公共服务这一年

岳 生

实现公平正义是全社会的责任，包括企业、民间组织和政府机关，但主要责任在政府。如果说市场行为是实现效率的主要手段。那么政府行为则是实现社会公平的主要手段。国家的法律、制度和政策是维护和实现社会公平的基本保障。从政府自身建设来看，其理想目标就是善政，公正始终是善政的一个基本要素。

政府是社会公共品的主要供给者，应当提供三个方面的公共品：一是公共政策，二是公共服务，三是公共设施。现在的目标是建设一个服务政府，而评价“服务政府”的主要标准就是政府提供上述公共品的数量和质量。政府要积极提供更多的社会公共品，特别是在环境保护、生态平衡、医疗卫生、义务教育、基础交通、公共安全、社会福利、社会保障等方面。

政府是市场产品质量和社会服务质量的管理者，其自身也同样有质量问题。正像消费者对商品有质量要求一样，公民对政府提供的管理和服务也同样应当有质量要求，甚至是更高的要求，政府应当成为优质服务的模范。

实现公共服务，需要“政府归位”，但政府“归位”，只是说政府要担负起主要责任，特别是要努力建设服务政府，提供更多高质量的社会公共品，但绝不是回到政府包揽一切的“全能主义”状态。现在，企业和民间组织正对社会生活发挥日益重要的作用，而且有些作用是政府不可取代的。因此，在维护公平正义方面，政府也应当更多地发挥市场体系和公民社会的作用。

但是回顾2010年的公共服务，保障房建设项目痼疾未除，教育、卫生优先性有待体现，技术改造、科技创新缺乏持续动力，农田水利建设存在诸多薄弱环节。

保障房艰难推进

依据全国人大常委会保障性住房建设专题调研小组的调研结果，截止到2010年明，2009年中央投资补助的新建廉租住房项目，山东省已完成投资25.6亿元，占计划总投资的69％；湖南省已完成投资29亿元，占计划总投资的73％；吉林省已完成投资38.7亿元，占计划总投资的82％；陕西省已完成投资18.24L元，占计划总投资的46％；重庆市已完成投资20.1亿元，占计划总投资的65％。

到今年8月底，中央财政年初安排的692亿元(含去年结转的50亿元)和追加安排的100亿元保障性住房建设资金，已全部下达；全国城镇保障性住房建设项目和各类棚户区改造项目已开工52410万套，占计划的70％；农村危房改造已开工68万户，占计划的56％。

在保障性住房建设与2009年相比有明显改进的同时，全国人大调研组认为，“仍然存在不少困难和问题”。

有人认为重大公共投资项目建设只是应急之策，没有认识保障性住房建设等是与改善民生密切相关的工程，是长期的社会工程；有的认为保障性住房建设是推进旧城改造、美化城市环境的难得机遇，没有坚持宜修则修、宜建则建的原则，盲目追求扩建、新建，摊子铺得很大。

有些地方制定的保障性住房建设规划，对居民保障需求缺乏准确的调查统计，简单地根据中央补助资金数额编制建设规划，造成规划和实际需求不一致；有些地方制定的规划只有建设总规模和资金总需求，对各级政府承担的资金数额和比例等没有明确要求，导致规划难以有效实施；有的项目因水、电、路等基础设施建设不配套，使居民迟迟不能人住；个别地方将保障性住房建在城市郊区，缺少教育、医疗、交通等设施。

目前中央对地方的廉租房建设补助资金分别来自于不同的部门，地方政府不能统筹使用。各级政府成立的保障性安居工程协调小组，对有关部门的职责分工不够明确，问责执行得不够严格。更有个别地方在拆迁中，出现廉价征用农民土地或违背居民意愿拆迁原有住房等问题，有些地方没有明确划分政府与企业在保障性住房建设中的责任和义务。

由于有些项目安排比较分散，虽然中央财政安排了大量公共投资，但由于建设项目安排过多，所需资金与实际投入仍存在较大差距。今年中央财政提高了对地方廉租住房建设的资金补助标准，但每套住房平均也只有2.37万元，相当于投资额的30％左右，许多省级财政补助数额又比较少，筹资和建设责任主要落在市、县、区政府身上，基层政府普遍反映压力很大。不少地方靠银行融资贷款，或大量拖欠工程款。有些地方缺乏资金回收计划和融资还贷计划，存在财政金融风险。另一方面，在银行对贷款有所控制的情况下，部分地方筹资出现困难，使有些在建项目的资金供应面临考验。

文教卫欠账依旧

长期以来，我国教育、卫生的投入特别是基本建设投入水平偏低，欠账较多。从投入的力度上来看，教育、卫生事业作为重点民生工程的优先性并未得以体现。从2010年的总体安排来看，用于教育、卫生项目的资金总量未见明显增加。

实际上，从2008年第四季度、2009年和2010年的投资计划来看，教育项目所占资金逐年下降，分别为4.89％、4.13％和3.60％。卫生项目投资由2009年的226亿元增加N20lO年的236.3亿元，但所占资金比例由8.07％降到5.96％。

“到目前为止，配套资金未能足额落实的现象仍比较突出”，专题调研组的报告指出。2009年基层卫生服务体系项目安排中央资金200亿元。要求地方配套资金211亿元，地方计划安排102亿元，其余资金由项目单位自筹。截至2010年7月底，地方配套资金仅有67亿元落实到位，到位率不足三分之一。

资源配置效益低下。一些地方对区域内的教育、卫生资源配置缺乏科学规划，或者不严格执行批复的项目规划，资源配置效益低下。有的地方超规模、超标准建设，造成资金浪费。有的地方为改善城市形象，盲目拆迁，甚至将医院和学校迁建至尚未开发的地区，严重影响群众看病就医和子女就学。

项目实施指导和监督不到位。“有些项目实施中还存在安全隐患”，调研组指出，“有些地方还存在着变更项目用途，调整建设规模，资金拨付不及时，项目未能如期开工、进展缓慢等问题。”

衰败的农田水利

2010年，中央安排投资70亿元，用于全国大型灌溉区续建配套节水改造、节水灌溉示范、新建大型灌区和大型灌排汞站更新改造工程建设，较2009年增加23亿元。安排投资65亿元用于《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009-2020年)》确定的800个产粮大县的田间工程及农技服务体系建设。

2009年，中央财政安排小型农田水利设施建设资金45亿元，启动了400个小型农田水利重点县和1230个小型农田水利专项工程建设。截至2010年3月初，全国小型农田水利重点县建设项目总体工程建设进度56％，完成工程总投资55％。

投入与需求相比仍显不足，有农田水利设施长期欠账严重，政府投入的稳定增长机制尚未建立的原因，也受制于农村水利资金分属多个管理部门，缺乏有效的沟通与协调，投资效益较低。粮食主产省(区)财政配套困难。据了解，截至今年明份，有些省份地方资金到位率仅为30％2E右，影响到工程的顺利实施。

基层水利服务体系弱化。近年来，一部分乡镇水管站被撤并、裁减，从机构设置到经费保障方面都不能满足农村水利建设工作的要求。据水利部数据，全国乡镇水利自筹经费占到90.81％。水资源利用效率低、结构不合理现象仍然严重。我国灌溉水有效利用系数与世界先进水平有较大差距，而许多用水量大的粮食主产区这一问题比较突出。如黑龙江省农田亩均用水量为595立方米，远高于全国平均水平的448立方米。

(作者系独立评论员)