首都城乡体育公共服务一体化研究

梁金辉

(首都体育学院管理学教研室,北京 100191)

首都城乡体育公共服务一体化研究

梁金辉

(首都体育学院管理学教研室,北京 100191)

通过文献资料法、调查法、数理统计法以及逻辑分析法对首都城乡体育公共服务经费投入、体育公共场地和设施、体育公共服务组织、群众性体育活动的开展、体育健身信息传播等差距进行客观描述和实证分析,并从多个层面挖掘造成差距的历史和现实原因,进而有针对性地提出加快首都城乡体育公共服务一体化进程的对策建议。

城乡;体育公共服务;一体化;首都

近年来,首都在统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设,加快城乡体育公共服务一体化进程方面做出了有益探索。但是,由于经济发展水平、地域环境特点、体育公共服务理念、体育健身信息传播方式等的不同,北京市区县之间、城乡之间的体育公共服务布局仍呈现一种非均衡发展,这直接阻碍了首都城乡公共服务一体化的进程。

课题从实证角度客观地呈现北京市区县之间、城乡之间体育公共服务存在的现实差距,从多层面分析引起城乡体育公共服务差距的原因,并从体育公共服务供给层面和政府理念创新等角度提出加快首都城乡体育公共服务一体化进程的相关对策,对转变政府在体育公共服务中的角色以及完善政府体育公共服务具有一定参考价值。

1 研究对象与方法

1.1 研究对象

本文以首都城乡体育公共服务为研究对象,将其分为:“城区体育公共服务”和“郊区体育公共服务”,“城区”指东城、西城、崇文、宣武、朝阳、丰台、石景山、海淀 8个区;“郊区”指门头沟、房山、通州、顺义、昌平、大兴、平谷、怀柔、密云、延庆 10个区县。

1.2 研究方法

1.2.1 文献资料法 对国内外有关“城乡体育一体化”和“体育公共服务”方面的文献进行系统梳理和归纳。

1.2.2 问卷调查法 设计《促进首都城乡体育一体化发展的调查问卷》(2009),对北京 18个区县进行问卷调查。

1.2.3 专家访谈法 对北京市体育局以及各区 (县)体育局有关领导近 50多人进行访谈,了解他们对首都城乡体育公共服务一体化的认识和建议。

1.2.4 数理统计法 对回收的问卷进行数理统计,为研究提供数据支撑。

2 首都城乡体育公共服务的现实差距

2.1 城乡体育公共服务经费的现实差距

经费投入是体育公共服务的必要保证。由于调查数据所限,以最富代表性的群众体育经费为例 (下同)。为提高结果的准确性,选取年均投入总量和年人均投入总量加以比较。统计结果显示,2006—2008年,北京市区县间群众体育经费年均投入总量及年人均投入总量存在一定差距。可见 2009年北京市第 2次群众体育现状调查数据与 2009年北京统计年鉴。

就年均投入总量而言,8个城区平均投入 275.58万元,10个郊区县平均投入 398.66万元,比 8个城区平均高出 30.87%。就年人均经费投入量而言,8个城区人均经费 2.42元,10个郊区县人均经费 6.93元,是 8个城区的 1.86倍。从全市来看,群众体育年人均经费投入较高的区仍是怀柔、门头沟和平谷,最低的是石景山区。

虽然郊区县的年均经费总投入和人均投入都超过城区,但并不代表郊区县的群众体育经费比城区更充裕,原因在于:一方面,北京市郊区县的群众体育经费投入起点低,因此在这几年的快速增长期出现年均和人均投入高于城区的情况。另一方面,郊区县人口居住相对分散,对公共体育场馆设施进行享用时应将交通成本一并计入,如此,其实际年人均经费将远低于当前水平。

调查显示,区县内城乡间体育公共服务经费投入差异也比较明显 (图 1)。在对 18个区县 542名体育管理者的调查中 (下同),68.27%的体育管理者认为,城乡体育经费投入方面的差异是城乡体育发展差异的主要表现,排在选项第一位。这说明,北京市区县群众性体育经费投入,不仅在城区与郊区之间存在差距,在区县内部城乡间差异同样存在。另外,68.82%的体育管理者将体育经费水平作为“衡量首都城乡体育发展一体化水平的指标”的第一选项;同时,72.7%的体育管理者认为促进城乡体育一体化发展首先应加大对农村体育的投入。

图 1 首都城乡体育发展差异的主要表现 (%)

2.2 城乡公共体育场地和设施的现实差距

由于调查数据的限制,对于公共体育场地和设施以单位“个”计量,无法准确衡量出具体面积,因此仅从总量上对此项指标加以比较,具体可见 2009年北京市第二次群众体育现状调查数据。

就公益性体育场馆而言,8个城区间差异很大,说明该资源在城区内分布相当不均衡。另外,70%的郊区县没有公益性体育场馆。诚然,城乡公益性体育场馆的数量及差距与各区县地理位置有关,但更体现了政府政策的倾斜力度,从调查数据看,城区和郊区县的公益性体育场馆均主要集中在老城区。

就体育文化公园而言,郊区县的数量明显多于城区,这主要是由地理位置的差异造成的。不难看出,城区间无明显差异,郊区县内部差异非常显著,最多的房山区达到 462处,最少的顺义、大兴和延庆分别只有 1处。

市级健身工程在城区和郊区县之间无差异。但标准健身工程存在很大差距,8个城区平均 72.5个,10个郊区县平均 7.7个。城区与郊区县之间在居家健身工程方面也差异明显,8个城区平均 288.6个,10个郊区县平均 416.2个。相比之下,城区间的内部差异远大于郊区县的内部差异。

就专用球类场地而言,篮球场地在城区与郊区县之间差异不明显;笼式足球和乒乓球长廊在城区与郊区县之间存在较大差异,全市 90个专用球类场地设施的 80%集中在城区,郊区县仅占 20%,个别郊区 (平谷 )则为 0。

随着体育彩票公益金支持力度加大,近年来,北京市城乡全民健身路径差距逐渐缩小,但仍然存在农村地区覆盖低、水平远远低于城区的情况[1]。调查显示,57.56%的体育管理者将体育设施条件上的差异列为首体城乡体育发展的第三个主要差异 (图 1);73.26%的体育管理者认为增加免费公共活动场地是所在区县体育急需解决的首要问题,占 73.62%;对于“所在区县为群众提供的主要锻炼场所”,仅有 7.01%的体育管理者将公共体育场馆作为第一选择。这从另一角度说明相对群众的健身需要来说,北京市公益性体育场馆数量不足。另外,47.39%的被调查者认为,街道/乡镇群众体育急需解决的主要问题是加强场地器材建设。

2.3 城乡体育公共服务组织的现实差距

反映公共体育组织与管理状况的指标主要有体育公共组织的数量、群众体育工作者的数量、晨晚练辅导站数量、国民体质监测站数量以及社会体育指导员数量等。

就体育公共组织而言,城区与郊区县之间均显示出一定差距。8个城区平均拥有体育公共组织 24.7个,10个郊区县为 17.4个。

8个城区平均拥有一线群体体育工作者 55.25个,10个郊区县平均 65.5个。虽然从统计数据看,群众体育工作者城乡差距不大,但如果考虑各个区县的人口数量因素,则城乡差距明显,这说明北京市城乡群众体育人力资源的配置存在非均衡的状况,离一体化要求较远。

8个城区平均拥有晨晚练辅导站 910.87个,10个郊区县为 494.4个,为城区的 1/2。同时,数据表明,城区内部和郊区县内部差异显著。这说明晨晚练辅导站的分布在城乡之间、城区内部和郊区县内部都是非均衡的。

8个城区平均拥有国民体质监测站 23.25个,10个郊区县为 9.6个,仅占城区的 40%。

8个城区平均拥有社会体育指导员 1727.25个,10个郊区县为 1 133个,与城区存在一定差距。数据同时表明,郊区县内部差异大于市区内部差异。

总体而言,城区与郊区县之间在公共体育组织与管理方面存在明显差距,离城乡一体化的目标较远。

2.4 城乡群众性体育活动开展的现实差距

主要通过体育竞赛活动、体育培训活动和体育表演活动等呈现城乡间差距。

就群众性体育竞赛而言,城区与郊区县开展次数相当,8个城区年平均开展活动 18次,10个郊区县平均开展 17.55次。就体育培训而言,城区与郊区无明显差异。8个城区年平均举办 5次,10个郊区县平均举办 3.2次。就体育表演而言,8个城区年平均开展6.94次,是郊区县的 3倍多。

另外,就大型体育活动而言,8个城区平均举办千人以上大型活动 12.44次,10个郊区县平均举办 8.05次。无论北京市城区内、郊区县内以及城区和郊区县之间在千人以上大型群众体育活动上均存在一定差距,且区域内差异高于区域间差距。市级社区体育俱乐部在城区和郊区县之间分布的总体数量不多,差距不明显。8个城区平均 3.88个,10个郊区县的平均1.6个。8个城区拥有的市级体育生活化社区平均11.88个,是 10个郊区县的 2倍。

总的来说,全市城区和郊区县在群众性体育活动方面存在一定差距,未能实现一体化的基本目标。

2.5 城乡体育健身信息传播的现实差距

差距主要表现在举办科学健身大讲堂、编写和印发科学健身宣传册等方面。

举办科学健身大讲堂方面,城区与郊区县之间差异显著。2008年,8个城区平均举办 197.63次,平均惠及 3.53万人;10个郊区县平均举办 94.3次,平均惠及 1.61万人。

编写科学健身宣传册方面,2008年,8个城区平均编写 628.25册,10个郊区县平均编写 3 242册,个别区县未曾编写。从印发情况看,8个城区平均印发19 816.25册,10个郊区县平均印发 6 460册,门头沟、昌平和平谷没有印发。

总体而言,北京市体育健身信息传播城区内、郊区县内以及城区与郊区县之间差距显著。

3 首都城乡体育公共服务差距的原因探析

3.1 城乡经济发展水平的差异

体育公共服务不同于私人体育服务,其经费渠道主要依赖公共财政,但由于城区和郊区县的经济发展水平参差不齐,导致一些城区和郊区县的财政拨付能力不足,因此无法提供充足的体育公共服务经费。而那些经济发展水平较高的城区,比如坐拥 CBD商圈的朝阳区,由于经济发展水平较高,体育公共服务方面的经费投入就比较多,因此其体育公共服务发展态势也比较好。同时,调查显示,75.65%的体育管理者认为导致首都城乡体育发展差异的主要原因是“经济原因”。

3.2 城乡分割的体育公共产品供给机制

从城乡发展的深层次格局来看,城乡经济、社会发展分割的二元结构是造成首都城乡体育公共服务差距的根本原因,也是城乡体育公共服务一体化发展面临的体制性障碍。在城乡分割的二元结构下,政府实行城乡有别的体育公共产品供给机制,将体育公共资源的配置重点定位在城市。相比之下,乡村拥有的体育公共资源数量非常有限,质量也难以保证。虽然近年来随着统筹城乡发展步伐的加快,社会公共资源向乡村流动和倾斜的力度加大,但由于历史欠账太多,在短期内还无法解决城乡体育公共服务的差距。调查显示,37.08%认为造成北京城乡体育差异的主要原因是体制原因 (图 2)。

图 2 首都城乡体育差距的主要原因结果统计

3.3 体育管理部门职能缺位、错位

管理的最终目的就是提高组织绩效,在体育公共服务供给过程中,体育管理部门职能的缺位、错位,导致体育公共服务绩效水平较低。首先,在我国,由于体育管理部门的人员编制只到县级,没有延伸到乡镇,因此直接导致为乡镇基层群众服务的体育工作者大都为兼职人员,直接影响了乡镇体育公共服务的质量[2]。对于“您认为当前贵区 (县)群众体育工作中存在的主要问题和困难”,超过 50%的区县将“群体干部不足,群众体育人才缺乏”作为第一选项,且主要集中在郊区县。其次,在城乡体育公共服务一体化过程中,城区级政府为领导,乡镇级政府为协助、村委会为主体的行为模式没有形成。体育公共服务在乡镇政府的活动议程中所在比例微乎其微。调查显示,40.41%的被调查者认为“政府重视程度低、管理水平低”是影响所在区县体育发展的最大问题。

3.4 法律法规和监督机制不健全

虽然北京市在 2006年就颁布《北京市全民健身条例》,部分区县也制定了本级体育行政法规,但是目前仍然存在以下问题:首先,法规细化不够,如各级政府在体育公共服务发展中应承担哪些任务,投入经费的比例是多少,政策执行中应该对农村地区和落后地区怎样倾斜等问题缺乏明确界定,未能将体育公共服务的发展真正纳入地方政府的绩效评估中。调查显示,近 40%的区县从未执行过本级政策法规。其次,缺乏科学有力的监督评估机制。调查显示,全市 83%的区县建立了群众体育定期评估机制,但还没有形成立体的监督网络,缺乏责任追究机制及统一的评估标准。对于“贵区 (县)在实施《北京市全民健身条例》工作中,采取的主要执行方式”,72.3%的区县将“定期组织各种体育健身活动”作为第一选择,但是对于“北京市各区县体育发展在哪些方面不均衡”,又有 54%的被调查者认为是各种体育健身活动的组织。同时,有44.65%的被调查者认为应将“开展全民健身活动的水平和质量”纳入衡量首都城乡体育发展一体化水平的指标中。

4 加快首都城乡体育公共服务一体化建设的对策

4.1 更新理念:城乡一体化并非“城乡一样化”

我国的国情决定了北京城乡二元分割的格局在短期内不会得到有效解决,长期内也不可能完全消解。因此,推进体育公共服务一体化,首先要更新城乡一体化理念,即避免机械地将城乡一体化引入城乡“一样化”轨道,把握好“均等”与“差异”的动态平衡,在城乡一体化的框架内布局均等化的体育公共服务,将城乡体育公共服务差距控制在合理的、可以接受的范围之内。同时,在推进城乡一体化过程中,既要针对城乡发展的不同需求提供不同的发展性服务,又要打破在保障性服务配给中的绝对平均主义。“平均主义”必然导致效率的损失,也从另一方面影响公平的实现[3]。同时,由于北京市各区县经济发展水平、体育公共服务地域特点和人们对公共服务偏好的差异,实现城乡体育公共服务的平均化也是不可能的。

4.2 加快建设:以城乡经济一体化为龙头

实现北京城乡经济一体化发展可以更好地实现城乡互融,为体育公共服务提供有力的财政支持。为此,要统筹规划,统一安排,促进各种社会资源在城区和郊区县之间的合理流动与配置,并形成优势互补,使首都城乡经济尽快实现一体化发展。对于经济发展水平相对较差的农村地区,更要抓住前国家给予的各项优惠政策,积极开发农村经济,为统筹城乡发展建立社会公共服务一体化建立充足的财政支持。

同时,在一体化发展过程中要避免片面强调投入、以投入决定体育公共服务发展,即避免以公共财政的投入量来衡量体育公共服务一体化程度,要将重点转到以人为本、注重需求的体育公共服务发展模式上来。因为,从平均公共财政支出来看,由于大量非农业就业人口并不在农村本地享受体育公共服务,而是由流入的城市或多或少地承担其服务成本 (比如治安、交通等)[4]。因此,将这批人群一并当作农村地区体育公共服务投入的分母进行计算有失公正。

4.3 组织保障:加强基层体育组织和队伍建设

群众体育人才的缺乏直接阻碍了北京城乡体育公共服务一体化发展。群众体育人才的缺口在郊区县表现更为明显,为了确保北京群众享受到与北京社会经济发展水平相适应的体育公共服务,以及确保群众体育健身活动尤其是乡村地区群众体育活动的正常开展,需要大力加强基层体育组织和机构的建设,通过招聘大学生 (村官)等进入基层社区和农村村委会,增强基层体育组织的体育公共服务能力。另外,在郊区县的乡镇应有领导干部分管体育工作,村委会也应有村干部专人负责本村的体育工作,村级文体活动中心应配备兼职社会体育指导员[5]。

另外,民间体育公共组织也可以为群众体育活动的开展提供人才储备。因此,应调动民间体育社团和民办非企业单位的积极性,使他们共同参与到首都城乡体育公共服务一体化建设中来。

4.4 加大宣传:建立体育健身信息传播平台

体育健身信息传播平台是向群众提供体育公共服务的窗口,具体包括两方面内容:一是发布群众性体育活动信息;二是传播体育科普知识。调查发现,有将近40%的群众对社区或乡镇组织的群众体育活动无从知晓,更谈不上参加。而通过广播、电视、宣传橱窗等载体发布群众体育活动信息,可以扩大群众体育活动的参与度和覆盖面,使更多的群体参与到体育健身活动中来。另外,由于部分人群,尤其是农民对体育的认识整体处于较低水平,通过广播、电视、村宣传橱窗等载体可以向他们宣传体育科普知识[6],传播体育文化信息。为此,社区和村文体活动中心应订阅体育报刊、体育科普书籍,指导群众参加体育锻炼活动,积极营造全民健身氛围,从而提高体育健身和参与意识。

4.5 监督考核:建立科学的监督及绩效考评体系

对体育管理部门进行监督及绩效考评,并建立问责制。首先,应在体育管理部门外部建立专项监督机构,通过监督机构建立定期的调度、检查,逐个社区、逐村调查,并进行严格考核。其次,要将城乡体育公共服务建设纳入政府绩效考核,作为评价各级体育管理部门、乡镇及街道工作成效的主要内容。在基层乡镇和行政村应成立领导机构和工作机构,并制定严格的规章制度,定期进行检查考核。最后,通过明确职责、创新运行机制,完善服务功能来促进城乡体育公共服务一体化发展,比如,要建立自下而上的体育公共需求表达机制,在了解居民体育需求偏好的基础上有针对性地开展群众体育活动。

[1]骆秉全,兰馨,李开颖.首都城乡体育发展一体化研究[J].体育与科学,2010(2):24.

[2]邵明昭,冯耀明.试论城乡公共服务一体化中的县级政府职能转变[J].中共山西省委党校学报,2009(4):38.

[3]王谦.城乡公共服务均等化的理论思考[J].中央财经大学学报,2008(8):13.

[4]吴晓林.差异互补:城乡一体化进程中公共服务的布局原则[J].华南农业大学学报,2010(4):17.

[5]伊向仁,李强.农村体育“四维健康”组合体系的构建[J].上海体育学院学报,2009(4):64.

Study on Integration of Sports Public Service in Urban and Rural Areas of Beijing

LIANG Jin-hui
(Capital Institute of Physical Education,Beijing 100191)

Through using themethodsof literature review,investigation,mathematical statistic and logical analysis,this paper compares the differences of sports public service between urban and rural areas of Beijing according to the input,public facilities,public organizations,mass activities and fitness information of sports,by making positive analysis;explores the history and real reasons causing the differences on multiple levels.Finally,some actions and counter measures are put for ward to speed up the integration process of sports public service in rural and urban areas of Beijing.

urban-rural;public service of sports,integration;capital

G80-053

A

1001-9154(2011)05-0018-05

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1001-9154(2011)05-0018-05

北京市拔尖创新人才研究项目子课题 (pxm2009014206076462)。

梁金辉 (1980—),女,辽宁大连人,讲师,硕士研究生,主要研究方向为体育经济与管理。

2011-03-26