有关招标工作中存在的风险与策略之浅见

　　摘 要：文章通过对招投标的单项指标分析，确定招标的基本程序和过程，再招投标过程中不免会出现各种各样的风险，针对出现的各类风险的分析，恰当地给出应对的方法和策略。
　　关键词：招投标指标 风险 资格预审 策略
　　中图分类号：F284 文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914（2011）04-254-02
　　
　　关于招标投标，传统的说法是国际贸易中所采用的一种交易方法。既然是一种交易方法，那么就会产生或或少的风险。
　　一、招投标单项评价指标分析
　　根据湘潭大学出版社潘斌主编的《政府评价模式创新研究》P98分析结果表明，招投标单项评价指标可分为10项：（1）招标信息发布公开、及时，内容完整规范；（2）招标人的资格审查及质疑投诉制度完备；（3）招标文件的内容规范、准确、公正、合理；（4）招标、投标、开标、评标、定标的程序符合法律规范（作者将对以上概念作进一步辨析，请关注《招投标相关概念辨析》一文）；（5）完成招标、投标、开标、评标、定标工作的全部时间；（6）合格投标人与参与投标的投标人差异数；（7）投标人质疑投诉的次数；（8）无违反招标投标法律规定的行为；（9）废标、流标的次数；（10）废标、流标产生的成本。
　　二、招标工作中存在的风险
　　1.流程风险。招标工作是程序性非常强的工作，有其固定的一套操作流程，并以法律、法规的形式存在。然而，在实际工作中情况往往千差万别，有些突发情况难以预料，如果处理不当，轻则导致废标，重则违法、违规，风险极大。正是由于招标工作流程复杂、环节众多、涉及面广，所以导致风险骤增。
　　2.制度风险。除了《招标投标法》以外，我国目前颁布的各种有关招标方面的国家、地方行政法律、法规、条例非常多。从法理上讲，每条都对招标工作有约束，招标工作中稍有疏忽就会违反某条法规、条例。由于法律、法规非常之多，风险也就随之而至。例如：某市政府规定从某年7月1日起，出售招标文件按以下标准收费：单项合同估算价1000万元以下（含1000万元），招标文件每份200元；1000万元至5000万元（含5000万元），每份300元；5000万元至1亿元（含1亿元）每份350元等。某项目经理恰逢7月2日开始出售招标文件，由于对法规学习不够，没有及时掌握最新的市政府规定，仍然按照原来的惯例操作：500万元项目的招标文件每份卖500元。文件定价超过了市政府规定的价格，违反了通知精神。
　　法规、条例多而杂，变化更新快，管理部门多，管理链条长，信息量大……这些都会对招标工作产生实质性的影响。前面所举的只是一个非常小的法规变化对招标工作产生影响的例子。
　　3.信用风险。招标工作中的信用风险主要是指参与招标工作的一方不诚实守信，以虚假的方式、虚假的材料参与招标活动中，给其他方造成损失。
　　信用风险的最主要承担者一般来说是招标人，招标代理机构有时也会受到该风险的影响。例如：投标人在编制投标文件时提供虚假材料，伪造、变造的销售合同，虚假的财务报表，非投标单位的执业资格拥有者的名单，虚假资质、假的检测报告，甚至伪造的投标保函等。在这种情况下，虽然招标文件中要求“招标方可能要求提供进一步的资格材料，我方（银行等）愿意配合你方，向有关机构和单位（如银行、会计师事务所、相关企业等）查证和获得有关资料”，但在短短的一天评标时间内，往往并不能真正去核实投标人所提供证明材料的真实性，甚至有提供虚假文件的投标人最终中标的情况发生。招标人在随后项目进行过程中如果没有仔细核查，或者在工程已经开始施工、设备已经购进的情况下才发现投标人的造假问题，这个时候终止合同的履行会给招标人带来巨大损失。这些损失不仅包括金钱上的损失，还包括工期、声誉等的损失。一旦造假的情况被发现，此前的招标结果被判定无效，招标代理机构不仅收不到该笔服务费，前期的投入也“打了水漂”，其他投标人也会因为造假投标人的行为遭受不公正的评判，丧失中标的机会。在招标工作中，一方的造假带来的损失是三方面的。
　　4.合同风险。如前所述，招标工作的一般流程截至到发出中标通知书。而现实工作中，后续的合同谈判、合同履行是招标工作的延续。这项工作目前往往没有得到招标人和招标代理机构的重视，二者的委托关系往往在发出中标通知书后即结束。在招标人与中标人的合同谈判中，有时会出现两种情况，一是招标人压价，与中标人就合同的实质性条款谈判、砍价，此点违背了《招标投标法》和《政府采购法》中的有关规定：“招标采购单位不得向中标供应商提出任何不合理的要求，作为签订合同的条件，不得与中标供应商私下订立背离合同实质性内容的协议”；二是中标人在得知自己中标后，就合同条款与招标人讨价还价，甚至加价，损害团体甚至国家利益。在这种情况下，招标人往往迫于工期的压力会同意中标人的加价要求，合同实质性内容的改变变相颠覆了招标工作的成果。合同在执行过程中有时候也会出现一些意想不到的情况，导致合同无法履行，成为一纸空文。
　　因此，很多时候招标工作虽然顺利结束，但在合同履行这个环节仍然存在许多风险，因而不能说整个采购是成功的。
　　5.内在风险。内在风险是招标过程中某些文件、某些条款不完善所带来的风险。这些风险是在招标开始之初就潜伏在整个过程中的风险。例如，在医疗器械招标采购活动中，招标人在编制技术文件时指定某几种品牌、或者技术参数的值为某品牌量身定做、或者在资格条件中限定要求过高，导致潜在投标人中只有少数的厂商能够满足要求，限制了竞争。这些做法在招标之初就为投诉的产生埋下了祸根。
　　还有一种内在风险是由当事人对有关法规不熟悉所导致的。例如：在招标工作中联合体投标是比较常见的一种情况。对于联合体投标保函的递交，各招标代理机构往往是根据经验来规定。比如，要求其中任何一家都可以全额提交，只要数额满足招标文件的要求即可，不一定要求联合体成员各方都提交，或者联名提交。但在利用世界银行贷款项目的招标采购中，要求联合体成员必须以联合体所有成员的名义共同提交保函。如果保函是以某一方的名义单独提交，即使金额满足招标文件的要求，也会被判定为不合格的保函，从而丧失投标资格。
　　6.不可预知的风险。招标过程少则一个月、长则数月，中间环节多，存在很多不确定因素，最典型的不可预知风险就是天灾。例如，四川8级地震发生后，社会生活的所有系统全部瘫痪，四川省政府在5月13日及时发布公告，对已经开始但尚未完成的招标工作予以暂时冻结、资料封存，等社会秩序恢复后再行处理。
　　三、严格执行供应商资格预审程序，严防各类风险发生
　　针对以上出现的各种风险有必要实施严格执行供应商资格预审程序。所谓资格预审（pre-qualifiction）是指采购当事人通过审查潜在投标人的商业及非商业条件，正式确定许可那些潜在投标人参与政府采购和相关项目招标的过程，它实际上是对所有投标人的第一次筛选，目的是在早期排除资质条件与采购项目或工程项目等要求不相符合的供应商。可以认为：严格执行供应商资格预审程序市政府采购以及工程项目等招标实践的要求，同时，由于在资格审查过程中，存在利用该程序限制竞争、歧视性招标的可能性的出现。因此，加强对供应商资格预审程序的规范，具有客观的必要性。有关相应的规定可以从《政府采购法》第23条和《招标投标法》第18条得知，虽然这两个条文简单规定资格预审程序的可适用性及审查对象等问题，但对于使用条件、具体的程序内容和标准一律没有规定，严重缺乏操作性。我们可以预测到资格预审中所有可能影响潜在供应商合法权益的内容都带有明显的行政力性质，则单纯规定政府在资格预审中的自由裁量权而不辅以任何程序上的控制，显然也会出现各种风险，甚至有各种危险发生。因此，有必要借鉴境外的先进立法对我国《政府采购法》中资格预审的程序加以完善。这里仅提出以下几点，仅做参考。（1）立法解决资格预审程序的适用范围问题。（2）资格预审的邀请应当采用公告的方式在公开的媒体上和刊物上发布。（3）应当向所有资格预审邀请以提供预审资料并且已经支付相关必要费用的供应商提供预审文件和资格审查的决定。（4）建立和健全供应商退出机制。（5）依法制定合格供应商必备条件的具体内容，如供应商的法律行为能力，供应商的财务和技术能力以及政策因素的合理考虑等等，这样的话，就可以有效地避免和防范出现的各类风险，使之降到较低限度。
　　
　　四、招标风险应对措施和策略
　　风险应对具体措施主要包括：
　　1.风险规避。风险规避主要是针对招标人无法控制的招标风险因素，例如，外部风险(经济、政策风险和地区保护主义的风险)和招标采购合同风险等客观存在而招标人又无法采取有效措施进行控制及改变的因素。主要内容包括以下策略性措施：
　　（1）资格预审策略。资格预审可以规避不具备招标文件规定资质的单位投标及不当竞争造成的风险。
　　（2）招标策略。制定有效的招标策略可以规避采购过程风险、人为风险、决策风险造成招标人的损失。招标条件、内容与合同条款的有机融合以规避项目实施过程风险。
　　（3）评标策略。合理的评标策略可以确定有实力的投标单位中标，以规避投标过程中道德风险造成的行贿、屈从领导意志、专业人员水平不足情况出现。
　　（4）合同主要条款的设置策略。通过对合同设置针对性的策略，防止合同的漏洞对招标人带来损失，另外可以利用合同条款进一步明确当事人的权利和义务，转移部分采购风险。
　　2.风险转移。风险转移可以将招标人无法规避的风险，部分转移给投标人或其他方，共同承担风险。常用的方法有以下担保类措施：
　　（1）履约担保。根据我国《招标投标法)的规定，是否采用履约保证金制度应在招标文件中明确规定，如果没有规定则不能要求投标人提供。但是如果招标项目使用的是财政性资金，那么它与社会公共利益相关，必须确保合同顺利履行，法律应规定采取强制性的履约担保制度。招标人为保证中标人能够按合同要求完成招标合同规定的义务，要求中标人提供履约担保。一般来说在整个合同的履行期限内，履约担保都应当有效，合同履行完毕，担保也就终止。履约担保可以转移中标人违反合约的风险，将风险转移给担保人。
　　（2）投标担保。通过投标担保可以有效控制招标采购中投标人或中标人中途撤标的风险，是转移违规行为风险、保证招标人招标活动成功进行的有效方式，通常采用交保证金的方式。
　　（3）保证保险。保证保险是保险人为被保证人(供应商)向权利人(招标人)提供担保的保险。保险标的是被保证人的信用风险，当被保证人的作为或不作为致使权利人遭受经济损失时，保险人负经济赔偿责任。因此保证保险实际上是一种担保业务。在招标采购过程中可采用合同保证保险和商业信用保证保险，来转移供应商行为可能带来的信用风险和所提供的商品质量风险。
　　
　　参考文献:
　　1.席缨辰.招标工作中的风险分析与防范措施.河南省招标投标协会会刊，2010（6）
　　2.任凤珍，王彪.产权交易，中国财政经济出版社，2004
　　3.潘斌.政府采购绩效评价模式创新研究.湘潭大学出版社，2008
　　（作者单位：河南省机电设备招标股份有限公司 河南郑州 450000）
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