进一步完善房地产调控政策的建议

■ 邓郁松

房地产市场运行中存在的突出问题

1998年住房制度改革以来，我国房地产市场得到快速发展，城镇商品房新开工面积持续快速增长，施工和竣工面积显著增加，居民居住条件持续改善。房地产业是典型的终端需求型产业，房地产市场持续较快发展不仅直接改善了居民居住条件，也对经济发展形成较强的带动作用。但在房地产市场持续较快发展的同时，也必须看到，房地产市场运行中存在两方面的突出问题。

一是近年来房地产市场大幅波动的问题。特别是“十一五”时期，是我国房地产市场波动幅度最大的五年，房地产投资、销量、价格等主要运行指标均出现了大幅波动的情况，且主要运行指标的波动幅度均明显大于“十五”时期。以全国住宅销售均价为例，2008年全国城镇新建商品住宅销售均价为3576元/平方米，比2007年下降了69元/平方米，降幅为1.89%，这是住房制度改革以来商品住宅销售均价首次出现下降的情况。2009年，全国商品住宅销售均价比2008年上涨了898元/平方米，涨幅为25.11%，这也是住房制度改革以来商品住宅销售均价涨幅最大的一年。为应对房地产市场在短期内出现的大幅波动，“十一五”时期我国对房地产调控政策进行了多次调整，但从房地产市场运行情况看，调控政策还不能说已取得成功。

二是北京等部分城市房价显著高于正常水平的问题。住房制度改革以来，我国城镇商品住宅销售均价总体呈持续上涨趋势。2010年，全国城镇新建商品住宅销售均价为4724元/平方米，为2000年的2.42倍，是2005年的1.57倍。虽然全国房价总体上涨，但由于我国经济持续较快发展，居民收入正处于较快增长阶段。2010年全国城镇居民人均可支配收入为19109.44元，是2000年的3.04倍，是2005年的1.82倍。总体看，全国城镇居民人均收入增速高于同期城镇新建商品住宅销售均价涨幅，城镇居民的实际购房能力总体保持稳定。虽然全国城镇商品住宅价格的上涨幅度总体略低于同期城镇人均收入涨幅，但北京等部分热点城市房价涨幅显著高于同期居民收入增速。以北京为例，2010年，北京市新建商品住宅销售均价为17151.13元/平方米，是2005年的2.78倍。2010年，北京市人均可支配收入为29072.83元，是2005年的1.62倍。北京房价的涨幅远高于同期居民收入增速。从房价收入比观察，2001-2006年，北京的房价收入比均值为11.88倍。从2007年开始，北京的房价收入比开始快速上升，2007-2009年房价收入比均值为17.35倍，显著高于此前6年的均值水平。2010年，北京的房价收入比已高达21倍，为2000年以来的最高水平，且显著高于历史均值水平。可以认为，目前北京等部分城市的房价明显偏高，存在泡沫成分。

造成房地产市场运行中一些突出问题的深层原因

房地产市场运行中存在的问题是多种因素综合作用的结果，理清造成房地产运行中一些突出问题的深层原因，是采取更具针对性的调控政策，保障房地产市场稳定运行的基础和前提。

1.金融政策、特别是利率政策的调整是房地产市场短期大幅波动的主要原因

表1：不同利率下贷款100万元每月还款额（元）（按20年等额本息还款方式）

由于购买住房多需要借助银行的信贷，因此，金融政策、特别是利率政策变化对房地产市场的波动具有重要影响。当名义利率上升时，购房者的月供支出将增加，会抑制房地产市场的需求；而当利率下降时，购房者的月供支出将减少，实际支付能力提高，将扩大对房地产市场的需求。需要指出的是，利率政策的调整对房地产市场的影响具有滞后性，这种影响通常在连续加息或持续降息后才会显现出来。以美国为例，2001年前后，美国经济因网络股泡沫破裂而陷入衰退。美国联邦储备委员会采取了持续降息的政策以刺激经济。从2001年1月3日到2003年6月25日，美联储13次降息，使联邦基金利率(即银行间隔夜拆借利率)降至1%，为40年来低点，一直保持到2004年6月30日。利率的大幅下降大大刺激了住房消费，股票市场资金外撤也激发了对房地产的投机需求。金融支持力度较大、实际需求也增长较快使美国的房价和销售量经历了空前的上升。而从2004年6月30日到2006年6月30日，美联储连续17次加息，利率水平总计上升了4.25个百分点。利率大幅上升成为美国次贷危机爆发的直接诱因，并随之出现房地产销售量的下降和房价的下跌。

我国贷款利率的变化对房地产市场需求的影响也较为显著。住房制度改革以来，我国住房贷款利率（按五年期以上贷款利率计算）经历了下降—上升—下降—上升的过程，目前正处于新一轮利率上升周期。从1998年以来房地产市场变化情况看，在每一轮利率大幅变化后，房价的波动都非常显著。2004年之后，贷款利率持续上升，2007年9月15日，五年期以上贷款基准利率提高到7.83%，这也是1999年以来的最高水平。2007年9月27日，《中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于加强商业性房地产信贷管理的通知》决定对二套房实行1.1倍基准利率的政策，1.1倍利率和当时的优惠利率相比，相当于加息196个基点。利率政策的调整对房地产市场需求产生较大抑制作用，2007年四季度，住宅销售面积增速开始回落，2008年全国房地产销售面积出现了住房制度改革以来的首次负增长，2008年全国新建商品住宅销售均价也较2007年下降了0.27%，这也是住房制度改革以来唯一一次出现房价下降的情况。2008年四季度，为应对国际金融危机，促进房地产市场健康发展，银行利率持续降低，2008年12月23日最后一次降息后，五年期以上贷款基准利率只有5.94%，较2008年9月15日的利率水平下降了189个基点。从2008年10月27日开始，中国人民银行决定对首套房实行0.7倍的优惠利率，对属于改善型的二套房也比照首套房实行优惠利率。按照2008年12月23日调整后的五年期以上贷款基准利率5.94%计算，七折后的利率只有4.158%，处于住房制度改革以来的最低水平。实际利率的大幅下降大大降低了购房者的还款压力，也扩大了购房人群。以购买住房使用100万元银行贷款为例，按20年等额本息计算，同样是100万元贷款，在2008年9月15日之前和2008年12月23日之后，还款利息总额的差距最高达625149元，每月还款额的最高差距达2604元（见表1）。如按照银行信贷规定，每月还款额不超过其收入的50%计算，在贷款额度不变的情况下，还款额的降低将使从月收入8748元的购房人群扩大到月收入6144元的购房人群，既能够支付100万元购房款的人群将大大扩大。由于市场供给能力无法在短期内大量增加，需求人数大大增加的结果必然是显著推高房价。由于低利率一直持续到2010年10月。低利率政策意味着购房人短期内的支付能力显著提高，这也是为什么2010年调控政策频出，但房价并未出现实质性回落的根源所在。

2.供求失衡是北京等部分城市高房价的主因

2003年以来，针对部分城市房价上涨过快等问题，国家先后出台了一系列调控政策。但从调控效果看，北京等部分城市房价上涨过快问题并未得到根本解决，甚至在调控政策不断加大的2010年，北京的房价再次大幅上涨。在持续、频繁的政策调控之后，北京房价持续上涨且显著高于合理水平的状况，可能表明以往的调控政策并未完全针对北京等热点城市房地产市场的特殊性。回顾近10年北京等部分热点城市房地产市场的变化，特别是2007年之后房价明显偏离正常水平的状况，可以发现，北京等部分城市的高房价除了与总体宽松的金融政策、特别是低利率政策有关外，主要还与三方面因素有关。

第一，供给不足是北京等部分热点城市高房价的主因。2010年，北京市常住人口总数为1961万人，较2000年增加了604万人。在人口总量较快增长的同时，北京市住宅的新开工面积在2003年达到历史峰值，从2004年开始逐年下降，2009年北京市住宅的新开工面积只相当于2003年的54.9%。新开工面积的下降意味着后续销售面积和竣工面积的下降。2005年，北京市商品住宅销售面积达到历史峰值2823.65万平方米，此后开始快速下降，2008年北京市商品住宅销售面积只有1031.43万平方米，只相当于2005年销售面积的36.5%。2009年，北京商品住宅销售面积为1880.45万平方米，虽然比2008年大幅增长了82.3%，但也只相当于2005年北京市商品住宅销售面积的66.6%。上海市商品住宅新开工面积和销售面积的变化趋势和北京比较相似。上海商品住宅新开工面积的峰值出现在2004年，当年商品住宅新开工面积为2668.84万平方米，此后也开始出现回落趋势，2009年上海市商品住宅的新开工面积下降到1721.02万平方米，相当于2004年的64.5%。商品住宅新开工面积的变化趋势意味着后续商品住宅新增供应量的变化，在热点城市的人口继续增长时，新增住宅供应量的下降必然会不断推高房价。

第二，土地供应量不足直接制约了住房供给的增加。2003年之后，北京商品住宅新开工面积的持续下降，其根源并不在于房地产开发企业缺乏资金，而在于商品住宅土地供应量的不足。2003年以来，北京多次未完成住宅供地计划。比如，2005年，北京土地供应计划中住宅用地计划为1950公顷，实际供应880公顷，完成率为45%；2006年，土地供应计划中住宅用地计划为1900公顷，实际供应为1318公顷，完成率为70%。2008年，北京住宅供地约863公顷，完成计划的51%。住宅用地供应量的下降，不仅意味着后续开发规模的下降，也显著推高了住宅用地价格。2005年之后，住宅用地价格显著上升。

第三，投资投机性购房比例过高进一步推高了北京房价。在新开工面积下降的同时，北京等部分热点城市投资投机性购房的比例却明显高于其他地区。住宅新开工面积的下降造成新增住宅供应量的下降本身就会推高房价，而投资投机性购房比例过高意味着支付能力更强的高收入者在需求端又进一步推高了本已偏高的房价。

进一步完善房地产调控政策的建议

房地产市场是受政策变化影响较大的市场，金融、土地、税收等政策的变化都会直接影响到房地产市场的供给和需求，进而造成短期内供求形势的变化，如果政策调整不当，将可能加剧房地产市场的短期波动。进一步完善房地产市场调控政策，核心是要解决房地产市场频繁大幅波动问题及部分城市房价过高的问题，要在找准房地产市场大幅波动和部分城市高房价成因的基础上，将短期调控政策和长期发展政策有机结合起来，加强金融、土地、税收等各项政策协调配合，提高调控政策的科学性和预见性。具体来说，要从四方面着手。

一是要明确住房是居住品，在此基础上，制定长期可持续的、以满足自住型需求为主，抑制投资性需求的制度和政策。要通过进一步完善需求方面的调控政策，使住房市场真正成为服务于自住型需求的市场。在具体的政策设计上，可有两种选择：一是可以对目前北京等城市出台的限购等政策进行总体评估基础上，将鼓励自住型需求（包括首次置业和改善型需求）、抑制投资投机性需求的调控政策进一步完善，使限购政策既能够切实抑制投机投资性需求，又不影响正常的首次置业和改善型需求。二是在不实行限购政策的情况下，通过在持有环节实行抑制投资投机性需求的税收政策，防止少数人利用资金优势囤积住房买而不住。

二是宜实现中性的住房金融政策。从国内外房地产市场波动的历程看，住房金融政策的变化将直接造成购房者支付能力的变化，进而带来房地产市场需求波动和价格的变化。因此，要保障房地产市场在短期内需求不发生大的波动，必须防止住房金融政策在短期内发生大的变化。保持住房金融政策的稳定有两种选择：一是可以借鉴德国在住房金融政策方面的做法，实行固定的首付和贷款利率政策，即住房贷款的首付和利率在相当长的时期内保持不变；二是实行首付和利率反向调节的政策，即利率降低时，增加首付比例；利率提高时，降低首付比例。通过利率和首付的反向调节，使购房人不因住房金融政策的变化而造成支付能力的变化。

三是根据人口总量和结构变化情况，进一步完善土地供应市场化的政策体系。住房市场归根结底要满足人的居住需求，人口总量和结构变化情况对住房需求情况具有重要影响。而住房供应情况则主要取决于土地供应情况和金融支持情况。因此，要根据人口总量和结构变化情况，确定未来住宅需求变化趋势，在此基础上确定住宅供应计划，并出台与之配套的土地、金融方面的政策。

四是要实行有利于住房流转的税收政策。提高住房资源配置效率，必须适当提高住房的流转性，使居民能够通过换购住房持续改善居住条件。为此，有必要进一步调整完善现行住房流转方面的政策，建立起有利于住房流转的税收政策。