多元视阈下我国开放大学办学模式初探

程宜康，黄 萍，黄 炜

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中提出，要“构建灵活开放的终身教育体系”，搭建终身学习“立交桥”，办好开放大学。这使“开放大学”这一新型高等继续教育获得了前所未有的发展机遇。2010年7月，上海开放大学正式挂牌，标志着我国开放大学的建设拉开了序幕。我国广播电视大学30多年的办学历程和取得的成果，为我国继续教育的改革和发展、为终身学习体系的构建积累了宝贵经验，特别是广播电视大学在开放教育人才培养方面的实践与探索，为建设开放大学打下了坚实的基础。本文关于开放大学模式的讨论均以省级独立开放大学为讨论对象。

一、开放大学基本模式比较

从世界最早的开放大学建立至今已有40多年的历史，每一个国家的开放大学都有着自己独特的体制和文化背景，对世界范围内成功的开放大学进行研究是办好我国开放大学的重要基础。为此，我们选择了英国开放大学、印度开放大学、美国凤凰城大学等国际著名开放大学，并结合我国现有电大系统和上海开放大学的实际，对3大类(基本情况、组织架构、课程与学分机制)24个分项(定位、体系、平台、管理、课程、学分等)进行了对比分析。在此基础上，我们认为可以将我国未来开放大学大体归纳为3种基本办学模式，即：“实体学术型”、“实体管理型”和“集团管理型”。

1.“实体学术型”

特点：以开放的教育形态和学习形式为基本特征(也是核心特征)的实体性高等学校，概念的主要核心内涵是高等学校和开放教育。这样的学校在突显开放教育的前提下，要确保学校实体自身的高等性、学术性、品牌性。

商业模式比较：独立品牌连锁直营式或独立品牌加盟直销式，强调品牌独立性、连锁管理性、直销控制性、品牌高端性。

现有教育体制内实现特征：需要高等教育管理部门对其本科以上教育资格授权所需的学术能力给予认可。

优势：能够形成真正意义上的以开放教育为特征、质量上乘的高等教育品牌院校，具有长久的发展潜力和优势。

难度：课程的学术要求起点较高，品牌的打造、特色的形成、学校影响力的提升等所需时间较长。教育品牌形成、维护、发展的学术性投入较大，对学校的不可复制性要求较高。

2. “实体管理型”

特点：以开放的教育形态和学习形式为主要特征的实体性、多层次(高、中)、多种学习类型、多种课程产品的高等学校；在办学体系的组织形态上具有系统行政分割性；学校的办学以系统管理为重心。

商业模式比较：多品牌超市、加盟集团型、服务外包式、需求低端性。

现有教育体制内实现特征：一是需要政府教育管理部门协调多层次、多类型教育组织，协调不同教育组织的利益关系；二是需要高等教育管理部门对其本科以上教育资格授权所需的学术能力给予认可。

优势：有利于在短期内通过对各种教育类型的协调运用，产生较好的社会和经济效益，有利于对现有电大系统资源的利用。

不足：由于“课程产品”的层次和类型多，不易形成课程品牌，社会对开放大学的高等性认可度低。课程管理层次必然繁复，重心降低，同时带来课程管理绩效降低和管理质量、教学质量难以保障的问题。

“实体学术型”与“实体管理型”的主要差异在于教育定位，即教育服务产品的定位，共同点是都具有独立的办学实体，是实体性教育组织。

3. “集团管理型”

特点：对社会相关教育组织的多类型、多层次的具有开放教育特征的继续教育进行集约化管理。

商业模式比较：计划经济模式的大行业管理。

现有教育体制内实现特征：需要强大的政府管理授权和政府部门的协调，通过政府赋予的权力对多种类型、多种层次的继续教育组织进行管理。

优势：管理具有行政化的政策协调性和资源统筹性，适合于建立全民终身教育体系的政府统筹管理模式，是一种开放的“大家来学”的学校。

不足：行政权力强于市场规律，受政府政策性调整影响，办学特色较难显现，品牌优势实现困难，只适合普及性教育和低端补偿性教育。

二、 开放大学办学体系架构与管理结构

探讨开放大学的办学模式，不能回避开放大学办学体系的体制性架构和管理层级结构问题。所谓体制性架构就是从我国目前国家行政管理体制和教育体制的现实出发，通过体制性描述所得出开放大学实体学校的架构；而管理层级结构是学校按照某种管理理念和管理现实所采取的组织管理形式。

1. 开放大学办学体系的体制性架构

开放大学无论是采用“实体学术型”还是采用“实体管理型”模式，在办学体系的体制性架构上可以采用“实体系统式”、“实体加盟式”和“实体网络式”，或者采用“综合式”。

(1)实体系统式。是将开放大学(总校)与开放大学分校和学习中心作为统一的办学实体，其关系类似于原来电大系统的办学形式，即由各级地方政府举办地方一级的开放大学(分校、学习中心)。

优势：“实体系统式”的最大优势是办学的系统化，教育事业归属感强，教育教学管理贯彻的依附性强。

不足：由我国教育的多级政府管理体制所决定，地方一级(或两级)开放大学教育机构归地方政府行政所有，在行政管理上受地方政府的领导，那么，地方一级的学校作为具有办学资质的教育组织如果同时实施其他形式的教育，或者地方政府出于地方教育资源考虑而作出调整的话，前者造成开放大学的办学质量得不到有效保障，后者将使开放大学的地区分校和学习中心始终处在非稳定状态，“实体系统式”的优势转变为劣势。电大系统的现状足以让我们警惕，因为这样的缺陷是体制性缺陷，是未来省级以上开放大学作为教育单位所不能左右和改变的，也不利于开放大学品牌的形成、发展。

(2)实体加盟式。是以省级开放大学(总校)为办学主体，各地方院校加盟的形式形成开放大学办学体系。这种形式的开放大学的分校和学习中心不宜成为由地方政府管理的独立的开放大学实体教育组织，各开放大学分校和学习中心可以建立在地方高等院校内(地方本科、高职高专院校、电大)，低端的专科层次学历教育和培训教育也可以建立在有条件的中等专业学校。

优势：“实体加盟式”的优势是克服了“实体系统式”的缺陷，各加盟院校是基于当地市场(生源)需要而向社会提供开放大学教育产品。加盟院校得到开放大学的教育产品供应许可后，他们原有的教育产品并不会受到开放大学教育产品的影响，因为两种产品的消费对象不同，两种教育产品所依赖的教育资源没有冲突，相反地加盟院校自身的教学资源能够予以利用，对开放大学教育的社会形象和质量可信度具有促进作用。

不足：加盟院校如果对开放大学教育缺乏教育责任的话，特别是主体教育形式为非开放教育的学校在寻求办学利益平衡时，有时会对开放大学的教学产生不利影响，因此，省级以上的开放大学在寻找合作伙伴时需审慎，在必要的准入与退出机制上要作出相应的规约。

(3)实体网络式。是由开放大学实体自身延伸出分布在各地区的基层网络化教学机构。该组织架构在课程的学术管理和行政管理上具有完全的本体化和网络一体化特点，是形成开放大学的大学品牌的组织保证。“实体网络式”组织架构类似于国外的开放大学，但由于我国国情不同，这一架构在我国近期内能否有所突破还无法预料。

(4)综合式。指的是“实体系统式”和“实体加盟式”的综合形式。

2.开放大学办学体系的管理层级结构

开放大学办学体系按管理层级分，可以分为二级办学和三级办学，或称为二级教学和三级教学。办学和教学的差异在于办学体系的体制性架构是采用哪一种，如果是“实体系统式”和“实体网络式”则是办学体系，如果是“实体加盟式”则只能称作教学体系。当然，由于办学体系是教学体系的上位概念，严格地讲以教学体系描述的教育组织，并不等同于办学体系描述的教育组织体系。在本研究中，只是出于叙述方便，才将开放大学的教学体系层级结构也称作办学体系层级结构，因此，下面对开放大学办学体系的层级结构的讨论将不再区分办学体系和教学体系，而统称为办学体系。开放大学办学体系的层级结构可以分为二级结构和三级结构。

(1)二级结构。也称扁平式结构(如图1)，这在管理学中是一种典型的管理结构。开放大学的二级管理结构分别是总校的一级管理，地区分校和学习中心的二级管理，其中地区分校和学习中心的区别是它们提供的教学产品的不同，地区分校可以进行本科、专科、培训教育，而学习中心只承担专科和培训教育。这样区分是由开放大学的品牌管理理念所决定的，因为本科以上的教育不宜放到不具备本科教育条件(不是有了教师就能实施开放大学本科的课程教学)的办学机构，本科层次的教育质量关系到开放大学的社会声誉和品牌建立。另外，由于开放大学还将实行专科层次的教育，这一层次的教育量大，覆盖面广，需要更多地进入县市一级的层面，即学习中心。为了提高管理效率，专科层次的管理也应纳入二级管理。

图1 办学体系二级结构(扁平化结构)

图2 办学体系三级结构(树状结构)

(2)三级结构。也称树状结构(如图2)，树状结构在层级数量上并不只限于三级，也包括三级以上。树状结构组织管理的特点在于从第二级起都具有本级对下一级的管理权限，例如中央电大系统在课程权力分配上允许有省考课程、市考课程等，对应的课程管理必然是树状的管理体系。在开放大学发展初期，自身的管理权限和管理力量不是足够大的时候可以采用树状结构，特别是在教育市场生源数量比较大且相对比较分散的情况下，可以在一段时期内采用这样的管理结构。这是基于我国传统教育文化(学历和身份意义、非学习型社会)的选择，也是基于当前接受开放大学教育的学习者的基本学习能力、态度现状的管理选择。

采用树状结构管理的缺陷显而易见：一是课程体系的规范性(课程教学、课程考试、课程质量标准)缺失不可避免，总校的课程权威和社会公信度不能得到足够的维护；二是由于管理层次的增加，越是往下一级的管理，出现管理失控和管理盲区的可能性也越会增加，特别在“实体系统式”体制性架构的情况下更是如此；三是由于管理层次的增加，各级办学组织的管理成本增加，从而导致整个系统的管理成本增加，成本增加最终将有可能转嫁到学习者身上。多级管理的成本代价使教学质量不能得到充分保证，学校教学和课程建设所需的投入被削减，系统人力资源中管理人员增加，削弱了对学术性人力资源必要和足够的投入。如果我们仍然采用多级树状结构，又无法找到解决上述缺陷的机制和办法，那么今后开放大学的品牌建立将受到严重的影响和挑战。

三、 多元化——开放大学的教育改革试验

1.开放大学的多元化

“搭建终身学习立交桥，办好开放大学”，如果只是为了办好一所开放大学，那么就失去了这一规划作为国家教育发展的战略意义。开放大学在整个教育体系中不单单是一所学校，也不仅仅是一个系统，它是我国高等继续教育体系中的一个重要子体系，是以开放的教育形态和教学形式为基本标志的，分别由国家和省举办的开放大学学校体系。这样的开放大学学校体系，根据其办学定位、办学特色，可以形成一个多元化的、生机勃勃的、具有真正中国特色的高等开放教育体系。开放大学的多元化主要体现在以下方面：

一是办学模式多元化。本文中提到的“实体学术型”、“实体管理型”和“集团管理型”是我国今后开放大学办学模式的基本类型，每一种模式都有其优势和局限性。从我国教育的计划经济现状和现有行政管理体制以及构建全民教育型开放大学看，“实体管理型”、“集团管理型”是可选的模式。但是随着时代的发展，全民教育是作为国家教育体系概念还是作为实体学校概念来理解，这是一个对今后开放大学改革试验具有关键性和制约性的政策话语，也考验着政府教育主管部门能在多大程度上让未来开放大学摆脱目前事实存在的各种形态继续教育问题的困扰。“实体学术型”开放大学作为既具备高等教育质量又有开放教育优势的高等学校，既能在高等院校系统内以开放教育独树一帜，又能在终身教育和全民教育体系中作为高端继续教育撑起一片天地。办学模式多元化还体现在办学体系的体制性架构和管理层级结构的多样化，只有将办学基本模式与体制性架构、管理层级结构进行综合构建，才能实现一个完整的办学整体性模式。而对办学基本模式、体制性架构和管理层级结构进行不同的组合，就可以形成多种模式的开放大学。

二是教育定位多元化。开放大学的教育多元性一般可以从两个角度去看待，就其教育层次而言，可以特指高等学历与非学历教育；就其开放教育的理念和学习形式而言，可以适用于多级的学历与非学历、职业与培训、社区与企业、老年与少儿，等等。对开放大学不同教育定位的解释，可以对它的办学定位做出相应的界定。显然，目前《国家中长期教育规划》对开放大学的教育定位并没有做出明确的唯一性限定，如果基于电大教育系统考虑，似乎更应该将开放大学定位为：高等的、学历的、非学历的、职业的、学科的。但有一点非常明确：不可能、也没有必要用“开放大学”的筐将所有终身教育、全民教育的概念往里装，这样的开放大学不可能真正有特色，也是办不好的。因此，我国的开放大学改革试验一定要确立多元化定位和多元化发展的原则。

三是教育评价多元化。对院校的评价多元化尽管在理念和理论上已经没有任何问题，但在实践上仍是极其困难，其中既有体制性问题也有教育文化问题，还有利益博弈问题。开放大学作为教育改革的试验，应该在教育教学评价上敢于走“开放的多元评价”的改革之路，且改革不仅仅限于评价主体的多元化。一方面，原来电大系统开放教育的评价属于自我评价，自己制定评价标准，自己对照自评，系统自我评价，这样的评价难以得到社会的认可，在高等教育体系内部也不易得到认可；另一方面评价的多元主体与评价指向和内涵相一致，就是说社会(行业、企业)、政府、高校联盟、学生(家长)、国际组织各自进行的评价指向和内涵是不相同的，因为一个教育组织的教育价值对于不同的“利益相关者”是不相同的，特别是当多个开放大学由于其教育定位的差异，一定不可能用价值取向唯一性的评价体系给予客观、公正的评价，这样的价值唯一性评估的缺陷已经在我国目前高职院校人才培养工作评估的实践中被批评，也是与开放大学教育定位多元化原则和高等学校办学自主权原则相悖的。

2.创建开放大学模式多元化的体制环境

开放大学模式多元化，需要建立和发展良好的体制环境。开放大学作为我国教育改革的产物，能否按照我们的设想取得政府的认可并有很好的发展前景，将取决于我国和各地的体制环境。

从国家教育体系外部看，体制环境主要是指目前教育体制下高等教育体系中能否给予开放大学一块生长的土地，政府教育管理部门能否给予学校教育定位的特殊政策(如学位类型、学位授予权)，政府其他管理部门(如财政、劳动、税务)能否让学校获得与学校向社会提供的教育服务相适应的回报(如收费)，等等。开放大学改革实验的体制环境将决定其能否实现开放大学教育高端化，如果只在低端进行改革实验，改革的必要性和改革的意义无疑将大打折扣。

从高等教育体系内部看，开放大学的教育高端化不仅将受到教育主管部门的制约，还将受到其他开放大学的制约，或者还有其他高等学校已有的继续教育(网络教育)的利益博弈性制约。开放大学改革实验的体制环境将决定其能否摆脱电大开放教育在教育体系中的边缘化。如果未来开放大学自身没有一定的学术地位和教育质量，改革的显示度和前景将受到极大的影响，而今后开放大学能否具备一定的学术地位和教育质量，同样需要政策的支持。当务之急是在开放大学改革试验的启动时期，深入研究和大力宣传开放大学在高等教育体系中的不可或缺性和不可替代性地位，以提升开放大学的社会影响力。同时，省级开放大学的教育定位和改革实验切入点的策略非常重要。国际上其他国家成功的经验未必能成为符合我国国情的模板，传统电大系统模式的开放教育也需要予以重新认识和研究，摆脱目前渐行渐远的尴尬。

3.开放大学的高端职业继续教育

开放大学教育定位多元化的指向之一是其高等职业教育属性。在以往我国关于开放教育的论述中从未被涉及，这既反映了我国传统教育文化的价值取向，也体现了从事开放教育(同时也是高等继续教育)者对职业教育理解的偏失。我们提出开放大学的职业教育属性既不是为了赶时髦，也不是要将开放大学功利化。强调开放大学的职业教育属性既不会弱化开放教育的高等性，也不会虚化开放大学的开放性。

(1)开放大学的学生必须面对就业。由于接受开放大学教育的学生相对传统本科高校，特别是相对高水平高校而言，成为传统学术意义下的教育精英可能性比较小，因此，他们的能力诉求是要在就业竞争和职业生涯发展中取得优势。特别是开放教育学习者大部分是在职人员，他们对于高一层次教育的主观需求，更大程度上源于其自身的职业发展。尽管目前我国高等教育的学历本位倾向严重，教育的价值被严重扭曲和异化，但实际上社会(用人单位)已不再对高等院校的学生以学历为判断的唯一标准，而更多地向学校提出了职业与技术能力的培养诉求。即：教育必须面向社会——突破传统学校环境的学校行业双主体教育体系，教学必须面向职业——突破传统学历导向的学科内容体系。

(2)社会职后教育的必然性需求。一个不争的事实是，由于十多年来我省专科层次的高职教育大发展，现有在职的数十万计专科毕业生希望接受更高层次的职业教育，但高等职业教育在层次上仍然是断头教育，尽管有所谓的高等教育立交桥，但这仅仅是身份意义高延的专科后教育，其职业教育的课程学习规律并没有得到继承。真正的高端职业教育(本科以上具有职业技术教育特征的高校)在目前高等教育体制和体系中无法在真正意义上予以提供，如果未来开放大学能够为职业教育的高端人才，特别是对现有高职后的高端职业技术人才培养提供一种途径，将是对中国高等职业技术教育的重要贡献，也是为社会培养职业的精英人才做出开创性的贡献。

开放大学对于发展高端职业继续教育(专科后高职继续教育)具有创新性。在目前以专科层次为主体的职业教育已经培养出数以百万计毕业生的情况下，专科后高职继续教育(非学科型的专升本)已经成为必须。从改革的角度看，建立以开放教育为主要特征的高端职业教育是形成我国高职教育体系的有效途径，并具有现实可行性。而目前的本科高校和专科高职院校无法真正提供既具有职业教育特征又具有开放教育特征的高端职业继续教育。因此，独立的高层次的开放大学在高端职业继续教育体系中具有不可替代性。

建设开放大学，是我国中长期教育事业发展的一项重大改革试验，是构建具有中国特色终身教育体系的重要方面，也是各地广播电视大学在新时期获得新发展的重大契机。我们必须以举办国际化一流开放大学为标准，以科学发展观为指引，创造更好的开放大学办学环境，走多元化的开放大学发展之路，打造出更多高起点、高层次、高品质的开放大学教育品牌。

[1] 葛道凯.开放大学的使命[J].天津电大学报，2008(4)：33-35.

[2] 肖爱平，蒋成风.美国凤凰城大学的运营状况、成功经验及启示[J].远程教育杂志,2008(6)：32-35.

[3] 韦润芳.英国开放大学再认识：教学篇[J].中国远程教育，2009(10)：20-27.

[4] 张伟远，谢家棣，徐钟冰心，等.亚洲地区开放大学管理、教学和评价指标的调查报告[J].开放教育研究，2001(1)：17-22.

[5] 常青.印度·开放与远程教育的领导者[J].远程广角,2008(10)：12-13.