如何补贴中国农业？

■ 程国强

作者系国务院发展研究中心研究员。本文节选自作者主持完成的研究成果并以《中国农业补贴：制度设计与政策选择》为名出版的著作前言

20年前，我的博士论文就将农业补贴问题作为研究的重点，是时中国的人均GDP不足400美元。当时令我困惑的是，为什么发达国家普遍给予农业高保护、高补贴，而大多数发展中国家则对农业实行歧视、征税的政策？农业保护与经济发展之间究竟有怎样的关系？在经济增长过程中，一个国家实现从剥夺农业向补贴农业的政策转变的时机和条件是什么？如何顺应经济发展的客观规律，及时调整政策倾向，支持补贴农业，避免经济增长落入“李嘉图陷阱”？

20年后的今天，中国工业化、城市化进入快速发展阶段，中国人均GDP已超过4000美元。经济发展的国际经验表明，目前中国实行工业反哺农业、城市支持农村的条件已经成熟，总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段。不断加大对农业的支持与保护，早已成为学术界乃至整个社会的共识。

进入新世纪以来，中国根据工业化、城镇化发展的新形势，不断探索支持农业、补贴农业的机制与政策。如2002年以来，国家启动良种补贴政策，从大豆试点开始，目前已扩大到水稻、小麦、玉米、油菜、棉花、马铃薯、花生、青稞、生猪、奶牛等农产品；建立粮食直接补贴制度，开启了对农民直接补贴的先河，并且为农民提供农机购置补贴、农资综合直接补贴。对水稻、小麦主产区实行最低收购价政策，对主产区的玉米、大豆、油菜籽等粮食品种实行临时收储政策。这些政策措施，对保护农民利益、提高农民种粮积极性，保持粮食生产稳定发展，确保国家粮食安全，发挥了极其重要的作用，也为中国建立和完善农业支持保护体系积累了难得的经验。

然而，与工业化、城镇化快速推进对农业发展的战略需求相比，目前中国农业的基础仍然十分薄弱，需要补贴的领域和环节较多，补贴资金需求巨大。但现阶段中国国力财力相对有限，政府财政还不能完全承担农业所需补贴。因此，当前和今后相当长的时期内如何补贴、支持和保护农业？如何对农业补贴制度进行顶层设计，有效利用有限的农业补贴资源，最大程度发挥政策的综合效能？应构建怎样的补贴政策体系？对这些问题的探索和研究，是本课题立项的基本出发点，也是本书付印出版的意义所在。

因此，我们试图在系统评估中国现行农业补贴政策实施效果的基础上，深入研究现阶段中国农业补贴政策选择的关键问题，探索设计工业化中期阶段中国农业补贴制度的基本框架，初步构建适合中国国情，指向明确、结构合理、受益直接、操作简便的农业补贴政策体系。这本书主要回答以下几个问题：

第一，农业补贴的目标究竟是什么？一般而言，农业政策的主要目标包括粮食安全、农民收入、食品安全、环境保护和农业竞争力等内容。综合考虑中国基本国情和当前所处的发展阶段，农业补贴政策的目标重点究竟是确保国家粮食安全和主要农产品有效供给（即“保供给”），还是增加农民收入（即“促增收”），或者保供给促增收兼而有之？保供给，是中国现阶段和今后相当长的时期内农业发展的主要任务，促增收，始终是中国“三农”工作的根本任务，两者互为基础、互为前提，这是否应该成为中国农业补贴制度设计的出发点和落脚点？在具体政策设计中，如何确定补贴政策工具的目标指向？

第二，应该如何补贴？是全面覆盖，还是突出重点？是均等普惠，还是集中使用？在中国目前的发展阶段，政府还不具备大规模补贴农业的能力。从国际经验看，即使是发达国家，也没有哪个国家能够完全承受巨额补贴资金需求，除美国、欧盟、日本等对农业提供较多的补贴支持外，加拿大、澳大利亚、新西兰等国家，对农业只提供为数有限的补贴甚至不提供补贴，而采取其他方式对农业提供支持。

目前国内部分学者以及基层干部对现行农业补贴政策特别是种粮直接补贴、良种补贴等存有一些异议。有人认为，应把目前给予农民的补贴集中起来使用，为农村建设办一些大事。也有人认为，补贴应该全面覆盖到不同地区和不同农产品，不能只针对主产区和重点农产品。需要研究的是，在目前的发展阶段，中国的农业补贴，是否应量力而行、循序渐进？是否应设计结构性补贴政策，先突出重点，经过相当长的时间后，再考虑转向均等普惠、全面覆盖？是否应着力增强补贴的针对性和有效性，提高政策实施效率？

第三，应该选择怎样的政策工具？发达国家经过多年的探索实践，形成了各式各样的补贴方法。现阶段中国究竟应该选择怎样的补贴政策工具？学术界许多人提出中国应采取直接补贴措施，理由是价格支持措施被批评为扭曲市场、效率低下，而且被WTO国际规则所约束。但也有学者认为，中国近几年对种粮农民直接补贴的政策实践表明，直接补贴的生产效应具有边际递减特征，最终将失去刺激生产的作用，转变为单纯的收入支持政策。需要研究的是，若从中国的实际出发，在目前的发展阶段，我们用直接补贴替代价格支持的条件和时机是否已经成熟？价格支持是否应该是今后相当长的时间内中国农业补贴政策的基础性措施？

第四，政策如何操作？政策设计是否合理，最重要的检验标准是能否有效操作、执行，这直接决定着政策目标的实现。如有学者建议，为了克服目前补贴支持政策所出现的一些问题，中国应考虑建立差价补贴制度。国外经验表明，差价补贴是从价格支持向直接补贴转型的过渡性措施，既有价格支持的特征，也有直接补贴的性质。但政策操作的难点在于，政府部门必须掌握粮食主产区各农户土地承包与种植面积的地理信息基础性数据，能够准确甄别和确定各农户的产量、种植面积等情况。而目前中国还不能有效掌握这些基础数据，因此该政策虽受到决策层关注，但尚难以被提上议事日程。这意味着，政策设计必须从现阶段基本国情出发，系统研究政策的适应性与可操作性，避免政策实施的走样、漏损，防止出现逆向效应。

为了探究和回答这些问题，一年来，我们数度赴粮食主产区，深入乡村、农户和田间地头进行实地调研，取得大量第一手实证数据。多次与有关部委、地方政府的领导以及科研院所的专家学者研究讨论，最终形成课题研究的主要思路和观点。在此，我们向所有为课题调研提供帮助和支持的同仁们表示真诚的谢意。