构建城乡一体化就业机制的若干思考

　　摘 要：构建城乡一体化的就业机制，是落实科学发展观，促进城乡经济社会协调发展的客观要求，也是彻底打破城乡二元经济结构，促进农民增收，实现工业化、城市化和城乡一体化的必经之路。必须从强化政府的政策引导、深化户籍制度改革、加快城镇化建设进程、健全城乡一体化的公共就业服务体系、建立城乡统一的职业培训制度、实行城乡一体化就业制度、完善社会保障体系和维权体系入手，推进城乡一体化就业机制的构建。
　　关键词：城乡一体化 就业机制 构建
　　中图分类号：F290 文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914（2011）01-056-02
　　
　　构建城乡一体化的就业机制，是落实科学发展观，促进城乡经济社会协调发展的客观要求，也是彻底打破城乡二元经济结构，促进农民增收，实现工业化、城市化和城乡一体化的必经之路。构建城乡一体化就业机制的目的就是要通过解决城市与农村的就业问题，促进经济增长与发展，最终实现全面建设小康社会的目标。在城乡一体化的进程中要把城乡一体化就业机制的构建作为它的核心内容来抓，要充分利用市场机制合理分配劳动力资源，促进经济发展，实现社会充分就业。
　　一、构建城乡一体化就业机制的意义
　　1.城乡一体化就业机制的构建可以为产业集中发展提供充足的人力资源支持。集中发展的产业是城乡一体化的支撑，而产业发展需要依靠一定数量和一定质量的人力资源。经过培训后向城市、非农产业转移就业的农村劳动力，为产业发展输送了新的产业工人。通过就业，他们不仅分享了工业化、城市化的成果，也参与了工业化、城市化进程，为城乡一体化贡献力量。
　　2.构建城乡一体化就业机制有利于社会的和谐稳定。构建城乡一体化就业机制，就是要不断解决和完善政策落实过程中出现的新情况、新问题和新难点，实现和维护群众利益。群众有业就、有收入，就实现了最直接、最现实的利益需要，这就对城乡一体化增强了理解和支持，也就促进了社会和谐稳定发展。
　　3.构建城乡一体化就业机制有利于促进消费预期，增强产业发展对城乡一体化的支撑作用。城乡居民实现了比较充分的就业，有了持续稳定的收入来源，消费预期就会提高，这将带动工业、现代服务业以及现代农业的产品消费，从而增强产业发展对城乡一体化的支撑作用。
　　4.构建城乡就业一体化就业机制有利于全面建设小康社会目标的实现。就业是基本的民生问题，既涉及到人们生存和发展的基本权利，直接关系到全面建设小康社会的生活能否惠及到绝大多数居民，还直接关系到国家的政治稳定和社会安定。我国日益严重的城镇失业问题已严重影响了全面小康社会的实现，现在达不到小康生活标准的人基本上是那些就业弱势群体，一旦失业，他们就失去了基本的收入来源，其生活水平和生活方式可想而知，自然其家庭就过不上小康生活。构建城乡一体化就业机制的目就是要通过解决城市与农村的就业问题，促进经济增长与发展，最终实现全面建设小康社会目标。因而，在城乡一体化的进程中，应把城乡就业一体化作为它的核心内容来抓。
　　二、构建城乡一体化就业机制的基本要求
　　1.实行就业政策和管理体制一体化。构建城乡一体化的就业机制就是要打破城乡分割的体制，将就业问题纳入城乡协调发展的共同政策框架之下，把城市就业和农村就业放在同等重要的位置上，通过改革户籍管理制度，取消劳动力市场上的一些歧视性政策措施，建立公平、公正的就业市场环境。
　　2.建立开放统一的劳动力市场。构建城乡一体化的就业机制旨在培育城乡统一的能使劳动力要素自由流动的劳动力市场，消除造成城乡劳动力市场分割的的各种政策，培育劳动力市场中介组织，提供信息服务，增强市场透明度，降低供需双方的交易成本，依靠竞争性的市场，调节劳动力在城乡之间的供求状况，实现劳动力资源有效配置。
　　3.坚持平等竞争的就业原则。构建城乡一体化的就业机制就是要使进城打工的农民和城市居民都有平等就业和选择职业的权利，有平等取得劳动报酬的权利。政府要使进城农民能够享有平等竞争的就业环境，就必须通过政策引导消除各种就业歧视和工资歧视，为进城农民享有平等竞争的就业权利提供良好的外部环境。
　　4.建立城乡统一的失业保障制度。失业保障制度虽然不能从根本上解决失业问题，但从各国的实践经验来看，完善的失业保障制度是反失业政策的重要手段，可以为失业人员的再就业创造必要的条件。因而，要充分发挥失业保障制度对反失业的“稳定器”作用。建立规范和健全的失业保障制度是非常重要的，要依靠国家的财政支持来推动失业保障制度的发展，使城乡失业人员无后顾之忧。
　　三、构建城乡一体化就业机制的对策思路
　　1.强化政府的政策引导。“自主就业、市场配置、政府促进”是市场经济体制条件下就业模式的发展方向。在城乡一体化就业中，政府引导和市场调节是必须相互结合相互扶持相互促进的，其中，政府的政策导向非常重要。党的十七大报告在阐明构建社会主义和谐社会的本质要求时，提出“建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度”，这是十七大的一个重要的战略部署。而且，构建城乡一体化的就业机制所体现出来的平等就业的理念可以成为破除城乡二元结构的“突破口”，可以促进整个城乡二元分割的相关体制的深层次改革。现如今《就业促进法》和《劳动合同法》已经于2008年1月1日正式实施，这些法律规范对于从法律层面上促进劳动者公平就业、依法就业，开拓就业渠道，更好地保护劳动者的合法权益，具有十分重要的意义，并且它们一个很突出的亮点就是农民工已经被纳入保护人群，可以说是农民工的福音。这两部法律加上《劳动法》、《最低工资条例》等法律法规，从法律的高度为构建城乡一体化的就业机制提供了制度保障。
　　2.深化户籍制度改革。户籍制度对于诸多妨碍城乡一体化就业制度的政策来说，是一种更为根本的制度。只有对之进行根本性的改革，才能够彻底消除劳动力自由流动的障碍。所以户籍制度改革的方向在于剥离与户籍制度相关联的就业制度、社会保障制度和相关福利制度，使户籍制度成为仅仅表明劳动力出生地的标志。国外没有像中国这样的户籍制度，他们更多的是“户口登记册”，美国更为彻底，实行的是“出生死亡登记大纲”。其实我们国家的户籍制度改革在1993年就已经开始启动，从开始的“条件准入”到现在“统一居民户口”，也取得了不小的成绩，目前，全国已经有河北、辽宁、山东等省份取消了农业户口和非农业户口的二元户口划分，统称为居民户口。但是从实际看来，户籍制度改革的相关措施和力度的地区性差异还是非常大，特别是像北京、上海这样的特大城市，对于外地人口的准入条件还是非常苛刻的，仅仅只是为特殊人才的引进开绿灯，所以这类城市的户籍制度改革并没有实质性的进展。关于这个改革，有一个边际理论，认为是否进行户籍制度改革，在什么时机进行，改革的力度和深度如何，主要取决于改革主体—城市政府对于改革的成本和收益的衡量和判断。也就是说政府之所以进行户籍制度的改革，是因为地方经济可以从中获得劳动力流动所带来的资源配置效益，有利可图。但是随着改革力度提高，城市可能会出现过度的人口拥挤现象，政府财力不逮，失业率上升，社会不稳定程度也会提高，这样的话，改革的边际成本就会提高，边际收益会降低，改革就不再是有利可图了。比如北京、上海这样的特大城市，本身就要支撑近2000万人口的社保、就业、入学、住房等负担，户口一旦放开的话，必定会有大量的人口拥入，后果不堪设想。说到户籍制度改革，并不是简单的户口变更问题，要涉及许多相关的配套政策的落实，这对城市的压力可想而知。很多专家指出，如果城市公共产品与服务不能承载过多人口，新进城的人就有很多相关利益享受不到。因此户籍制度改革要想切实取得成效，不能靠户口一迁了之，而要着眼于搞好综合配套改革。
　　
　　3.加快城镇化建设进程。城镇化是推进城乡一体化就业的主要动力。推进城镇化是转移农村富余劳动力，提高农业劳动生产率的重要途径。随着城镇经济规模的扩大，人口的适度增加，能够创造出新的消费需求，促进二、三产业发展，从而创造新的就业领域和劳动力需求，提高城市吸纳农村富余劳动力的能力。
　　4.健全城乡一体化的公共就业服务体系。一是建立城乡统一的就业登记备案管理制度。把城镇下岗失业人员再就业、农村富余劳动力转移就业、被征地农民和新成长劳动力就业等纳入统一的备案管理进行统筹规划和安排。二是加强城乡统一的信息网络体系建设。完善基础设施，强化网络建设，实现城乡人力资源市场的联网，建立科学的就业和失业统计指标体系。三是建立城乡统一的就业服务体系。完善基层管理服务平台，搞好社区就业服务机构建设，做到镇(街道)有窗口，村(社区)有专栏，加快推进就业服务重心向基层延伸，逐步实现城乡劳动者就业服务均等化。四是建立城乡统一的用工管理制度。督促企业严格执行《劳动合同法》，强化对企业用工行为的监督和动态管理。
　　5.建立城乡统一的职业培训制度。将城镇劳动力职业培训优惠政策向农村延伸，把农村劳动力培训纳入城乡社会培训体系，形成城乡一体的职业技能培训普惠制。建立企业内部对于外来农村劳动力岗位职业技能提升的培训机制，对认定开展农村劳动力岗位职业技能提升培训的试点企业，给予享受政府相关培训经费补贴政策;根据中央、省对农村劳动力培训投入资金的政策导向，增加地方财政对本地农村劳动力培训配套资金的投入，免费对农村劳动力开展就业、创业和技能培训等。从发展的实际需求来看，要从以下四个方面入手强化培训：一是调整培训思路。将大范围的全面培训调整为围绕市场需求、产业发展有针对性地开展订单培训、热门专业培训和创业培训形成政策引导、社会各方参与培训适应市场、培训与就业紧密结合的工作格局，实现培训与就业相互拉动、协调推进的工作局面。二是整合培训资源。对职业培训实行统一组织规划、统一下达计划、统一业绩考评、统一鉴定颁证、统一收集数据资料。按照“市场导向、合理定位、功能互补、资源共享“的原则对现有职业培训场地、师资、设备进行科学配置。三是探索建立城乡劳动预备制。对未升入上一级学校的城乡初、高中毕业生进行职业技能培训使其掌握1门至2门就业实用技术。四是加强培训基地建设。建立严密的培训质量控制体系，形成培训机构间的良性竞争，不断提高培训质量。
　　6.实行城乡一体化就业制度。实行就业城乡一体化发展，就是紧紧抓住就业这一民生之本，以实现社会充分就业为目标。加快建立城乡一体化就业制度，把城乡劳动力资源开发利用、扩大城乡就业和降低失业率、农民就业创业、促进农村劳动力向非农产业和城镇转移就业，一起纳入统一的就业规划和管理，使就业制度体系冲破城乡壁垒向农村延伸覆盖，形成城乡一体化的大就业格局，实现城乡劳动者就业政策统一、就业服务共享、就业机会公平和就业条件平等，从而有效地促进了城乡劳动力就业再就业。在建立完善城乡统一的就业促进政策方面。要将城镇就业再就业援助优惠政策向农村居民延伸，基本统一城乡居民进行就业困难人员认定的条件和办法，建立完善城乡一体化的就业普惠政策体系，以援助就业困难的农村劳动力和被征地农民就业。对符合条件的、被认定为“就业困难人员”的城乡居民，均可以享受社会保险补贴、岗位补贴等就业扶持政策;鼓励用人单位吸纳农村就业困难人员就业，各类用人单位招用农村就业困难人员，给予享受社保补贴;对办理过失业登记的农村居民提供免费的职业介绍和职业培训服务;对农村就业困难人员通过初次技能鉴定，可申领一次性职业技能鉴定补贴;农村就业困难人员灵活就业的，可按规定申请社会保险补贴;建立用地企业按比例吸纳农村劳动力就业制度;企业招用持有注明就业困难人员《就业失业登记证》的城乡就业困难人员的，因失地农民由农保转为城保的人员，给予其税收优惠等就业扶持政策。与此同时，将公益性岗位的范围延伸至行政村，多渠道开发就业岗位及社会公益性岗位，农村就业困难人员就业并符合条件的公益性岗位，可享受社会保险补贴和岗位补贴。在建立完善城乡统一的创业扶持政策方面。要将城镇居民创业扶持政策向农村延伸，建立完善城乡一体的创业扶持政策体系，建立城乡一体化创业推动工作机制和协调机制，大力扶持农民自主创业。对有创业愿望和具备创业条件的农村劳动力及被征地农民开展免费创业培训，鼓励通过结合区域经济特点开展“一镇一品”特色产业创业活动，提供政策咨询、专家评析、项目推介、创业孵化、融资服务、开业指导和后续服务农村劳动力自办实体的，可享受与城镇人员同等的扶持待遇，按规定申请定额社会保险补贴和享受一次性的创业补贴;对创业孵化基地安排农村劳动力创业的，同样给予减免租金等优惠政策。与此同时，积极开展创建充分就业社区、充分就业行政村、农村劳动力充分转移乡镇活动，引导和鼓励农村居民从事以非全日制、家庭作坊式、承包经营生产等适合农村就业特点的灵活就业方式，并实行与之相适应的工资支付方式、劳动关系形式、社会保险政策等。
　　7.社会保障体系和维权体系是推进城乡一体化就业的关键。建立和完善与经济发展水平相适应的城乡社会保障体系，妥善解决城乡劳动者的社会保障问题，是推进城乡一体化就业机制的重中之重。要在当前体制下，进行不断探索和完善。一是在社会保障制度方面，首先要扩大农民工工伤保险覆盖面。因为层出不穷的工伤事故、职业安全问题等大都发生在农民工身上，而工伤保险缴费率不高，不存在接续问题，容易得到用工单位、劳动者本人认可，再加上工伤事故对本人、家庭和社会影响重大，应优先解决工伤保险问题；其次要强力推进农民工失业保险。农民工就业流动性大，更需参加失业保险。农民工工资收入一般不高，失业后用作生活费的积蓄不足，可能陷入窘境，失业保险可以帮助失业农民工暂时渡过难关；再次加强农民工社保关系接续工作。农民工在用工单位履行了缴费义务后，往往会因离岗享受不到自己的社会福利。因此建立农民工个人账户制度，完善农民工社会保险接转制度显得尤为重要。目前福建省除特区厦门市外，企业员工缴纳的社保、医保基金都能够进行转移，但农民工若不在企业继续务工，其社保、医保基金要求以个人账户标准退出。因此，是否可以采取委托企业或中介代收代缴的办法先行办理农民工的社保接续，待今后面向农业劳动者的农村养老制度逐步完善再逐步过渡。二是在维护农民工权益方面，农民进城务工或劳务输出后，应及时提供劳动保障维权服务，及时解决企业欠薪、拒交社会保险金以及其他违反劳动法律法规的问题。近年来，各地开展的劳动监察“网格化”试点，建立基层劳动监察中队以及农民工工资保证金制度等，对切实解决农村转移劳动者及外来农民工的的权益保护问题，具有较强的针对性和可操作性，可以在总结推广的基础上，不断加以完善。此外，要进一步清理并取消过去出台的农民工进城就业的各项不合理规定，农村劳动力可享受与城镇居民同样的就业服务，逐步降低户籍门槛限制，把进城务工人员对就业服务、社会保障、义务教育和住房、学校等设施的需求纳入城市公共服务的范畴，从根本上改变农村劳动力就业竞争的劣势地位，构建城乡一体化的就业体系。
　　（作者单位：中共三明市委党校（市行政学院、市社会主义学院）科研处 福建三明 365000）（责编：若佳）