完善燃油税改革的探讨＊

徐 进

（武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉430072）

完善燃油税改革的探讨＊

徐 进

（武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉430072）

我国燃油税经历了诸多争论才得以出台，这是一个各方利益相妥协的结果。目前在税收管理权划分上存在将地方税基上划的不足，还不能覆盖高速公路和地方路桥收费，因而带来一系列的效率损失。应当从构建燃油税的中央和地方分享机制和逐步扩大燃油税覆盖面等方面来完善燃油税的改革。

燃油税；分享机制；改革

一、我国燃油税改革的不足

我国开征燃油税经历了各方长期博弈的过程，目前实行的燃油税制度是各方利益相妥协而得到的结果，无论从国际经验来看还是从理论的角度来看，其中一些制度的设计都还未见完善。燃油税实施以来，产生了一系列的积极作用，但是它还存在着较多的问题与不足，如税负转嫁对道路等基础设施建设，城市空气污染，能源产业，汽车产业，就业和扩大内需等方面，其影响既有好的一面，也有不利的一面。深入研究我国燃油税的制度对于促进我国进一步节能减排，选择清洁能源，以及合理地分流交通量，减轻公路不合理的负担具有重要的理论和现实意义。就目前的情况来看，我国燃油税还存在以下值得改进的地方。

（一）税基在各级政府之间划分的缺陷

按照公共经济学的一般要求，税基划分要综合考虑政府的资源配置、收入分配和经济稳定职能，依照效率原则进行划分。各级政府资源配置的效率要求各级政府提供的公共商品的成本收益内部化。公路港口等基础设施首先受益给坐落地，当然干线高速公路和港口机场等也有全国收益的部分。同时从流动性来看，根据燃料消耗的特征，油料使用公路港口等基础设施的地域跟购买地基本重合。再者，根据国际经验，地方政府对于地方公共服务收费能够更好地贯彻谁受益谁负责的原则。燃油税由公路养路费等六项收费和政府还贷二级公路收费等转化而来，从原则上讲划归地方收入效率会更高一些。因此，按照以上的分析，我国的燃油税应当是中央地方共享税，其中地方分享的成分应该更大一些。

据财政部有关通知［1］，成品油消费税被界定为中央收入，提高成品油消费税税额后，相应增加的城建税、地方增值税、教育费附加收入根据财政部核定的比例由国库部门划转中央财政。

2009年我国成品油消费税增收1 653亿元，增长445.9%；2009年增值税增长较快的主要是交通运输设备、成品油，同比分别增长33.5%、181.6%，占国内增值税总增收额的81%以上［2］。综合以上几项，2009年，新增成品油消费税连同由此相联系而带来的增值税、城建税和教育费附加收入等，超过2 000亿的财政收入从地方上划到了中央。

燃油税改革以前各项收费归地方，主要用于与道路、港口设施使用相关的建设维护。目前我国燃油税被划分为中央税，从利益分配上看，收入上缴，支出由国家预算统一安排，这种制度安排不符合按照受益原则划分税基的一般做法，不能调动地方的积极性，中央政府不可能有效平衡各地方的不同之需求，因而带来决策上的低效率。

（二）地方普通公路建设资金补偿不足，普通公路可持续发展能力下降

财政部、交通运输部、国家发展和改革委员会2009印发了《取消政府还贷二级公路收费中央补助资金管理办法》的通知（财建〔2009〕490号）［3］，取消二级公路收费，其被锁定的债务由中央每年安排从燃油税中拿出260亿元，专门用于对地方的补助，该专项资金按照不同的标准，划分成东中西部三个区域，东部实行40%的标准，中部实行50%的标准，西部实行60%的标准。国家的设想是，该专项基金偿还完各地锁定的二级公路债务后，用于普通公路的发展，即用于新公路的建设和原有公路的维护。

然而，在实践过程中，却存在资金缺口。从中央负担的那一部分来看，分配到各地的260亿元专项资金，并不足以弥补取消养路费和二级公路收费带来的资金缺口。如陕西省2007年养路费收入为30.9亿，2008年为39亿，但燃油税改革后中央下划的资金仅为34亿元左右［4］，考虑到经济的不断发展，通货膨胀因素，公路养护规模的不断扩大和普通公路发展的需要，燃油税的增幅实际上赶不上原来公路收回投资和发展的需要，另外也有资料显示湖北省出现二级公路偿还贷款的基金不足问题［5］。从总体上来看，中央政府在实行燃油税改革以后，只负担了一半的锁定债务，另外一半需要由地方来解决，相对于以前依靠通过收费来解决公路建设的债务来看，目前的方案对于解决地方的负债部分并未有明确的资金来源，地方政府还需要从自身的预算中安排一部分资金投入到普通公路的建设中来。

（三）税收覆盖面不足，改革不彻底

如前所述，我国燃油税改革出台是各方利益妥协的结果。为了减小其出台的阻力，其税率被设定为较低的水平，覆盖面也较窄，事实上还无法做到取消全部公路收费的效果，车主一方面要负担燃油费，另外一方面还要按照燃油税改革之前的标准负担高速公路通行费和地方路桥票等收费，加重了使用者的负担。随着经济的发展，其不合理性逐渐显现，主要表现在以下几个方面。

1.普通取消公路收费，导致收费的高速公路效率损失。我国开征燃油税后，国家的设想是，建立以高速公路为主的收费体系和普通公路不收费的公路体系。但在实践中，实施燃油税后油价已经上涨，但没有相应地改变高速公路原有的收费标准，而二级公路取消了收费。两类公路的使用成本将被加大。如果政府不将外部效应充分矫正，车流就向普通公路分流。见图1。

图1 车流成本收益图

图1中，个人使用高速公路成本为MC，收益为MPB，外溢收益为MEB，社会总收益MSB＝MPB＋MEB。社会收益曲线MSB与个人成本曲线MC的交点将决定最佳车流量，即图1上的B点，此时高速公路使用量为OE，总价格OH 中一部分CD由个人负担，社会负担另一部分BC＝DE。如果按照另外一种方式，由个人负担全部成本，则最符合效率的使用量为MPB与MC的交点所决定的图上的A点，此时高速公路流量为OF，总成本OG全部由个人负担，社会不负担任何费用。

比照以上两种成本分摊模式，结果是带来两方面的效率损失：一方面是高速公路的功效没有充分发挥，私人成本支付更高；另外一方面普通公路由于更多车辆进入，拥堵让使用者间接地支付时间成本。

在高速公路可以通过收费获取滚滚财源的情况下，一些公路建设部门可能放松对于一二级公路的维护，用更多的精力建立高速公路，设立收费站，制造更多的“围城”现象。

合理的高速公路的成本通过税收安排BC＝DE部分，由使用者和非直接使用者共同分担，收费只是高速公路建设资金的一部分来源。

据黑龙江的监测数据，在取消二级公路收费后，日均车流量大幅增加，一般达到30%以上，而高速公路车流量普遍下降5%～10%。特别表现在与高速公路网并行的二级公路上，环比平均增长46%。哈同高速宾哈并行的二级公路东风站车流量环比增长294.8%［6］。

而在湖北，省政府取消还贷二级公路收费站后，也发生了部分车辆选择免费的普通公路，而放弃收费的高速公路。据湖北省公路局的介绍，收费站取消后，所有的二级公路车流量都明显大增，主要是货车，如207国道的特大货车增长率为67%，316国道的增长率为104%。据对全省102条国省干线上的291个观测站测量显示：2009年4月25日，日交通量为437 874辆；5月5日，则变为482 637辆，足足增加了4万多辆［7］。

2.地方路桥收费问题。燃油税只解决了城市之间道路的资金来源问题，然而城市内部道路建设资金问题还没有明确的安排。我国目前实行燃油税，取消公路相关收费后，上海、天津等近百个城市仍然开征了路桥车辆通行费，解决城建缺乏大量资金问题。其中征收期限最长的城市是武汉为30年，大部分城市征收期限在20年左右。征收标准最高的城市是重庆，为每车每年3 000元，征收标准最低的是成都［8］。

3.我国燃油税在国际范围属较低水平，不利于保护环境，建立低碳经济。一方面我国已经成为世界第二大石油进口国，2009年，中国共进口石油1.99亿万吨，中国51.3%的石油需求依赖于进口［9］。根据专家分析，中国石油依赖进口的情况还将会继续增长。根据国家统计部门的测算分析，2006年，进口需求占45%，到2020年时将达到65%［10］。

另外一方面，我国燃油税在国际比较中偏低，汽车燃油能耗标准偏高。2007年的统计数据表明，欧洲的这个数据是7.05L/100km；日本的数据是5.04L/100km，中国汽车的平均油耗大约为8.06L/100km。从世界范围来看，各国燃油税标准差距较大，如美国30%税率，英国73%税率，日本120%税率，德国260%税率，法国300%税率［11］。美国较低的燃油税标准和相对低的汽油价格使得该国的汽车排量偏大，油耗偏高，而日本、欧洲节能小型车就很流行。如德国征收高税收的燃油税，使德国汽车工业在节能和替代能源研究方面世界领先。燃油税可起到将经济引向可持续发展，促进技术进步的作用，从而推动节能汽车产业的发展。我国市场上大排量汽车受不少消费者的青睐，合理的燃油税标准将促使消费者转变消费观念，优化汽车消费结构，选择小排量低油耗的汽车。这样可以促进节能减排，创建节约型社会。

二、进一步完善燃油税的改革思路

（一）将燃油税界定为中央和地方共享税

根据前面的分析，我们认为燃油税应该被界定为中央和地方共享税。设立燃油税共享机制，设计——差别的燃油税地方附加标准，直接划分为国家税和地方税两部分。根据国际经验和消费税的基本功能，我国燃油税将应设计为具有以下基本功能：一是解决交通设施建设经费；二是缓解城市拥堵，发展公共交通；三是限制奢侈品消费；四是缓解温室效应，促进节能减排。

根据公共经济学的一般理论和世界各国的一般做法，前两项功能主要是地方受益，不排斥与中央共享部分，而后两项功能应该被界定为主要是全国性产品。我国燃油税可以参照美国机动车燃油税划分为联邦税和州税两部分的做法，将我国的燃油税划分成中央税和地方税附加两部分，中央税涵盖全国性基础设施建设，促进节能减排和限制奢侈品消费各方面，并掌握部分基金，调剂全国余缺。根据前面的分析，地方政府还需要负担取消收费后的公路债务，新的普通公路的建设和公路的维护工作，其中缺口部分可以通过燃油税地方附加来解决。各地方根据其公共设施、道路建设、经济水平等情况，核定地方燃油税附加标准。同时对与有关城市征收的路桥费，考虑到路桥的使用与车辆使用的频繁程度相关，即与消耗的燃油成正相关关系，因而为了真正体现多使用道路多付费的原则，简化收费程序，建议取消有关城市征收路桥费的做法，将其纳入地方燃油税之中。

（二）逐步提高燃油税的覆盖面

我国燃油税征收标准，即使加上地方附加费仍与发达国家有较大差距。随着我国经济的逐步发展，机动车排放带来的温室效应日益明显，而人民对于环境的要求会逐步提高，为促进节能减排，应鼓励使用燃油经济性更好的汽车。我国燃油税除了为基础建设筹集建设经费的功能外，还赋予其引导消费方式，减少碳排放的功能。我国燃油税的总体标准还应逐步提高。

（三）先降低高速公路收费，再并入燃油税中，以减少效率损失

实行燃油税后高速公路继续维持原有的收费标准，加重了使用者的负担，对道路使用者有失公平。从宏观上来看，一方面，普通公路建设和维护资金存在缺口；而另一方面高速公路却对使用者重复收费。高速公路和二级以下公路两类公路的使用成本被拉大。在实践中，实施燃油税，油料价格上涨，已经增加了车主的支出，需要相应地降低高速公路的收费，使其缩小与普通公路的使用成本差异，减少车主的不合理负担，这样才能合理地利用道路资源，平衡车流。当国家财力大大增强以后，我国公路网建设逐步完善，为减少收费带来的拥堵，借鉴欧美发达国家的经验，我国就可以以燃油税、所得税和物业税为基础建立公路建设基金，取消各类公路收费，由车主根据自己的需要选择合适的出行路径。

［1］财政部，中国人民银行，国家税务总局，交通运输部.关于实施成品油价格和税费改革有关预算管理问题的通知财预［2008］479号［EB/OL］.（2008－12－24）［2011－01－20］http：∥www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/875083 7.html.

［2］中国政府网.财政部税政司发布09年税收收入增长结构性分析［EB/OL］.（2010－02－12）［2011－01－20］http：∥www.chinatax.gov.cn/n8136506/n813654 8/n8136748/9554165.html.

［3］财政部，交通运输部，国家发展和改革委员会.关于印发《取消政府还贷二级公路收费中央补助资金管理办法》的通知（财建〔2009〕490号）［EB/OL］.（2009－08－04）［2011－01－20］http：∥law.baidu.com/pages/chinalawinfo/12/16/8d68a1f03f64777a6be357e75e5b4e74＿0.html.

［4］刘兴增.探索建立不收费公路投融资新途径［EB/OL］.（2010－09－10）［2011－01－20］http：∥www.cngaosu.com/a/2010/0910/68994.html.

［5］武汉公路管理处.武汉市公路管理处已垫付贷款利息2.72亿元 面临运转瘫痪绝境［EB/OL］.（2010－11－30）［2011－01－20］http：∥www.whgl.cn/list.aspx？articleID＝29743.

［6］东北网记者.黑龙江取消二级公路收费日均车流量增三成［EB/OL］.（2009－06－02）［2011－01－22］http：∥heilongjiang.dbw.cn/system/2009/06/02/051941652.shtml.

［7］董凤龙，彭 龙.二级公路超限车辆明显增多［N］.楚天都市报，2009－05－16（17）.

［8］中国甘肃网.甘肃召开兰州“路桥费”续征新闻发布会［EB/OL］.（2009－12－03）［2011－01－22］http：∥www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/gansu/200912/t483607.htm.

［9］邱 林.中国要“养活”2亿辆汽车 能源安全和环境问题将更严峻［EB/OL］.（2010－09－11）［2011－01－22］http：∥www.tianjinwe.com/rollnews/201009/t201 00911＿1744396.html.

［10］中国石化新闻网记者.2020年我国对外原油依存度可能达到64.5%［EB/OL］.（2009－07－30）［2011－01－22］http：∥www.sinopecnews.com.cn/shnews/content/2009－07/30/content＿653593.htm.

［11］中国新闻网.各国燃油税征收揭秘：欧洲车主无需再缴过路费［EB/OL］.（2008－11－25）［2011－02－11］http：∥news.sohu.com/20081125/n260834294.shtml.

Further Discussion on Fuel Tax

XU Jin
（School of Economics and Management，Wuhan University，Wuhan 430072，Hubei，China）

This paper discusses on the shortcomings of administration and covering of the fuel tax.It suggests several actions can be taken to solve the following problems：setting up fuel tax sharing mechanism by central and local governments，and enlarging of the covering scope of fuel tax.

fuel tax；sharing mechanism；reforms

F062.6

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2011.05.011

2011－04－01

徐 进（1973－），男，湖北省随州市人，武汉大学经济与管理学院讲师，博士，主要从事公共经济及管理研究。

中央高校基本科研业务费专项资金（财教2009173）；武汉大学自主科研2010年人文社会科学项目（武大科文字201015）

（责任编辑 易 明）