我国转基因食品安全监管研究

□张秀芳

我国转基因食品安全监管研究

□张秀芳

安全监管是转基因食品安全管理的重要组成部分，是保障转基因食品产业健康发展的必要措施。本文以转基因食品安全监管对象中利益相关者的行为作为切入点，透析其内在的利益诉求点及表达机制，构建了“政府—社会中间层—消费者个人”三元框架结构的转基因食品安全监管模式，最终形成了利益相关者的权利的均衡。通过转基因食品安全监管微观层面的研究，期望对政府、企业制定有效的安全监管对策提供借鉴。

转基因食品;安全监管;行为;模式

一、引言

党中央、国务院高度重视转基因技术研究与应用。2010年中央1号文件提出，“继续实施转基因生物新品种培育科技重大专项，抓紧开发具有重要应用价值和自主知识产权的功能基因和生物新品种，在科学评估、依法管理基础上，推进转基因新品种产业化”。随着生物技术的发展，越来越多的转基因食品进入了人们的食物链，转基因食品安全问题备受关注，但转基因食品安全事件却频频发生。因此，加强转基因食品安全性管理，成为保障消费者利益、促使转基因食品产业进一步发展的关键问题。

安全监管是转基因食品安全管理的重要组成部分，是保障转基因食品产业健康发展的必要措施。国内外学者对转基因食品安全监管的研究，主要集中在两个层面：一是对转基因食品安全监管模式的总体研究。如周楠等（2010）对我国转基因食品安全监管体系本身进行了研究［1］。李飞武等（2010）从监控主体和监控方法两个角度，提出了相应的安全监控策略［2］。李然（2010）通过利用当前较为流行的比较制度分析理论，基于进化博弈论视角，分析了中国转基因食品安全管理制度的变迁及其原因［3］。Ramesh Chaitoo，Micheal Hart（2000）研究分析了美国在转基因食品管制方面形成自己独特体制和强制性标签制度在美国行不通的原因［4］。Marc Victor（2001）对欧盟的“预防原则”做出了批评，认为“预防原则”采取的风险管理措施不是以科学证据为基础的，而是取决于决策者对风险的主观判断［5］。二是国外转基因食品安全监管模式对我国的借鉴研究。如李成贵等（2008）［6］，张艳等（2009）［7］，连丽霞等（2010）［8］都以国外监管模式为主要研究对象，从而为我国转基因食品安全监管体系的建构提供借鉴。纵观已有的研究文献，大都基于转基因食品安全监管模式的宏观层面，从转基因食品安全监管对象这一微观层面出发，尤其是以安全监管对象中利益相关者的行为作为切入点，探讨我国转基因食品安全监管对策的研究成果，几乎接近空白。

转基因食品安全监管对象中利益相关者的行为对政策制定有着重要的影响。因此，本文的研究改变了原有以转基因食品本身或以其生产过程的技术层面作为安全监管对象的做法，而是以转基因食品安全监管对象中利益相关者的行为为视角，透析其内在的利益诉求点及表达机制，从而在平衡各主体利益的基础上制定有效的政策。本文的研究拓宽了转基因食品安全监管领域的研究视角，具有一定的理论意义;在为政府、企业制定有效的政策提供借鉴、保护消费者利益、促进转基因食品产业健康发展方面有着重要的现实意义。

二、转基因食品安全监管对象中利益相关者的行为表现

根据世界卫生组织（WHO）和联合国粮农组织的定义，食品安全监管是指：“由国家或地方政府机构实施的强制性管理活动，旨在为消费者提供保护，确保从生产、处理、储存、加工直到销售的过程中食品安全、完整并适于人类食用，同时按照法律规定诚实而准确地贴上标签。”结合以上定义，笔者认为，转基因食品安全监管对象涉及到转基因食品产业链条上的诸多关键环节，如转基因农作物的育种、种植，转基因食品加工、销售和消费安全等。本文重点以转基因食品产业链条上的利益相关者为研究对象，透析其主要的利益诉求点及其表达机制。

（一）研发部门、种子销售企业

1.利益诉求点：利润最大化。研发部门和种子销售企业的利益诉求是一致的，即谋求最大化的垄断利润。

2.表达机制。研发部门是转基因食品安全监管的起点，也是风险扩散的源头。随着国家“转基因生物新品种培育”重大专项的全面启动，从事转基因研究的单位和人员越来越多，分布地域也越来越广。在转基因技术的研发环节，由于某种疏忽或研究条件限制，研究者主观上可能会放松对职业道德的坚持，使实验（试验）的报告结果与实际结果不一致。研发部门和种子企业大多是一体的，实践中许多研究人员同时又是种子销售企业的一员，所以两者往往有着共同的利益诉求点。目前，种子市场存在着未审先推的违法情况，一些种子销售企业在没有经过严格审核获得转基因作物种子的生产许可证和经营许可证之前，就进行种子生产经营。而且被查获的大部分转基因种子，本来参加国家品种试验、审定、登记的时候，是以非转基因的名义通过，但在市场卖出的种子却是转基因种子。所以，对于研发部门和种子销售企业来说，安全不是目标而是获取利润的一个约束条件，在实践中缺乏诚信，常常以投机主义行为达到获取利润的目的。

（二）生产者

1.利益诉求点：收益最大化。作为转基因作物的农业生产者来讲，种子提供商能否确保他们的收益模式不受到伤害且能公平地分享转基因技术带来的收益是他们的主要利益诉求点。

2.表达机制。成本低、产量高是农民选择种子类型的基本要求，在信息不对称情况下，农民这一弱势群体可能会在自身利益驱动下选择种植转基因作物，甚至是在没有经过国家政策的允许下去偷偷摸摸地种植。还有一种情况是，由于一些不规范的种子销售企业并没有对转基因种子明显地标注，使得一部分农民被动地进行了转基因作物的种植。对于前一种情况，如果缺乏有效监管，转基因作物生产者为降低生产成本，会倾向于逃避采取隔离和防护措施，使转基因作物和食品的安全风险加大①。而后一种情况，在农民不知情而没采取任何措施的情况下，转基因作物和食品的风险性会更大。所以，转基因作物生产者在其自身利益驱动下，会表现出一定的盲目性和投机主义行为。但是，一旦农民发现转基因作物不能确保他们的收益模式时，他们对转基因作物的认知评价就会变得理性，从而发生“逆转”行为②［9］。

（三）加工者、销售者

1.利益诉求点：利润最大化。转基因食品加工者和销售者的利益诉求是一致的，即谋求最大化的垄断利润。

2.表达机制。我国的政策规定了转基因食品加工企业的审批办法，如《农业转基因生物加工审批办法》［2006］（农业部令第59号）明确了从事农业转基因生物加工应具备的条件。同时，国家也规定了必须对转基因食品进行标识。《农业转基因安全管理条例》［2001］（国务院第304号令）首次提到了转基因标识问题，与之配套的有农业部颁发的《农业转基因生物标识管理办法》［2002］和卫生部出台的《转基因食品卫生管理办法》［2002］。但在实践中，加工商并不能真正做到为其转基因食品提供准确的产品信息（即标签），销售商也不能确保转基因与非转基因食品在运输和销售过程中严格隔离。在转基因食品市场上，部分企业抓住消费者对转基因食品的“恐惧”心理，往往利用成本相对较低的转基因食品取代非转基因食品，各种没有转基因标识的转基因食品在各地市场上销售。以上违章操作易造成市场失灵、逆选择和道德败坏等现象。部分转基因加工、销售企业之所以会采取以上投机主义行为，除追求短期经济利益外，在很大程度上是因为监管不严、责任主体不明确、违法成本较低。

（四）消费者

1.利益诉求点：效用最大化，知情权和选择权的保护。

2.表达机制。从消费者的角度看，他们需要质优价廉、安全、营养的食品。所以，对于购买转基因食品的消费者来讲，效用最大化是他们追求的主要利益。但由于转基因食品的安全性至今没有定论，所以大部分消费者在面对转基因食品时有一种“恐惧”心理。研究表明，消费者的购买行为受到购买决策者的特征、风险意识、家庭社会经济因素等的影响。其实，转基因标签对消费者的购买行为影响也较大③。转基因标签在一定程度上保护了消费者的知情权和选择权。从间接消费来看，餐饮部门可能会更多地选择成本较低的大豆油（加工原料为转基因大豆），使得消费者非自愿地选择了转基因食品的消费。随着消费者科技民主意识的觉醒和参与能力的提升，他们希望通过参与公共政策的制定、执行，以此来表达自身利益诉求，影响公共政策导向，从而在公共科技政策上有更多的知情权与话语权④［10］。

三、转基因食品安全监管模式——基于安全监管主体的视角

食品安全监管诸多问题中，监管主体的设置与职能分配是核心问题。转基因食品安全监管模式的选择要从国家整体利益出发，充分体现利益相关者的利益诉求点，保证各监管主体都能较好地参与其中。在明析转基因食品安全监管对象中利益相关者的行为基础上，本文将从“政府—社会中间层—消费者个人”三元框架结构出发，探讨我国的转基因食品安全监管模式，明确谁来监管，如何监管及职能分配等问题。

（一）政府：转基因食品安全监管的主导力量

政府干预经济的活动在范围不超过市场失灵领域、程度不削弱市场机制的条件下，就存在正当目的和合理依据。对于转基因食品安全，目前各国大多是由政府的相关主管部门来承担主要的监管工作⑤。在我国转基因食品安全监管工作中，政府应起主导作用，是确保食品企业健康发展的必要条件。

从运行机制上看，政府对转基因食品的监管主要体现在以下几个方面：（1）进一步加强转基因食品安全立法工作。我国现有的转基因食品安全法律体系虽然已初步形成体系，但在转基因食品安全立法上仍然明显落后于转基因技术的发展现状，与国外转基因食品立法也有一定差距。（2）培育和扶持行业协会和消费者协会的发展。由政府独立承担监管转基因食品安全职责时，会力不从心，造成监管效率低下、权利寻租、交易成本高等弊端，所以，将部分权力让渡给一些社会团体成为一种必然。转基因食品行业协会和消费者协会作为非营利性组织，政府需要对其监督，同时给予扶持和资助。（3）实施可追溯制度。通过加强转基因食品安全的技术体系建设，把标准和规程落实到食品产业链的每一个环节，并且如实记录每一环节的信息和落实每一环节的责任主体，为可追溯制度的实施奠定基础。

（二）社会中间层（第三种力量）：转基因食品安全监管的衔接作用

社会中间层主要包括行业协会、消费者协会和绿色和平组织等，被称之为监管转基因食品安全的第三种力量，有效地衔接了国家和消费者个人之间的关系。

1.行业协会

转基因食品行业的自律性监督。转基因食品行业具有极强的专业性和技术性特点，而代表转基因食品的生产者、加工者和销售者利益的行业协会能够清晰和深入地了解它，具有信息成本优势，自律监管的成本较低。

从运行机制上看，转基因食品行业协会规制的依据之一就是团体章程（或协议），之所以能够执行这一依据主要是规制主体和受制主体之间存在契约性组织隶属关系。所以，行业协会可以要求成员遵守规则，通过集体抵制、开除会籍等惩罚手段，促进行业公平竞争，尽量避免转基因食品对消费者造成损害。但是，行业协会代表和维护的是特定群体的利益，而不是社会的一般利益，尤其是在面对消费者时，难免会有狭隘的小团体主义和功利主义色彩，所以需要其它组织对其进行外部监督。

2.消费者协会

转基因食品消费者的外部监督。转基因食品行业协会采取的自律监管措施中可能会有一些内容不利于消费者，消费者个人又处于弱势地位，所以，代表消费者利益的消费者协会，从外部对转基因食品产业链中的每一环节进行监督，同时对行业协会的自律监管形成压力。

从运行机制上看，消费者协会作为一种社会性监管主体，对转基因食品的监管主要体现在以下三个方面：（1）参与转基因食品政策的制定。消费者以平等的身份同政府、科学家共同参与转基因食品政策的制定，会改变消费者纯粹地被动接受政策的角色，增加在政策制定上的知情权和决策选择权。（2）参与转基因食品安全的监督、检查。消费者协会可以直接参与国家行政机关的监督检查活动，在其中起到协助和督促作用。（3）通过大众媒体对损害消费者合法利益的转基因食品生产、加工和销售企业的行为予以披露、曝光。这种通过借助媒体的力量追究相关责任人的信用责任，被称之为经济信用责任⑥。

3.绿色和平组织

社会公益性组织的外部监督。代表转基因食品消费者利益的消费者协会和代表转基因食品生产、加工和销售企业利益的行业协会，在对转基因食品进行监管时所持的主观态度是不同的，从而都不可能站在一个相对公正的立场来处理转基因食品安全所引发的事件。代表社会公共利益的绿色和平组织正是以独立于行业协会和消费者协会的角色，从外部对转基因食品安全形成了第三重监督，较好地缓解了转基因食品生产者、加工者、销售者与转基因食品消费者之间的矛盾冲突，也使得对转基因食品的安全监管更具有客观性。

从具体运作上看，中国（香港）绿色和平组织对香港、北京、上海、广州等城市的一些著名食品品牌进行采样并检测，发现含有转基因成分的，就适时地将检测结果公布于众，对转基因食品生产者、加工者和销售者形成一种无形的压力。另一方面，中国（香港）绿色和平组织还对转基因食品的相关知识进行宣传和普及，有利于加强消费者对转基因食品的认识和理解，进而促进对转基因食品安全的公众监督。

（三）消费者：转基因食品安全监管的直接力量

培养理性的消费者和消费行为，是建立健全转基因食品安全管理体系的重要内容和环节。消费者在转基因食品终端市场监管中起着直接性作用。转基因食品最终面向的群体是消费者，而消费者的购买行为直接影响着转基因食品行业的发展状况。是否购买转基因食品，消费者有自己的选择权，但选择权的前提是要有知情权，即转基因食品的包装上必须要有醒目的标识和详细的相关信息，更不能出现以非转基因食品身份替代转基因食品身份的情况。为了更好地发挥消费者在转基因食品安全监管中的作用，一方面可以通过代表消费者利益的消费者协会壮大其实力，起到外部监督的目的，另一方面政府可以考虑通过建立公众参与制度，使其在转基因食品政策的制定、执行方面拥有更多的话语权。

四、主要结论

转基因食品安全监管对象中利益相关者的行为对政策制定有着重要的影响。转基因食品安全监管对象主要涉及到转基因食品产业链条上的许多关键环节，如转基因农作物的种植、转基因食品的生产、加工、销售和消费安全等。本文重点分析了以上利益相关者的内在的利益诉求点及表达机制。总体来看，转基因食品产业链条上的利益相关者（消费者除外）属于理性经济人，为了实现其自身利益，在实践中往往表现出投机主义行为、道德败坏等，严重损害了消费者的利益，影响了转基因食品行业的健康发展。为规范转基因食品产业链条上利益相关者的行为，需要明确谁来监管，如何监管及职能分配等问题。

本文构建了“政府—社会中间层—消费者个人”三元框架结构的转基因食品安全监管模式（如图1所示）。从整体上来看，社会中间层在政府和消费者之间起到了很好的沟通和桥梁作用。一方面，在政府的监管下，社会中间层能较好地理解和执行相关政策，从而保护消费者的利益;另一方面，消费者可以通过社会中间层向政府反映问题，提出建议等。从社会中间层内部来看，行业协会和消费者协会是代表不同利益的组织，彼此之间相互影响、相互制约。绿色和平组织以独立于行业协会和消费者协会的角色，从外部对转基因食品安全形成了第三重监督，较好地缓解了两者之间的矛盾冲突，最终形成权利的均衡。

图1 转基因食品安全监管模式图

注 释：

①虽然美国是支持转基因农作物开发的典型代表国家，但美国政府始终有个底线：严防转基因作物侵入现有的天然农业生产系统和天然食品供应系统。美国的种植转基因作物的农田大部分都是远离天然农业和与世隔绝的新开垦田地。

②根据河南周口市273户棉农对转基因抗虫棉的认知评价调查对采用转基因抗虫棉行为发生逆转的原因进行分析。结果表明，农户对转基因抗虫棉品种不满意是采用逆转的主要原因，不满意的原因主要集中在抗虫性单一且下降、产量低等方面（郑亚丽、凌远云，2007）。

③我国转基因食品的强制标签政策实施于2003年8月。产品标识政策是为了满足消费者在选择食品时的知情权和选择权：消费者有权选择转基因食品或是非转基因食品，有权知道转基因食品中转入的基因和成分。产品标识政策分为自愿标识和强制性标识两种。自愿标识，是指生产者和消费者自愿对转基因食品进行标识;强制性标识，是指所有转基因产品（包括转基因物质含量超过规定含量的动物饲料、植物油、种子和副产品）都必须有标签清楚地标明“本产品为转基因产品”。

④在英美等国，科学协会、民间组织在促进公众参与科学技术活动中发挥着重要的作用。如英国皇家学会致力于促进公众了解科学争论，提高科学家与公众更广泛地交流科学的技巧;美国科学促进会通过设立公众参与科学和技术中心来推进公众参与科学和技术活动。

⑤美国转基因食品的管理机构有三家，即食品和药品管理局（FDA）、动植物卫生检验检疫局（APHIS）、环境保护局（EPA），三个联邦局负责建立国家生物技术法规的框架，对所有食品的管理流程不断进行评价和完善。在日本，主要有四个部门参与转基因管理，即文部科学省（MONBU）、通产省（METI）、农林水产省（MAFF）和厚生劳动省（MLHV）。中国转基因食品安全是在部际联席会议的指导下，由农业部、卫生部和国家质检总局分工负责、共同实施的。其中，农业部负责转基因生物的研发、生产、加工以及流通环节的安全管理，卫生部负责由转基因生物加工成的转基因食品进入消费市场环节的安全管理，国家质检总局负责转基因生物和食品的进出口检验检疫工作。

⑥所谓追究信用责任就是指通过媒体将不法的转基因食品生产者和销售者进行曝光，对其声誉造成贬损，以达到惩罚的目的。如英国的许多媒体都对经济案件进行大篇幅的报道，使一些违法者声名狼藉。新加坡对出现违法行为的企业，公众等可直接向政府有关部门、协会、法院投诉或控告，并在新闻媒体上曝光。美国通过电视或记者招待会，公开揭露企业的违法行为，提醒其他企业不要与其进行交易活动。

［1］周楠等.转基因食品安全监管体系研究［J］.广东农业科学，2010，（7）：223-226.

［2］李飞武等.浅谈我国转基因作物安全监控需求与策略［J］.农业科技管理，2010，2：27-29.

［3］李然.基于“逆选择”和博弈模型的食品安全分析［J］.华中农业大学学报（社会科学版），2010，（2）：18-22.

［4］Ramesh Chaitoo，Michael Hart，"Labeling of GMO Products：Strategic Trade Policy Considerations for Canada"，Canadian Biotechnology Advisory Committee，2000

［5］Marc Victor，"Precaution or Protectionism?The Precautionary Principle，Genetically Modified Organisms，and Allowing Unfounded Fear to Undermine Free Trade"，Transnational Law，2001：295.

［6］李成贵等.转基因食品的安全管理问题研究［J］.中国农村观察，2008，（4）：18-28.

［7］张艳等.转基因食品安全管理的中外比较研究［J］.科技管理研究，2009，（12）：49-50，54.

［8］连丽霞等.美国与欧盟各国转基因食品安全管理比较研究［J］.中国农业科技导报，2010，（5）：51-56.

［9］郑亚丽等.农户采用转基因抗虫棉逆转行为及认知评价调查分析［J］.中国农学通报，2007，（4）：509-512.

［10］彭建华等.转基因食品评价公众参与机制研究［J］.农业科技管理，2010，（3）：52-54，73.

The safety supervision is an important part of the safety management of gene modified food and it＇s the necessary measure to protect the healthy development of genetically modified food industry.Based on the behavior of parties in the related benefit，the paper analyses the intrinsic interest demands and the reality requirements of safety supervision，and forms the ternary structure model of"government-middle layer of society-individual consumers".Through the micro-level study of the supervision objective of gene modified food safety，it can provide reference for government and enterprises to develop effective measures of safety supervision.

Study on the Supervision of the Gene Modified Food Safety in China

ZHANG Xiu-fang（66）

TS207

A

1008-8091（2011）04-0066-05

2011-08-23

山东农业大学经济管理学院，山东泰安，271000

张秀芳（1979- ），女，山东农业大学经济管理学院副教授，博士，在读博士后，研究方向：农业经济理论与政策;转基因生物安全。

邓秀丽）