税费改革后农村公共产品供给现状及问题研究综述

　　摘 要:税费改革对整个农村产生了深远的影响，农民负担减轻了，公共产品的供给方式发生了转变。但农村公共产品供给依然存在诸多问题。对此，学界主要从制度方面进行了深层次的分析，认为现行制度存在较多缺陷，并从不同角度提出相应的解决思路。
　　关键词:税费改革 农村公共产品供给 制度性缺陷 解决思路
　　中图分类号：F323 文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914（2011）01-064-03
　　
　　从2000年起，安徽省率先在全国进行了农村税费改革的试点，2002年这项改革进一步推广到了全国20个省市。农村税费改革被认为是继土改运动和联产承包责任制之后新中国农村的第三次重大改革，改革的内容被高度概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”。即取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民的行政事业性收费和政府基金，用三年时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累和义务工，调整农业税政策，调整农业税征收办法，改革村提留和使用办法。税费改革的实施，在很大程度上减轻了农民的负担，受到了广大农民的普遍欢迎，对于进一步改善干群关系，规范基层政府行为，促进农民全面奔小康起着巨大的推动作用，但也在一定程度上带来负面影响，如乡（镇）凸现财政危机，农村公共产品的提供有所减少。问题的出现迅速引起了政府部门和有关学者的注意，税费改革也因此成为各方关注的焦点，对税费改革引发问题的讨论文章，屡见报端，本文仅对税费改革后农村公共产品供给现状及问题研究略作综述。
　　一、税费改革后农村公共产品供给的现状
　　学者从不同角度对税费改革后农村公共产品供给的现状进行了阐述，总的来讲，主要有以下三方面：
　　（一）农村公共产品供给所需资金严重不足
　　1.税费改革后基层财政资金缺口大。税费改革前，农村公共产品供给主要依靠制度外供给，基层政府可以通过各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款来筹集农村公共产品供给资金。税费改革后，这些费用逐步取消，主要依靠上级政府的财政转移支付填补基层财政缺口，辅以“一事一议”的村民集资，农村公共产品供给开始转向制度内供给为主。在这样的供给模式下，由于转移支付体系以及预算体制本身存在的制度缺陷，基层政府的财政仍存在较大缺口。
　　2.税费改革使村级债务问题进一步凸显。税费改革减少了村集体的收入，弱化了村级债务的偿还能力。税费改革后，取消了固定收取公积金和共同生产费的做法，村内集体生产公益事业按“一事一议”的方式筹资，农民生产费用“谁受益谁负担”，彻底堵住了变相向农民摊派村级债务的口子。
　　3.税费改革后经费不足严重影响到基层政府的正常运转。乡镇财政收入明显减少，严重影响到基层政府的正常运转，原有的一些合理开支也受到制约。实际上，越是农民负担重的地方，经济发展越是落后，乡镇机关的正常运转越是依靠面向农民的乡统筹。税费改革截断了乡镇机关面向农民的筹资渠道后，并没有为他们提供开辟财源的新渠道，结果使乡镇政府雪上加霜。根据国家和省级税费改革的要求，乡村两级基本运转所需经费的不足，应由县财政补贴。而实际上在资源短缺地区，县财政财力一般都明显不足，无法弥补乡村两级支出缺口。
　　（二）农村公共产品供给资金使用效率低下
　　1.农村公共产品供给与需求错位。现行农村公共产品供给采用的是一种自上而下的决策机制，它不能有效地反映农民的真正需求。在这种决策机制下，农村公共产品的供给主要不是由农村内部的需求决定，而是由农村外部的指令决定。在政绩考核和经济利益驱动下，农村基层政府、权力部门已成为既有垄断权力又追求利益的行为主体，其行为目标和农民追求目标的冲突，不可避免地造成公共资源筹集和使用的失衡。公共产品和服务的公共性发生了质的转变，导致公共资源的浪费和农民对政府提供公共产品的失望。由于行政体制改革的滞后，政府对农村公共产品的供给不是根据农村和农民的真实需求来决定，而是根据地方政府部门领导人的政绩来决定。由此造成了现行的农村公共产品的供给不能反映农民对公共产品的需求状况，这种供给结构的失调导致农村公共产品的利用低效。这对于本来就拮据的基层财政来说，显然是一种巨大的浪费。
　　2.公共资金管理混乱。政府作为农村公共产品的主要供给主体，其涉及农村公共产品生产和公共产品提供的部门较多，资金渠道、部门支持政策也比较多。但是由于缺乏系统性和整体协调性，资金投入分散现象严重，政策之间相互制约现象也时有发生，在很大程度上影响了政府行为的有效性。具体表现为：一是财政支农资金实行分块管理，有限的资金不能形成合力。二是管理约束机制不健全，容易造成资金流失。
　　3.政府供给中缺乏降低成本的动力。由于政府提供农村公共产品大多具有一定的垄断性，政府各部门可以利用这种垄断地位在供给公共产品时尽可能降低质量，提高价格，并在此基础上扩大生产规模，使之所提供的数量与范围超过最优的生产水平，使社会所支付的费用大大超过必需支付的成本。
　　（三）农村公共产品供给总量不足，城乡发展不平衡，差距不断拉大
　　税费改革后，由于农村基层财政困难，基层组织公共产品供给能力下降，往往通过减少公共产品供给来压缩财政支出，甚至根本无力顾及公共产品供给。长期存在的农村公共产品供给总量不足问题得不到缓解，反而日益突出，大部分农业水利设施年