境保护部印发了《关于进一步规范环保不达标生产企业名单定期公布制度的通知》，要求各级环保部门在对辖区内排污企业进行日常监督检查过程中，发现超标、超总量排污环境违法行为的，应主动公开环保不达标生产企业的名单，包括“企业名称”、“违法行为种类”、“污染物种类”、“发现途径”、“发现时间”五项内容。从2010年第二季度起，环境保护部对全国8000多家国家重点监控企业排污费征收情况每季度发布一次，接受社会监督，实现了排污费的“阳光征收”。截至目前，2010年国家重点监控企业排污费征收情况已全部在环境保护部政府网站予以公开。 从法律上对企业和环保部门的职责义务的安排来看，由环保部门主导来承担企业环境信息公开的立法用意得到了贯穿。

2.企业超标超量排污信息强制公开的实践落实

2.1 典型事例评析

下图是2009-2010年的“113个城市污染源监管信息公开指数”报告中在环境信息公开方面得分最高的城市和对应项目，印证了信息公开的现实可行性。这些信息大都是在地方的环境保护部门或者政府网站的流动新闻中获得的。

图1 2009-2010年度PITI指数得分“全明星”城市阵容

公众环境研究中心将这些信息进行统计收集，以几个典型的城市总体表现为最终的评定对象。在该图的启示下，针对《促进法》中主要涉及的“排污超量的企业”，选择浙江台州来评价；针对“清洁生产”，笔者选取了江苏常州作为典型。

台州市的企业排污信息十分充分，下图比较直观、简明地表明了该地区的排污情况。

图2 台州市企业污水排放总量

为了着力推进企业的清洁生产，台州的信息公开举措是十分到位的。虽然在整个过程中的突破比较艰难，该地区的排污量比较大，但是有了一定的污染减弱的趋势。能够认真坦诚地面对排污问题，将此列入重点考查的内容之一，本身就是为了更好地去解决问题。

2009—2010年度，常州市一共公开了461起存在不当或者违法的企业环境行为的事件，与其他地区相比表现突出。该市的环保部门及时地公布列入江苏省实施强制性清洁生产审核重点企业的名单，且都有后续监管情况的汇报。而得到这些信息的途径主要有四种：一种是在《常州日报》上刊登违法企业名单。第二种是通过中国常州网网站信息的实时更新来获取，如政府发布的新闻《常州市11件督办案件整治污染》。第三种是地区环保部门年度的企业环境行为信息评定结果公示。常州市每年都有常规的评定报告，以武进区为例，它对全区602家企业的相关环境信息都进行了公开，起到了很好的表率作用。2009年常州市还依据上级的指导意见将环境信息的公开与企业的信用评价体系相联系，进一步督促和刺激企业有良好的环境行为。第四种是上级部门的监督投诉和地区环保部门的接访和下访，公众的参与度还是很高的。由于信息公开的双向性，必要的反馈和回应十分必要。企业的表现积极，一般都会采用在《常州日报》等报刊上致道歉信，对公众的监督也持肯定的态度。

2.2 企业环境信息强制公开的具体表现

实践中，往往都是那些超标超量排污企业对周围的环境危害最大，也是直接威胁公众生命健康安全的主要因素。因此，公布企业污染物排放数据是进行有效环境管理的关键。

在上文提到的2009-2010年的“113个城市污染源监管信息公开指数”报告中，合肥在本次考察年度中，大量的超标违规和强制清洁生产审核的企业没有按照法规要求向社会公布其排放数据，而当地环保部门没有依照法规，要求对这些企业进行罚款，并代为公布。 在企业级排放数据公开方面，常州、天津泰达、徐州铜山等形成了一些难得的好案例。我们应该清楚地认识到，目前法规只要求列入“黑名单”的公司公布污染信息，实际上即便这样也很少真正公布。最高人民法院于2009年11月公布的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》和国务院于2010年1月发布的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，也给信息公开带来了更多的不确定性。企业在工厂一级的污染物排放信息公开仍然相当有限，让这数量有限的企业公开排污量依旧非常艰难。

有学者建议出台《企业环境信息强制公开办法》，并对企业环境强制公开的主体、范围、形式与程序以及法律责任建立统一的标准。也有一些地方政府规定企业需要有《环境报告书指南》等形式的书面环境报告，如《山东省企业环境报告书指南》。但是，四年多来，我国发布环境报告的企业书目仍然不容乐观。江苏、上海、浙江等地已经出现了即使全达标仍污染严重的问题，这也反映出经济发展水平不同的地区环境标准衡量的难以把握。

2.3 企业环境信息强制公开的责任规制

目前，在我国的具体实践中，暂时没有因为超标超量排污企业未主动公开相关信息而遭到行政处罚的案例。法律责任是企业环境信息强制公开的重要保障，如果没有法律责任，环境信息的强制公开就无法实现，公开信息的即时性与真实性也无法保证。法律责任的缺失与疲软是制约我国企业环境信息强制公开的硬伤。但同时，结合违法情节适用不同的责任形式，做到罚责相当也是具有难度的。笔者认为，将强制公开企业超标超量排污等环境信息的主体规定为环保部门之后，《清洁生产促进法》中对企业违法的责任设置就需要相应的变通，环保部门可以采取相应的行政强制措施等，来督促企业定期上报环境信息。

3.企业环境信息强制公开现状的原因分析

3.1 企业作为公开主体导致公开程度不足

企业在日常经营中是占有信息优势的，而强制企业进行环境信息公开就是要在制度上削弱这种信息的不对称。所以企业为了自身利益最大化，往往会维持其信息优势地位或人为制造信息优势，从而使原有的信息不对称更为严重，引发新的信息不对称。 对某些不属于商业秘密，但是在某一特定时间内公开可能会给企业利益带来损害的信息，企业就很有可能因为会妨碍到正在进行的合同的订立与履行而选择不公开，实践中义务履行的不到位可见一斑。

目前对企业信息公开的研究，多数是从环境科学和环境管理的角度来探讨的。一般来说，信息公开的程度应当是完全没有规律可循的。但是通过对比总结，企业环境信息公开的推进程度是可以运用经济学的边际效应和数学原理来分析的。在一定的条件下，企业的环境信息公开会出现“规避效应”。下图可以证明一种企业环境信息公开规避的可能性：环境信息公开不力的激励效应。

图3 企业信息公开的边际效应

图表最上面的曲线BB代表企业环境信息公开的水平给社会带来的社会总收益；下面的曲线bb代表企业自身从信息公开行为中获得的收益；曲线cc代表企业信息公开的成本。现在社会更喜欢企业维持信息公开的成本在s*水平，因为在此处边际社会收益与边际社会成本相等。但是，由于企业只得到总收益的一部分却必须承担所有费用，所以它就只会把信息公开的水平定位s’。此处，bb曲线与cc曲线的一阶导数相等，这就意味着企业信息公开的边际成本等于边际效应，企业效益最大化。而s*>s’，社会却没有为信息公开提供足够的资源与激励。 也就是说，企业的环境信息公开需要政府一定程度的刺激和激励，或者由政府来承担信息公开的一部分费用，比如资金的补偿制度。

3.2 环保部门公开范围狭隘导致公开程度不足

依据《环境信息公开办法》的规定，环保部门需要公开的仅是“超标超量排污”企业的名单。在企业没有按照法律规定自行公开时，环保部门才会公开企业应当自己强制公开的环境信息。虽然法律规定的期限是30天，但是这中间的时间差可能会导致利益相关方的权利受损。对于企业在这期间进行的、损害交易相对方利益的行为，是无法追究责任的。这样的制度设计一定程度上违反了环境信息公开的初衷，行政执行的效率降低是不容质疑的。

在《清洁生产促进法》中，规定了环境信息公开义务的两个主体：环保部门和企业的自身。但是，从实践来看，主要还是由政府及相关环保部门来负责的。考虑一类法律行为可能关涉的主体，需要关注整个权利义务体系。在企业强制环境信息公开的过程中，最简单直接地就是将环保部门和企业两方都作为主体，作出相应的规范。但是，利益相关方并不是都适合主导这个法律行为，还需要从行政执法的质量和效率角度综合权衡。通过实践发现，在现行的制度体系下，真正推动信息公开过程的主要是政府的行政部门，所以将政府环保部门作为公开主体更为合理。

4.企业环境信息强制公开的路径矫正

企业超标超量排污等环境信息的强制公开，对公开主体的资格和权限都有相对明确的要求。由于企业自身盈利性的不可克服，让政府主导企业环境信息公开是最佳的途径。

2010年3月22日，环境保护部发布了《关于2009年国家重点监控企业及污水处理厂主要污染物全年排放超标情况的通报》，向社会通报了150家全年监测超标排污的国家重点监控企业的名单。随后湖北省及其下辖的部分地级市也对区域内国控污染源的超标情况进行了公布。通报显示，2009年环保部监测的7043家国家重点监控企业中，有2713家企业超标排污，详细开列了74家化学需氧量和57家二氧化硫全年排放超标的企业名单。这是环保部首次披露国控企业环境违法名单。以往因为地方保护主义的局限，污染信息得以公布的大部分为小企业。 这说明，让政府部门最先进行全面的企业环境信息的公开，可以带动其他主体的信息公开，强化公开的主动意识。

信息公开就是为了克服信息的不对称，这除了要确保信息的准确性，更重要的是确保信息公开的普遍性。笔者认为，选择政府来主导企业环境信息的公开，可以克服地方环境信息公开的惰性，特别是可以解决一些乡镇甚至是农村的企业环境信息公开程度不深的问题。这些地区的企业对环境保护的关注度不够，或者根本没有意识到正常的企业运作能影响到周围的环境，强制它们主动进行信息公开的现实可能性不大。而农村相对于城市来说，自然和生态资源的破坏程度更大。从形式上看，目前政府提供这类信息时，主要通过电视、报纸及专门的公告等，似乎公开度已经很大。但实质上，由于信息劣势主体主要集中在农村，这些主体接受信息往往受到各种客观条件的限制，相当一部分人是得不到这种信息的。 所以，信息不对称越严重的区域，就越需要政府直接提供信息。

所以，针对《清洁生产促进法》，笔者认为其中第三十一条及与其对应的四十一条的责任承担的规定是不需要保留的。当然，这并不是说企业可以存在懈怠和侥幸的心理。信息公开企业仍然是最重要的责任主体。企业对公开内容真实性的担保和信息用户自身对市场正当风险的合理预期，是信息用户决策交易的前提和基础，如果违反应当承担相应的民事责任，赔偿相对人的损失，情节严重的支付惩罚性赔偿金。强制说明义务的赋予能够降低社会的信息总成本，但信息优势者的权利限制应该有一个合理的度，否则可能损害信息优势者的利益。但这个度的把握相当困难，它涉及经济学、法学、社会学等许多学科。在强制说明制度中，对必须予以说明的信息也很难作出统一的规定，因为信息不对称的程度在不同情形、不同地域、不同时间上是有差异的。 现行法律中对需要强制公开信息的企业的界定比较恰当，但是倡导自愿公开几乎形同虚设。对于一些直接涉及周围甚至是更广范围的环境的信息，政府要列出清单，任何企业都有这个义务去公开。公开的范围是可以适当扩大的。

5.结束语

环境信息公开的最终目的就是为了让公众能更及时准确地获知信息，对关乎整个环境利益的企业基本信息，及它们的日常排污等情况能更清楚的了解和掌握。企业超标超量排污信息作为环境信息的主要元素，强制公开是十分必要的，但是实践履行时问题颇多。究其原因，应当是公开的义务主体选择并没有贴合现行的法律制度。让环保部门作为公正的监督者来公布信息，是具有权威性和合理性的。同时，公开的信息内容在现有的基础上需适当扩充，并将信息统一发布。这样的公开方式更新快，时效性强，公众能有固定的获取平台，信息也相对系统全面。因此，企业在强制公开环境信息中的定位是一个信息汇编员和信息提供者。让企业在现有的法律体制和框架下，配合政府和环保部门进行信息的公开应当是最有效的，也是最符合当下的社会发展的。

[1] 朱谦.公众环境保护的权利构造[M].北京：知识产权出版社，2008，154.

[2] http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201010/t20101014_195526.htm?keywords=，环发[2010]54号，中华人民共和国环境保护部网站，最后浏览时间：2011年9月10日.

[3] http://www.gov.cn/gzdt/2011-04/06/content_1838604.htm，《环境保护部政府信息公开工作2010年度报告》，[2011]24号，中华人民共和国环保部网站，最后浏览时间：2011年9月10日.

[4] 公众环境研究中心（IPE）及美国自然资源保护委员会（NRDC）等联合编制，《环境信息公开进退之间——污染源监管信息公开指数（PITI）2009-2010年度113个城市评价结果及对照分析》，第25页.

[5] http://www.ipe.org.cn/pollution/status.aspx，公众环境研究中心，最后浏览时间：2011年9月10日。图表参考公众环境研究中心的数据，整理统计.

[6] http://news.163.com/11/0104/15/ 6PIJ3BL800014AEE.html，《中国113城市环境信息公开指数排名合肥挤出前十 仍居中部第一》，最后浏览时间：2011年9月10日.

[7] 应飞虎.信息失灵的制度克服研究[M].北京：法律出版社，2004.5页.

[8] 曹洋，王远，张孟衡等.企业环境信息公开的激励经济学研究[J].环境保护科学，2010， 36（2）：87.

[9] http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-04/03/c_1215582.htm，《环保部公布排污黑名单 部分国企成环保钉子户》，最后浏览时间：2011年9月10 日.

[10] 应飞虎.信息失灵的制度克服研究[M].北京：法律出版社，2004.106.