粮食安全立法思考

　　摘 要：粮食安全是关系着拥有13亿人口的中国稳定与发展的首要战略问题，然而建国60余年，中国却还没有一部专门的粮食法可循。目前涉及粮食安全的法条基本散见于一些法律或行政法规中，没有形成确保国家粮食安全的一部系统法律体系。文章探讨分析了我国当前粮食安全立法存在的不足，并在此基础上提出粮食安全立法建议，对《粮食法》的基本框架提出初步设想。
　　关键词：粮食 安全 立法
　　中图分类号:F307.11 文献标识码:A
　　文章编号:1004-4914(2011)01-095-03
　　
　　一、加强粮食安全立法的背景
　　粮食安全与能源安全、金融安全被称为当今世界三大经济安全。我国是世界上人口最多的国家，粮食安全始终是关系我国稳定与发展的首要战略问题。建国60余年，我国颁布的法律法规很多，但关系13亿人口的吃饭大事，却还没有一部专门的法律可循。近些年来，全球粮食价格大幅上涨引起了各国警觉；国内遭遇“非典”、罕见雨雪冰冻灾害、汶川特大地震、玉树强烈地震、舟曲特大山洪泥石流等严重自然灾害，也使国家粮食安全和应急保障机制受到严峻考验。
　　2007年十一届全国人大常委会将《粮食法》列为五年立法规划一类项目，要求任期内提请审议。2008年党的十七届三中全会提出“加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系”的要求；《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年)》提出“制定公布粮食安全法”的目标。2009年、2010年连续两年，《粮食法》被列入国务院当年立法计划。2010年10月18日十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中也指出，“气候变化以及能源资源安全、粮食安全等全球性问题更加突出，……坚持走中国特色农业现代化道路，把保障国家粮食安全作为首要目标。”可见，加强我国粮食安全立法问题研究，对于健全和完善中国社会和经济领域的立法、进一步构建粮食安全法律保障体系，对于强化粮食安全责任、提高我国粮食生产能力、健全和完善国家粮食安全保障和调控机制，都具有十分重要的意义。
　　二、当前我国粮食安全立法存在的不足
　　我国目前涉及粮食安全的法条基本散见于以下法律或行政法规中，没有形成关于粮食安全的专业系统的法律体系，多头监管粮食市场，而对转基因粮食消费、外资并购国内粮企等现实问题的规范和管理缺乏法律依据。
　　1.相关法律仅有原则性规定。涉及粮食的法律主要有《农业法》、《土地法》、《种子法》、《水法》、《食品安全法》、《农产品质量安全法》等，其中《农业法》中关于粮食安全的规定有一章6条，是国家于2002年修订时增加的，这是中国首次在法律中正式提出“粮食安全”概念并首次以法律形式强调保障国家粮食安全，为进一步制定粮食安全法提供了立法依据。但这6条规定只是着眼于基本制度的建立，原则性较强，不具有可操作性，也没有对违反粮食安全应承担的相应法律责任作明确规定，这使粮食安全法律的权威性大打折扣。其它几部法律主要是针对土地、耕地保护、种子管理、农业灌溉、农产品（包括粮食）质量安全标准的规范，为粮食安全立法提供了必要的法律基础，但也仅是原则性规定，对维护粮食安全针对性不强。
　　2.行政法规相互冲突。目前我国专门规定粮食的只有两部条例（《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》）及相配套的四个行政规章。前两部行政法规的颁布和实施，将粮食流通与储备纳入了法制轨道，使保障粮食安全的措施具体化、规范化和制度化，大大加强了粮食安全保障的力度。相配套的行政规章进一步增强了粮食流通、储备方面行政法规的可操作性，促进了粮食安全法律保障。但这些法规规章的效力层级都比较低，两部行政法规虽有交叉但适用范围互不涵盖，在实施中难免产生矛盾和冲突。中央储备粮和非储备粮的流通管理依据不同的行政法规，中央储备粮和地方储备粮的管理也依据不同的行政法规，这对地方储备粮的保护是很不利的。
　　3.规划不具法律效力。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》虽然从粮食生产、粮食流通、粮食储备和粮食消费等各环节对保障国家粮食安全作了中长期的系统规划，但也仅限于规划纲要和指导性意见，没有走到法律层面，因而缺乏法律权威，不具有法律效力，难以对国家粮食安全起到法律层面的保障作用。
　　4.分段管理体制和粮食行政管理机构的弱化难以保障粮食安全。现有体制将生产、收购、储存、运输、加工、销售、消费和进出口等这样一个完整的粮食产业链进行人为分割，授予多个部门监管和执法权。在粮食生产环节，至少有农业、工商、价格、质监、食监等5个以上监管部门，在粮食流通、加工环节至少有粮食、工商、卫生、价格等4个监管部门，而在粮食消费和进出口环节则至少有商务、工商、卫生、价格等4个监管部门。这种分段管理体制客观上阻碍了行政管理效率的提高，影响了粮食经济发展和粮食安全的保障。在粮食流通体制改革推进的过程中，浙江、广东等粮食主销区的一些粮食管理机构被撤销党委建制或并入其它行政机关作为其中一个部门，实践证明这对粮食工作有一定的影响。
　　5.新形势、新技术对粮食安全的冲击急待立法规范。我国于2001年加入WTO，随着入世过渡期的结束和国际经济形势的变化，我国粮价从全球粮食市场的“高地”转为“洼地”，跨国粮商急欲占领我国粮食市场、并购我国粮食企业，对国内粮食流通、加工企业造成很大冲击。粮食是关系国计民生的战略物资，如果国内粮企被外资并购和垄断，将会影响到我国的粮食安全，也会对我国战略性产业的自主发展和民族经济发展带来不容忽视的负面效应。
　　转基因技术在粮食品种方面的应用，一直是备受争议的话题。目前，转基因粮食的生产安全尚不确定，其导致的环境后果也无法预测，我国更不具备转基因方面的技术优势。美国目前的法规是，转基因作物要在空间和时间上与其他农作物分开种植；欧盟出台了严格限制转基因食品的新法规，欧洲绝大多数国家不种植或禁止种植转基因作物；俄罗斯严禁种植转基因作物；日本对转基因作物实行严格管理和慎重对待，禁止进口美国转基因大米。如果转基因技术被应用于我国粮食生产，风险可能难以估量。
　　三、粮食安全立法建议
　　1.借鉴国外粮食安全法律保障的成功经验。在利用法律保障粮食安全方面，世界各国都高度重视国家粮食安全，采取不同措施保护本国粮食安全，不少国家远远走在我国前面。如：
　　美国是世界上粮食生产最发达、最早为粮食立法的国家之一，采取“一揽子”综合性粮食立法模式，把一些重要问题集中在一个法律中解决，先后制定大量的粮食法律法规包括在农业法中并构成了农业法的主体和核心。如《美国仓储法》及《粮食仓储条例》；《1973年农业和消费者保护法》、《农业调整法》、《1996年联邦农业完善和改革法》等。
　　加拿大制定有《加拿大谷物法》，以法律形式对粮食的进出口管理和国内粮食生产与流通进行规范。
　　日本1995年以《新粮食法》替代执行了半个多世纪的《粮食管理法》，此外还有《粮食紧急措施法》、《米谷法》、《米谷统制法》，为确保日本的粮食流通提供了法律依据。
　　这些粮食立法国共同的特点是，根据自身实际国情，依靠经济手段和法律手段并重来发展粮食生产和增强粮食调控能力，确保本国粮食安全，而我国主要是依靠政策和行政命令的方式来实施，它们的立法经验和司法实践，可以为我国粮食立法提供了有益经验和借鉴。
　　
　　2.与国际规则惯例有效衔接。中国是一个粮食大市场，立法必须考虑到世界经济一体化的发展趋势和国际上通行规则的影响。作为WTO成员，中国应当要有一系列完备的法律规范去适应世贸规则，主动遵守国际承诺承担应尽义务，加强和完善粮食领域立法，与国（下转第98页）（上接第95页）际惯例有效衔接，把行之有效的粮食政策措施上升为法规规定，科学合理规范各主体的行为与保障合法权益，由过去那种依赖行政手段、政策来保障粮食安全逐步走向规范化和制度化，借助稳定的法律制度规范给各类市场主体以稳定的预期，从而有效维护国家粮食安全。
　　3.整合、修改、清理和补充完善相关法律法规。粮食安全保障涉及粮食生产、流通、储备和消费等多个环节，也涉及农民权益、农业投入、自然资源、人口控制等多方面内容，与诸多法律存在交叉，相互间存在着千丝万缕的联系。所以，应在现有粮食安全法律法规基础上制定粮食法，并将那些散见于各相关法律与行政法规、规章及地方性法规的直接或间接与粮食安全有关内容进行重新整合：吸收现行《农业法》、《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》等关于农业、粮食的专门法律法规的成功经验，以此作为粮食立法的主要组成部分；对其中相冲突的内容进行整合协调，弥补其不足，修正其失误；对涉粮涉农法律规范中已与当前时代背景、经济发展形势不相适应的部分进行修改或清理；对涉及粮食安全的一些立法空白进行补充和完善。同时要尽可能使粮食立法内容具体，条款界定清晰细腻，可操作性强。
　　4.强化对粮食安全的全过程管理。针对粮食专业性强的特点，要按照权责一致原则，通过粮食立法稳定粮食行政管理机关的党政建制，建立以各级粮食行政主管部门为主的粮食行政监督检查体系，明确粮食行政执法主体与粮食管理全过程相对应的监督检查执法权、行政强制执行权以及处理非法收购粮食、不合格、有毒有害或被污染粮食的行政处罚权，确保对粮食安全全过程、各环节的监管到位。
　　5.全面规范转基因粮油和外资企业对国内粮企并购行为。转基因粮食事关中国13亿人民的健康福祉和生息繁衍，要在粮食立法中建立转基因粮食监管机制，如实行转基因粮食强制标识、信息公开、应急处理和全面监控等制度，对转基因粮食的研究试验实行风险评估和跟踪监测，对生产加工、经营销售等行为实行最严格的审批制度。鉴于粮食的重要性和不可替代性，如果“举其十利不能掩其一弊”，国家甚至可以立法禁止转基因粮食的种植和销售。
　　借鉴西方企业并购和国内其它涉及主权安全的经济领域企业并购的立法经验，既制定严密法律进行实体规范，又对并购活动当事人和地方政府及主管部门进行程序约束，建立并购申报登记制度以及法律救济制度，使外资并购粮食企业的监管既严密又透明。同时，采取严格的审批制度和外资的市场准入等措施，对外资并购进行严格限制。要加强外资并购监管，规制外商在并购粮食行业上市公司行为。
　　四、对《粮食法》基本框架的初步设想
　　1.《粮食法》立法宗旨。《粮食法》立法宗旨包括：确保国家粮食安全；建立我国与国际规则接轨的粮食法律法规，规范我国粮食经济市场；服务三农、服务民生，保护粮食生产者、经营者和消费者的合法权益；规范政府粮食宏观调控行为和行政监管行为。
　　2.《粮食法》适用范围。《粮食法》适用范围应综合考虑粮食生产、流通、消费和进出口贸易等整个粮食产业链。
　　3.《粮食法》应坚持的基本原则。《粮食法》应坚持以下基本原则：以国家粮食安全为粮食立法体系建设的最高准则；立足国内保障粮食基本自给、进出口调剂余缺；国家宏观调控下的粮食行政首长负责制；在国家宏观调控下充分发挥市场机制的基础性作用；顺应国内外粮食流通形势和发展趋势，符合国际惯例与大力扶持国内粮食产业发展相结合。
　　4.《粮食法》基本内容。设想粮食立法应包括以下内容：总则；“米袋子”行政首长负责制；两级总量平衡；粮食宏观调控；粮食生产；粮食收购（含进口）；粮食销售（含出口）；粮食储备；粮食加工和运输；粮食质量卫生监管；粮食统计；粮食价格；粮食税收；粮食市场；粮食预警与应急；粮食安全意识和责任；粮食消费与节约用粮；粮食行政执法主体及管理权限；粮食产业支持；法律责任；附则。
　　五、结语
　　中国应当确立以法律来保障粮食安全的理念，把政府对粮食经济领域的干预与管理纳入到法治轨道上来，以法律来防范和控制各类粮食风险，达到确保国家粮食安全的目的。粮食立法势