国外水务产业投融资经验及对我国的启示

　　摘 要：水务产业的投融资方式受水务产业经营主体的组织形式和各国的政策环境、经济环境、行业演变历程等因素影响，国际上水务产业投融资并无统一模式，比较具有典型代表意义的水务产业运营模式有：以英国为代表的完全私有模式、以法国为代表的特许经营模式、以美国为代表的公有为主模式、以荷兰为代表的公有私营模式，各种不同的经营模式决定了各自的投融资方式，文章主要对这几种国际流行的模式进行分析，并从中发现对我国水务行业投融资的启示。
　　关键词：水务产业 投融资 启示
　　中图分类号：F550.66 文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914（2011）01-099-03
　　
　　水务产业本身具有资本密集型的特点，无论是自来水行业还是污水处理行业，其发展都对资金有着高依赖性。近年来，我国各地水务产业的发展也屡屡遇到资金的瓶颈，亟需通过创新水务产业的投融资机制来解决水务产业的融资需求。国际上水务产业投融资运作比较成功的有四种模式，分别为以英国为代表的完全私有模式、以法国为代表的特许经营模式、以美国为代表的公有为主的混合模式、以荷兰为代表的完全公有模式，这四种模式虽然经营方式各自不同，但都在自己的国家内取得了相应的成功，可以通过对这些模式的运营特点的分析，来为我国水务产业投融资机制创新发展提供一些有益的启示。
　　一、英国模式：完全私有
　　英国模式指完全私营管理模式，主要是指英格兰和威尔士实施的模式。这些地区的水务公用事业单位从20世纪80年代开始改制为私有股份公司上市，并且设施由私营公司进行管理。
　　1.英国水务行业发展历程。二战前后，随着工业革命以及经济增长的推动，英国水务行业呈现高度分散的格局，拥有超过1000家的供水实体和大约1400家排水实体。自上世纪70年代初开始，在英格兰及威尔士地区，水资源管理体制发生了两次改革：第一次是根据1973年水法，实际按流域分区管理，合并、整顿，成立了10个水务局，流域内不再按过去的行政区划分和受其管辖权的限制，每个水务局对本流域与水有关的事务全面负责，统一管理，水务局不是政府机构，而是法律授权的具有很大自主权、自负盈亏的公用事业单位；第二次大的变革是在上世纪80年代中后期，在1986年政府宣布通过立法使水务局转变为股份有限公司，其目的是使水务局可不受对公共部门的财政限制和政府的干预。在1989年水法颁布后，水务局便成为国家控股的纯企业性公司并改称为水务公司，负责提供整个英格兰和威尔士地区的供水及排污服务。到1995年，政府出售了其持有的水务公司股票，实现了从私有化的水务公司中完全退出，扩大了水务公司股份在资本市场的活跃空间。
　　2.英国水务行业投融资方式。自20世纪80年代的私有化改革以后，股权融资成为水务企业的主要融资途径，政府补贴基本取消。同时，对水务行业的投资额不断增加，上世纪80年代，处于国有化时期的英国水务行业年投资额仅为17亿英镑（按2006年价格指数计算）。而市场化后的1990年至2005年，英国水务公司共投资500亿英镑，年均投资额33亿英镑，几乎翻了一番，大大弥补了过去的投资不足。
　　英国在实施私有化的同时大力加强了投融资监管，以资本结构监管为主，辅以一系列相关的监管工具，包括受监管业务隔离原则、特别行政管理、危机预警机制、信用评级要求、资本维护共同框架等。OFWAT（英国水务管理办公室）每隔5年都要公布一次草案，规定水务公司可征收的水费、用于投资的资金额，以及可赚取的利润额等等，由于监管机构制定了严格的标准和实施时间表，运营成本大大降低，在过去10年内水务行业单位成本每年下降3%。
　　3.英国模式投融资特征。英国政府将水务产业投融资责任全部转移给水务公司，政府负责对水价和投资的监管。这种完全私有化的水务项目投融资模式同时也成了水务监管体制最为科学和完善的国家。这种模式的特点是：将水务投融资的完全市场化和水务监管的政府化实现完整结合。市场行为和政府行为在水务产业投融资方面各司其职，保障了市场的有效性和公平性。
　　二、法国模式：特许经营
　　法国水务模式是在保留产权的公有性质前提下，通过委托经营合同引入私营公司参与水务设施的建设和经营。法国模式的本质是将水务产业设施外包给私营企业，但是私营企业不能拥有设施的所有权。
　　1.法国水务行业发展历程。法国早于19世纪中叶就开始了水务私有化，但法国与英国不同，法国水公司没有完全私有化。政府不仅直接管理供水，而且直接投资经营。20世纪80年代前，法国水务市场上有6家私营公司，他们有能力管理整个行业从上游到下游的所有活动。80年代后，经过一段时间的并购重组后，法国只剩下三家私营公司，分别是威立雅水务、苏伊士水务和萨尔水务。威立雅水务与苏伊士水务是全球最大的两家水务公司，各自在全球100多个国家开展水务业务。
　　2.法国水务行业投融资方式。法国水务资本投资的资金筹集方式因管理方式不同而有所差异。在特许经营下，私人公司必须依靠市场机制为投资需求进行融资，而不能依靠公共资助的渠道解决；在承租或市镇公有水务公司管理方式下，市镇当局和联合工会则承担共同筹资来新建和改造基础设施。
　　在政府补贴与贷款方面有三种形式。（1）各级政府拨款与贷款：通常以补贴的形式从政府财政预算中拨款，或者发放低息贷款。（2）流域水资源管理局补助与贷款：流域水资源管理局代表国家接受地方省区上交的部分税款，征收水税和污染税，收取资金大部分以补助和贷款方式提供给地方政府，用于水务开支。（3）国家水基金：法国设立了专门的水基金和流域水基金，用于水科研、水管理和水污染防治等。
　　整体来说，政府补贴在水务公司整体资金来源中仅占较小份额，公司巨额投资所需资金更多地需要依靠其实力和市场途径予以解决。法国三大水务公司都是上市公司，因此股权融资是其主要的融资渠道之一。
　　3.法国模式投融资特征。法国模式是典型的特许经营模式。法国政府以委托管理的方式，通过与私人公司签订合同，将水务项目建设和经营责任转移给受托公司，同时遵守全成本原则，从水价机制中补偿水务项目投资的资金回收。法国模式的特点：强化了准入监管，通过项目经营权的初始竞争控制成本，同时实现了水资源和水务设施的政府控制。
　　三、美国模式：公有为主
　　美国目前的水务产业主要采取的是公有为主的模式。美国大多数水务资产仍属于市政当局所有，有关部门从各州获取水权，再逐渐分解，最终落实到用户。
　　1.美国水务行业发展历程。美国水务行业经历了“私有为主—私有与公有共存发展——公有为主”的发展历程。
　　20世纪50、60年代之前，美国饮用水和污水处理基础设施的投资几乎全部来自地方政府或私人部门。
　　1972年，美国把公共污水处理设施、下水道和流域水环境整治统称为“清洁水领域”。长期以来，联邦政府通过转移支付等手段，从公共财政预算中向各州和地方政府提供了大量资金，用于清洁水项目的建设。
　　20世纪70、80年代，联邦政府通过转移支付等手段，从联邦政府的公共财政预算中向各州和地方政府提供了大量资金，用于清洁水项目的建设。这段时间，全美制定了数以千计的地方污水处理计划和污水基础设施扩建计划。
　　到90年代，尽管联邦政府继续确认新的投资需求，制定新的法令，却不再为这些新建项目提供资金支持，地方政府不得不增加资本投资，地方政府和私人部门几乎承担了持续增长的全部运营成本。联邦支出不断减少，比80年代降低了近70%，地方支出迅速增加。
　　
　　2.美国水务行业投融资方式。目前，美国的水务资金来源主要通过三种渠道：一是联邦政府提供拨款和长期低息贷款；二是发行市政债券；三是水务公司通过发达的资本市场，利用股权和债务形式筹集资金。美国水务企业对投资人没有特别限制，既允许一般的公众、机构投资人和风险基金进入，也允许养老基金、保险基金等追求稳定长期收益的投资人持股。美国水务产业的主要融资渠道有如下几种：（1）建设拨款项目（Construction Grants Program）。这是20世纪70、80年代时联邦基金的主要来源。1972年-1990年期间，全美制定了数以千计的地方污水处理计划和污水基础设施扩建计划。建设拨款项目是联邦基金的主要来源，据统计，1973年—1979年联邦政府向各州城市污水处理厂建设提供的资助为282亿美元，80年代后逐渐降低。1990年，根据《清洁水法案》（1987）修订，美国国会决定停止建设拨款项目（除哥伦比亚地区、维京群岛和外太平洋群岛外），由州清洁水周转基金提供贷款。（2）州清洁水周转基金（CWSRF：Clean Water State Revolving Fund）。该周转基金是根据1987年美国的《清洁水法案》（修正案）由联邦政府和州政府共同拨款并逐步在各州建立起来的。根据规定，州政府拨款为联邦政府拨款的20%。州政府设立各自的管理机构，并根据本州的具体情况决定资金用途和申请流程等。在美国大多数地区，州清洁水周转基金已经取代了建设拨款项目为市政污水处理设施提供资金。据统计，从1987年到2007年，州清洁水周转基金共向20700个清洁水项目提供了630亿美元的低息贷款。（3）州饮用水周转基金Drinking Water State Revolving Fund(DWSRF)。该周转基金是根据《安全饮用水法案》（修正案）于1997年正式成立，为饮用水系统提供资金，资助基础设施维护与更新。根据州饮用水周转基金（DWSRF）2008年发布的年度报告，截止2007年，州饮用水周转基金的可贷款总额已经达到144亿美元的规模，由联邦政府和州政府共同出资组建。从基金设立的1997年至2007年，基金共支持了5550多个健康保护项目，援助资金达到126亿美元。其中与小社区相关的项目和援助资金分别占项目总数和援助资金总额的72%和39%，有效支持了各州改善公共水务系统的活动。（4）资本市场融资。美国拥有全球最发达的资本市场，政府可以通过资本市场吸收大量的社会资金投资水务行业。在美国水务产业中占有一席之地的私有水务公司主要是通过发达的资本市场，利用股权和债务形式筹集资金。以美国水务公司为例。美国水务公司（American Water）建立于1886年，在纽约证券交易所上市，是目前美国国内较大的私有水务公司。根据其2008年的年报，其总资产为1323.2万美元，其中短期债务为47.9万美元，长期债务为464.8万美元，股权融资410.2万美元。
　　3.美国模式投融资特征。美国的水务产业主要采取的是以公有为主的混合经营模式，主要的投融资途径有：对大多数市政当局所属的水务资产，市政当局发行市政债券、州政府以州周转基金为支持发行杠杆债券；对于私有水务公司，政府核定固定的投资收益率，鼓励社会资金投入水务项目的建设和运营。同时，美国联邦政府和州政府联合建立的两个基金在水务产业发展中发挥了重要的作用，这一点很值得我国水务产业借鉴学习。
　　四、荷兰模式：完全公有
　　荷兰的水务模式是全球水务行业中另一个成功的范式，其主导模式是公有水务公司，荷兰水务公用事业遵循公司法组建有限公司，股权所有者是地方政府、省政府，少数情况下还有代表中央政府的机构。
　　1.荷兰水务行业发展历程。荷兰早在形成政府以前就建立了水务委员会。经过数百年的发展，荷兰人形成了丰富而独特的治水经验。荷兰的水务行业发展主要分为三个阶段：阶段一：1854年~1920年，这一时期大多数水务公司采用的是完全私有管理模式。由于工业化和城市化的发展，地方政府和私营企业家们自发地建立了自来水供水系统，所需资金来自市政府预算和当地的金融家。阶段二：1920年~1975年，在这一时期大多数水务公司采用完全市政府管理模式，公有水务公司开始出现，完全私有管理模式逐渐减少。阶段三：1975年~现在，在这一时期公有水务公司获得了主导地位，相关法案的颁布和执行推动了水务公司纵向整合的力度，1975年，政府规定由省政府在必要时候引导水务公司的重组工作，企业数量大幅减少，从最多时的两百多家减少到1994年的40家，在这40家企业中，有32家为公有水务公司，为多个城市提供水服务，另外有6家是完全公共管理的，只有两家是私营的企业。
　　2.荷兰水务行业投融资方式。荷兰公有水务公司一般只能从荷兰的商业银行、养老基金、保险公司等渠道获得投资资本。与其它行业相比，水务行业的贷款有着非常优惠的条件，不仅不需要像教育和医疗卫生等公共行业的公司那样必须有政府担保才能贷款，而且还能获得比其它私有企业更低的利率优惠。同时，由于具有政府支持下的垄断组织、省市政府的所有权以及稳定的市场需求等因素，使得银行和其它金融机构愿意为水务公司提供优惠的贷款。
　　3.荷兰模式投融资特征。根据荷兰公有水务公司的实际结果来看，公有水务公司的成本回收和运营状况明显优于完全公有事业单位，同时，这类公司并不以利益最大化为目标，因而减少了法国模式和英国模式所固有的滥用垄断权力等问题。公有水务公司的水务投资一般具有地区性限制，无论是所有者，还是运营者，都没有兴趣把投资业务推广到海外地区。
　　五、国外水务产业投融资实践对我国的启示
　　纵观各个典型国家的水务产业投融资模式，可以发现，无论哪个国家，任何一种投资模式的兴起都是长期演变而来的，这种投融资模式的演变受到本国实际情况、资金需求、基础建设、资本市场、资金供给等方面因素的影响。表1对上述几个国家的水务行业投融资特点进行了总结。
　　尽管各个国家所采取的各种模式有所差异，但一个共同之处就是，作为半公共事业的水务行业，其大规模的资金需求要求政府资金拉动社会资金投入，同时要保证市场的有效和公众利益不受侵害。总结各国的实践和经验，对我国的水务产业投融资可以有如下一些启示。
　　1.政府控制和市场运行相结合。欧美等发达国家虽然是完全市场经济体制，但根据水务的资源特性，对水务机构的管理和水价政策仍在政府的有效控制之内。无论是实行完全私有的英国模式、特许经营的法国模式、公有为主的美国模式、完全公有的荷兰模式，都具备一个共同的特点，就是将政府控制和市场的有效运行相结合，通过政府政策，保障水务这种公共资源的公共属性的同时，保证市场的有效性。政府对水务投资、水费价格等指标进行宏观控制，各水公司独立核算，自负盈亏，自我发展。这种政府控制和市场运行相结合的策略，对水务产业这种半公共事业的健康有效运行非常重要。
　　2.创新水务产业投融资模式。由于我国缺乏有效的中央与地方协同发展、分工负责的投融资机制，致使资金使用效率低下，（下转第102页）（上接第100页）国际上通行的地方政府水务融资手段—市政债券、地方专项基金在我国不能发行，从而大大削弱了地方政府的商业融资能力；融资机构上过度依赖以商业银行为主导的间接融资，利率过高，周期过短。企业直接融资渠道不畅，可利用的政策性融资力量与渠道有限，企业债券和股市融资的门槛过高，不利于降低融资成本。应该采取有效措施，加快在我国水务产业中成立产业基金，以点带面，并逐步总结经验。同时，加快资本市场建设，抓紧建立多层次的资本市场，完善产业基金的多元化退出机制，真正发挥好产业基金的核心作用。以投融资模式创新为突破口，建立和发展水务产业投资基金，推进城市水务产业发展，提高水务产业效率。
　　
　　3.投资主体多元化。纵观各个国家的成功模式，水务产业的投资主体都具有多元化的特点，包括政府直接投资、机构投资者投资、私人投资、资本市场融资、各类基金投资等。近年来，我国保险公司、社保基金、养老保险等资金规模增长迅速，但当前我国保险公司资金运用限制在银行存款、政府债券和金融债券等利率固定的投资渠道，这一规定确保了保险资金的安全，但同时也排除了保险资金获得较高投资回报的可能。因而机构投资者的资金运用都面临着渠道狭窄、收益较低的问题。有必要扩展投资渠道，在我国实现水务产业投资主体多元化的局面。
　　4.加强水务投融资监管。水务行业是公用事业，市场化进程必须保证普通群众的公共利益，因此，在水务行业的改革开放过程中政府必须对水务的价格、水质和服务质量进行监管。纵观几个典型国家，水务产业的发达程度和水务监管程度直接相关，尤其英国所采用的完全私有化的水务项目投融资模式，同时也成了水务监管体制最为科学和完善的国家。我国的水务监管体制落后、监管缺失和监管错位等问题，成为影响我国水务产业发展的一个重要因素。城市水务产业的市场化，必然要求建立与之相适应的现代城市水务监管体系，这一监管体系的建立，能够更加有效地保障水务产业投资人的利益，也才能更加有效地保障水务产业投融资的实现。
　　
　　参考文献：
　　1.中国华禹水务产业投资基金