积极财政难以淡出的体制根源

吕 炜

互积极财政政策正在演化为当前经济运行的一个内生因素

1998年以来，我国经济运行的状态可以用三个相互关联的环节来概括：一是城乡居民收入增长的同时，储蓄倾向在不断强化。1999年以来在扩大内需政策导向下，全国范围内连续三次提高机关事业单位职工基本工资标准，实施年终一次性奖金制度和艰苦边远地区津贴制度，职工人均月工资水平由1998年的400元提高到2001年的823元，增幅高达105.8％。但是收人增加并未带动消费需求增长，而是储蓄存款的大幅增加。2001年城乡居民储蓄存款增长14.7％，比上年的7.9％高出6.8个百分点；2002年末同比增长达到17.8％。

二是储蓄的快速增长因投资意愿不足而大量沉淀，经济运行面临失速，银行面临经营风险。“九五”时期全社会网定资产投资年均增长11.2％，城乡居民储蓄存款年均增长17.3％，后者比前者高出6.1个百分点。储蓄一投资机制的不畅使得大量资金从经济运行中沉淀下来，其实质是资源的闲置与实际生产能力的不足。

三是利用国债吸纳储蓄、增加投资的积极财政政策，最终只是形成了对经济总量的直接拉动，财政逐渐成为维持经济运行的必要条件。1998-2001年国债投资占当年新增固定资产投资的比重分别为28.9％、75.9％、54.3％、35.1％，国债投资对当年经济增长的贡献率分别为19.2％、28.2％、21.3％、24.7％、2002年预计贡献率为25％。财政必须在每一轮经济循环中保持较高的贡献率，而每一轮经济循环又会强化第一环节的储蓄倾向强化，第二环节的自主投资意愿不足和储蓄沉淀，最终的压力再次集中在第三环节的财政投资拉动上。三个环节的相互承接，继起，以及财政在其中的主导作用，基本反映了目前经济运行的特征。

显然，在这样的经济循环中，财政已经不是市场经济运行系统之外的政策因素，而是内生为这种经济运行的一个必要条件，财政的负荷在递增，风险在加大。

积极财政政策的实施受困于消费环节的障碍

按照最初的政策意图与目标，1998年中央提出把扩大内需作为我国经济发展的基本立足点和长期战略方钆即通过“政府投资拉动一消费增长一民间投资增长一经济自主增长”的链式结构实现市场传导机制的启动。换句话说，如果积极财政政策效果不佳并受困于经济运行中，其关键原因应该还在于消费环节的障碍。

以此来审视上述的经济运行特征，可以发现目前的收入政策、消费政策和投资政策都未能在改变消费预期、带动消费增艮方面达到预期的效果。

显然，在“总收入→总消费+(总储蓄→总投资)→总产出→总收人”的产出循环中，总消费+(总储蓄→总投资)是一个关键环节，需求约束表现为两个方面：一是消费需求不足导致总收入中用于储蓄的部分增长过快；二是最终需求不足导致投资意愿过弱，大量储蓄从经济运行系统中“漏损”后不能实现正常的“注人”。这两种情况的分别出现或同时出现都会导致经济增长失速，市场不稳定和萎缩。

在近几年的实际应对中，我们按照一般的反周期策略一直试图以大面积、大幅度增加收入来提高居民消费能力，改变消费预期，改善收入中的消费一储蓄结构；以连续、大量的政府投资来维持较高的投资水平，吸引民间投资，打通储蓄一投资障碍，最终使需求活跃起来。但经济运行却一直无法摆脱消费难以启动，内需难以扩大的制约，政府投资带来的收入效应没有明显改变消费预期和消费倾向，而是更多地转化为储蓄的增加，从而使经济运行中的储蓄一投资机制进一步失衡，在没有自主投资动力的情况下，政府必须通过发行国债吸纳更多的储蓄以消化这种失衡'于是前一次扩大投资的效果转化为更多储蓄，成为下一次扩大投资的压力。政府投资不但无法疏导市场机制的传导，反而形成了政府投资一经济增长一政府投资一经济增长的直接外部推动式的经济运行特征。这种情况表明市场机制传导的消费环节出现了严重的阻滞，正是这种阻滞使积极财政政策陷入了一轮接一轮的直接拉动的循环中。外推式拉动逐渐成了经济增长的一个常量，财政政策的退出也就变得不可预期。

制约消费环节传导功能的体制性原因分析

近几年政策应对效果的不理想说明，不能简单地用市场体制下的一般性原理进行解释，根本性的制约必然来自于特殊的体制性因素。

1、解除¨|的”社会契约”所形成的对消费的总体性制约

我们的分析将从价格改革的路径差异谈起。“休克疗法”与渐进改革的差别在于前者迅速放开价格，采取了通过高通胀和对生产的破坏迅速消除供求缺口的强制性平衡方式，其实质是对供求双方同时实行打压，在远远低于现有经济水平的目标下寻求平衡；后者缓和放开价格，采取了通过激励计划外供给增加和计划内供给改善问接促使供给向上浮动来填平供求缺口的平衡方式。从政府部门与家庭部门，企业部门的关系看，“休克疗法”将价格机制革命中的成本支付职责连同其产权私有化变动一并抛向社会，原来计划体制下政府与公众之间形成的“社会契约”大都在事实上解除了，其巨大代价是改革一开始就会出现剧烈的经济社会动荡I由此所造成的对生产的破坏和债务危机较长时期难以消除；渐进改革虽然避免了“休克疗法”造成的严重问题，但当期必须支付的价格改革补贴和连带的必须延期支付的产权改革等等的成本支付责任，却继续由政府承担着。在最终建立的市场体制框架里，政府部门与企业部门，家庭部门之间必须按照市场经济的原则明确其相互关系，也就是说政府要推动转轨完成，必须最终解除这些累积的旧的“社会契约”，建立新的“社会契约”。

因此转轨成本的消化将形成对这一阶段经济运行的基本制约，而这一过程中的成本支付路径无非两条：(1)一部分转化为家庭部门的个人支出；(2)一部分转化为财政必须承担的公共服务项目支出，即主要问题将出现在消费环节。

比如原来体制下全民范围都享受到的教育之类的补贴，不论结构如何调整，一部分支出仍然要由财政来负担，一部分则转移给家庭迫使居民以增加储蓄，缩减即期消费来应对。前者成为财政经常性支出不断增长的一个大项，后者与其他预期支出一起改变着居民的收人预期和消费预期。解除旧的社会契约的成本问题，总体上都将使市场机制的传导发生障碍而叉难以恢复。经济增长中消费贡献的不足使财政拉动由外生因素向内生因素转化。近年来积极财政政策始终只能形成“政府投资→经济增长→政府投资→经济增长”的直接拉动效果，而无法使“政府投资拉动→消费增长→民间投资增长→经济自主增长”的市场传导机制启动，其体制性制约也正在于此。

2多“二元结构”所形成的对消费的结构性制约

消费的结构性制约直观地看来

自于收入两极分化的存在。

回顾二十多年的改革历程，可以说我们改革与发展的成就来自于让一部分人先富起来，渐进改革所带来的结构

性变动，即在非均衡条件下(要素市场分割等)通过结构调整使资源转移和进行再配置，从而实现效率的提高和对经济增长的刺激。但是也正是由于我们选择了这样的路径，在效率增进的同时非平衡的发展战略导致了比改革初始状态大得多，也比一般市场经济国家大得多的两极分化。改革之初的1980年，世界银行估计中，国大陆居民收入的基尼系数为0.33，不仅整体差距不大，而且城市内部和农村内部还相当均等；到1988年根据有关学者的抽样调查，基尼系数已上升至0.382；进入90年代后，居民收入差距进一步扩大，国家统计局提供的统计数据表明，1996年城乡合计的收入基尼系数为0.425，1998年则进一步上升至0.456，按照通行标准基尼系数低于0.3属于过分均等，高于0.4属于差距过大，超过0.45则属极度不平等来看，问题已很严重。这样大的差距显然不是简单地用发展理论可以解释的，而必须考虑到转轨的特殊背景。

目前的两极分化格局实际上是转轨与发展双重作用下的多“二元结构”的结果。一方面传统的城乡“二元结构”在计划约束经济资源能力逐渐削减，市场配置经济资源能力逐渐增强的转轨过程中发生了多元变异，除了城乡差距拉大以外，还出现了城与城、乡与乡之间的差距拉大问题；另一方面政府主导'渐进改革路径下的非均衡发展，不断衍生出与经济转轨进程相联系的新的“二元结构”。在近二十余年的体制改革进程中，从市场广泛化和深化层面看，表现为产品市场化一生产资料市场化一金融市场化的市场逐步启动和放开的递进过程，而在这三大部分市场化的每一部分内部，也并不是一次放开的，例如产品市场化，就有日用消费品市场化一耐用消费品市场化这样的“分过程”。在体制变动导致的利益转移过程电由于“转移性收益偏多”与“转移性损失偏多”的逆向性运动，带来了非正常速度的高低收入群体的分化。这里的“转移性收益”和“转移性损失”，反映了体制变动过程中因各人所处地域、产业、岗位、人际关系等可利用性和受约束性的机遇不同，改革的步骤与方式不同，避免社会震荡的保障机制和缓冲机制不同，在改革的各个阶段里，因政策变动而发生的既有财富的体制性转移，处在不同位置的家庭部门之间，有的轻易就获得了转移性收益_有的没有获得这种收益的机会，甚至失去了既有的收益，也就负担了体制转嫁的损失。类似的变动过程中，显然还会产生大量由于法律不完善、监督缺位、运作不规范、体制性资源滥用所导致的“衍生性”收益畸高者与损失畸高者。这种因既有财富占有格局发生转移性界定并进一步导致财富增量与分配畸形所形成的家庭部门的收入分化，加上前20年改革以效率优先，鼓励一部分人先富起来所拉开的收入差距，二者结合在一起，就不仅在乡村而且在城市，都同时并存着“畸高收入阶层”与“畸低收入阶层”的“逆向分离”。这种“二元结构”在经济转轨的不同阶段衍生、博弈、固化、对社会再生产的影响程度正在日益加深，以致于宏观经济层面不能忽视它的存在，当这两个方面的多种“二元结构”交织在一起时对收入差距的分析就更为复杂了。

将多“二元结构”的影响应用于储蓄结构的分析和有效需求的评价，以1999年末城乡已经被解除，另一些“社会契约”即将被解除，还有若干“社会契约”迟早会被解除的预期，对居民所构成的消费欲望的打压，是万不可低估的。

当总体性制约和结构性制约交织在一起时，预期支出压力的增大和实际收入水平的不平衡使消费环节在整个市场机制的传导链条上显得十分脆弱，收入增长的结果必然是储蓄倾向的强化，是消费一储蓄结构的不合理和储蓄一投资转化的不畅。这种脆弱不是一般性的反周期政策可以解决的，其实质反映了市场体制的不健全，经济体制转轨过程中的传统体制因素和过渡性因素在制约着市场机制效率的发挥。

继续实施积极财政政策应处理好的关系

既然根本性的制约来自于经济转轨过程中的体制冲突，那么治本之策必将着眼于深化改革，f旦这是一项长期的任务，经济的运行不可能先停下来等待，目前的矛盾也需要暂时性的就对之策，因此总体上仍要坚持在发展中解决问题，通过治标之策保持经济稳定增长和较好的改革环境。治标与治本的结合实质上是政策与体制的搭配问题，在继续实施积极的财政政策过程中，有以下几个关系需要妥善加以处理：处理好财政政策创新与财政体制改革的关系，核心是解决好财政体制的承受力问题；处理好财政投资与供给结构改善的关系；处理好分摊转轨成本与发挥收入政策效应的关系；尤其要处理好收入差距与发展战略的关系。

随着中国经济总量的不断增大，发展战略的全局意义巳变得越来越重大，对于一个总体上处于发展中的经济体，使一部分区域、一部分人作为先进生产力的代表在非均衡发展战略中保持强势和拉动作用是十分重要的，多“二元”的困扰与差距必须在合理的整体布局下通过共同发展，资源流动来缓解，从发展观上讲，单纯的扶“贫”并不能使其具备后发优势，单纯的抑“富”则可能引起进一步的需求不足，“贫”、“富”之间并不能因此形成良}生互补。

中国目前各个社会群体之间的贫富差距问题，除开腐败和违法方面的情况外，大多数源自于在“计划经济为主，市场调节为辅”→“有计划的商品经济”，“国家调节市场，市场引导企业”→“计划经济和市场调节相结合”→“社会主义市场经济体制”的国家经济制度选择过程中，由“日用消费品市场”→“耐用消费品市场”→“金融(信贷)市场”→“房地产市场”→“劳动力市场”→“证券期货市场”→“技术信息市场”非均衡推进的渐进次序安排，相当数量是依靠勤劳和技术，以政府所提倡方式致富，属于邓小平“允许一部分人先富起来”政策鼓励下涌现的新生事物，具有历史合理性和客观现实性，他们当中的大部分是先进生产力的代表者，主要是有利于改革，有利于效率提高的积极因素。经过20多年的改革与财富积累，中国目前“富”的阶层所占财富的份额也已相当大，在消费，储蓄等方面都居于主导地位，在投资方面具有很大的潜力。而就中国的经济发展水平而言，“富”的阶层的消费，投资都还远未达到边际收益(效用)递减的阶段。如果政策引导得当可以成为最活跃的因素，如果受到政策抑制，其负面效应也是不容忽视的。1998年世界银行对中国居民收入分配情况进行了分组：最低的20％拥有的收入占总收入的5.9％，第二个20％占10.2％，第三个20％占15，1％，第四个20％占22.2％，最高的20％占46.6％；如果将“贫”、“富”两极再细分一下'最低的10％占2.4％，最高的10％占30.4％。“富”的一端的两个20％加总所占比重达到了68.8％，“贫”的一端的两个20％加总所占比重为16.1％，经济影响力的差距是显而易见的。

在继续实行非平衡的改革与发展战略的同时，应积极关注和帮助低收入群体，逐步缩小收入差距，通过适当措施实现全社会福利水平的提高，使更多的人享受到改革带来的成果。

我们完全可以采取一种更积极的态度，即正视中国体制改革过程中出现的贫富差距已经拉大的现实，将“富”与“贫”均视为可激活和转化为积极因素的中性变量，而不是静态、孤立地评判谁是消极因素，谁是积极因素，在支持、鼓励“富”进一步发展的同时，研究如何通过消费政策，投资政策构建起国内的产业转移，梯度推进战略，使“富”、“贫”之间产生动态的收入增长效应。通过“贫”、“富”之间的良性互动，在迅速整合存量资源基础上大范围调整和优化国内市场结构和总体布局。