国外城市群的发展经验与启示

　　摘 要：文章阐述了国外城市群的发展经验，指出城市群已成为经济发展的重要空间形式，产业内涵对城市在规模和功能上的要求也在不断变化，并对城市群的协调管治、可持续发展以及服务设施一体化和内部发展不平衡等问题进行了探讨。
　　关键词：国外城市群 经济发展 经验 启示
　　中图分类号：F290 文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914（2011）04-079-02
　　
　　一、城市群已经成为经济发展的重要空间形式
　　城市是以空间与环境利用为基础，以要素聚集为特点，以社会进步为目的的一个集聚了人口、经济和科学文化等各类发展因子的地域空间系统。就其本质来看，它是自然、社会、经济、文化实体的有机统一，是区域的政治经济文化中心。城市不仅是区域内的生产、消费、贸易、行政、就业中心，也是区域经济社会发展或衰退的前沿。它通过与所在区域的各种联系，引导和控制着区域的发展方向和发展规模。因此区域之间的竞争，很大程度上是城市之间的竞争。工业发展是现代城市发展的主要诱因，产业革命在欧洲诱发了城市化，作为城市化先发地区，西方发达国家的城市发展经历了“前工业”、“工业”和“后工业”三个不同的经济社会发展阶段，城市的规模在工业化进程中越来越大。由于城市越大，其集聚产业、人口的能力越大，效率越高，这些国家就走过了一条城市化、大城市化乃至大城市群化的道路。进入20世纪以后，不论是发达国家还是发展中国家，都出现了人口和其他经济要素向大城市集中的倾向。随着经济主导产业的不断变化，产业内涵对城市在规模和功能上的要求也在不断变化，现代产业的大城市取向已十分明显。
　　城市群是由多个城市聚合而成的一个高密度的、关联紧密的地域空间，在这个地域空间里存在若干个大城市和中小城市，不同层次的城市功能在一个比较密集的空间范围内有机地相互联动，城市之问的空间距离和经济距离被高速度、大运输容量的交通轴线所缩短。由于只有城市特别是大城市才有各种现代化高端产业的集聚，只有城市才具有国际竞争所需要的产业基础设施和人力资源，故此集聚着多个城市的城市群就成了经济、技术与社会变迁的核心地带，区域经济的发展引擎，区域文化与政治创新的发源地，也成为连接各种全球性网络的节点区。
　　城市群作为一个整体既能够有效地扩展大城市的功能、提高城市的效率及在国际竞争中的地位，又能够克服城市容量不足的问题。在城市群中，城市之间相互交流和交易的频繁性是城市群的活力所在，也是城市群的各种优势不断被强化、放大并向外围扩散的源泉。正是由于城市群这一特定的地域空间在工业和信息社会发展过程中不断体现出的突出作用，在某种意义上，2l世纪国际竞争的真正据点应该是城市群，城市群已成为经济发展的重要空间形式。
　　据周一星《城市地理学》，发达地区包欧洲、北美洲、日本、澳大利亚、新西兰，欠发达地区包括亚洲（除日本）、非洲、拉丁美洲和大洋洲（除澳大利亚、新西兰）。
　　二、国外城市群的发展
　　由于经济和历史的原因，世界城市化发展存在着明显的地域差异，总的来看，发达国家和大多数拉美国家城市化水平较高，而亚洲、非洲国家城市化水平较低。1997年发达国家城市化水平在70％以上，而中低收入国家城市化水平还不足40％，从世界城市化发展特征看，首先，尽管城市化水平最高的还是欧美发达国家，发展中国家却是世界城市化的主动力；其次，大城市的规模和数量增长明显，而且在经济社会中的作用非常突出；再次，出现了多个大都市连绵带，也出现一些全球性的城市。
　　城市群的崛起是工业化和城市化发展到一定程度的必然产物。从世界特别是欧美等发达国家看，人类城市文明发展经历了从小城镇到大城市、到城市群、再到巨型都市带的演变。在这个发展过程中，一般分为六个阶段：
　　第一阶段是向心期，向心期是一个城市人口开始聚合的时期，周围的人口开始向城市中心区聚合。第二阶段是绝对向心期，这时人口继续向中心区聚合，同时，中心区范围向外扩大。第三阶段是相对向心期，人口开始向相反的方向流动，由中心区开始向城市的周边区转移。第四阶段是相对离心期，人口继续向郊外流动，同时开始出现中心区人口的相对下降，在人口向郊外扩展的时候，在大城市的周边地区的城市开始崛起，各城市之间联系趋于紧密，城市群逐渐成形。第五阶段是绝对离心期，西方国家在20世纪70~80年代特别明显，出现了大城市中的中心区的衰弱，即城市的空心化，此时由于大城市中心区衰弱，同时周边崛起城市在整个布局上是一个混乱状态，于是政府开始有意识地引导城市的发展。第六阶段是规则分布期，这个时期政府通过在城市之间构建快速的交通干线，来引导整个城市群有序地分布，同时在这个过程中逐渐形成若干个大城市带。从发展特征上看，概括起来国外城市群的发展有两种典型模式，即“欧美模式”和“墨—印模式”。
　　“欧美模式”是以城市为主导的城市群发展模式。欧美发达国家的城市群大体上经历了二三百年的漫长演进过程，由于时间的充裕和市场机制的不断完善，城市化和市场化、工业化的互动过程，形成了工业发展、社会分工和市场细化的自然结果。整个城市群的形成是一种近乎自发的过程，城市群内部各城市的发展、分工与相互联系主要是靠在市场化过程中的磨合适应。遵循这种模式发展起来的城市群大体上又分为两类。一类是以英国、美国、日本为代表的，发展以大城市为主体构成的城市群；另一类是以德国、荷兰、奥地利等西欧发达国家为代表的，发展以中小型城市为主体构成的城市群。
　　“墨—印模式”是指以政府主导的城市群发展模式。多数发展中国家走的是这种以政府为主导的城市化发展道路，由于发展中国家的经济发展战略具有较强的赶超色彩，其发展政策也是在政府主导下各类发展要素向工业和城市倾斜的政策，墨西哥和印度就是这类政府主导型城市群发展的代表国家。
　　“滞后城市化”是指城市化水平落后于一国的工业化进程和经济发展阶段，在亚洲的一些国家，如印度、印度尼西亚等国，其城市化水平落后于工业化的进程，工业向乡村扩散，农村人口就地非农化，各类基础设施严重缺乏。加拿大学者麦吉(T.G.：McGee，1980、1994)对东南亚发展中国家城市密集地区进行研究后提出“城乡融合区”(Desakota)的概念，并认为这些地区已出现类似西方大都市带的空间结构。综观国外城市群的发展历程，政府作为一个干预社会的机构，在其中起到了无可替代的作用。“墨—印模式”中政府自身就是城市群发展的主导力量，政府运用各种政策对要素向大城市聚集和城市密集区区域发展优势的建立起了根本性的作用，尽管有很多非市场化的操作，但其作用是十分明显的。
　　世界上比较成熟的城市群的发展实践证明，政府在城市群作为一个整体统筹发展和内部各城市的联系协调上，在制度与政策、信息、基础设施等一体化方面起着关键作用。内部各个城市间的分工合作、相互协调是城市群发展成熟与否的重要标志，相较于城市间单个项目的合作来说，一个整合与统一的政策平台，一个有利于无障碍流动的环境，可以使城市群内各地方的经济行为协调一致，减少区内交易成本，出现更多的经济合作行为，而政府在这些方面的作用是无可替代的。
　　三、国外城市群发展过程中出现的问题及相应对策
　　无论是依照“欧美模式”还是“墨—印模式”发展起来的城市群，在其发展过程中都出现了这样或那样的问题。针对这些问题，这些国家也采取了许多相应的措施，并取得了明显的成效，概括起来主要包括以下几个方面：
　　
　　1.城市群的协调管治方面。国外的城市群大多属于总体松散型的结构，城市群作为众多城市的聚集体，必然会存在着不同城市发展目标相互冲突的现象。如何协调处理城市之间的矛盾又不因过多的管治而束缚城市群的整体发展，是摆在各国政府面前的一个巨大的挑战。因此许多国家从制度创新人手，打破政区界限，尝试更为有效的区域管治方式，作为地方政府经济发展政策的重要工具，减少重复投资，改变各自为政行为。
　　2.城市群发展的可持续性。可持续性一直是城市群这一地域空间系统所面临的重要挑战，一方面城市群被看作区域或国家经济增长的发动机，城市的空间和资源都被用来积累更多的财富；另一方面，由于城市增长对环境、社会和经济方面的负面影响日趋明显，作为经济、社会、环境问题中心的各个城市又被看成是区域可持续发展的潜在障碍。许多国家都在正视这一问题，并尝试用建设性措施来推进城市化和人口迁移过程，表现在把建设适居城市作为发展目标，加强战略规划，着力培育多中心的城市群内部结构，减轻“城市病”的影响，形成城市群生态改善和使之更适宜人类居住的宏观基础。
　　3.服务设施一体化和内部发展不平衡。国外城市化发展过程中由于忽视城市发展内在规律，过分追求经济发展和城市扩张而引发很多社会问题：如城市规模的过度膨胀、城市的过分拥挤和贫民窟的出现；服务设施缺少统一规划、整体协调性差；缺少对城市郊区化的有效控制而导致社会分化和内城衰退现象，城市功能结构不合理、过分强调功能分区和大规模城市改造而导致的城市间与城市内发展不平衡等。针对这些问题，许多国家纷纷尝试建立相对完善的城市群的制度，通过区域政策来对城市群发展实施干预。城市群制度总体来说可以分为两大类型：一类是基础性政策，主要是促使各类资源在城市间的合理流动，实现城市的基本平衡发展。另一类是协调性政策，主要是在基础性政策的层面上，城市与城市之间达成共同的遵守规则，形成一定的运行程序与规范。其重点是在土地集约化、区域一体化方面最终形成区域制度的协调化，构建一系列新制度雏形，为城市群的经济与社会一体化奠定市场联动的基础。
　　四、几点启示
　　发展大城市和城市群带在我国有其必然性。城市化发展的顺序往往是“点”—“线”—“面”，城市群的出现既能有效地扩展大城市的功能，又能克服城市容量不足的问题。我国城市群的发展已初见端倪，随着我国工业化和市场化的推进，以分工协作为基础的城市群和城市带，将会发挥更大的作用。但就城市化进程而言，我国仍处在一个较低的发展阶段，不仅城市化水平低于世界平均水平，除长江三角洲、珠江三角洲等地区的城市群已经成形并具一定规模之外，国内其他地区的城市群或城市密集区尚处在初级发育阶段。城市密集区内部的城市化程度和各城市问关联程度均不及国外的城市群，但在城市群管治、可持续性、服务设施提供、城市不均衡发展等方面中外城市群都面临着相似的问题。从国外城市群的发展历程和发展趋势上看，我国的城市群发展应注重以下几个问题：
　　1.应积极开展制度创新，探索符合我国城市群发展的综合管治方法。尤其是要建立符合我国国情的城市群制度，打破城市间各自为政的格局，统一户籍制度、就业制度、信贷制度、教育制度、医疗制度、社会保障制度等，建立各城市间相互联系的有效机制，建立类似国外的大都市管治机构的协调机构。在城市群内城市的发展中，应该注意城市之间发展的差异化战略，避免盲目竞争，使各市产业发展相得益彰。
　　2.应有一个通盘考虑，制定城市群概念性规划。以可持续发展为原则，用长远的战略规划来引导城市群的长远发展，充分考虑到全面的社会利益，统一制定区域性城市群规划，并将其纳入国民经济和社会发展规划，强化城市群发展的战略性、整体性和协调性，统筹协调其与土地利用规划、生态建设规划、环保规划、综合交通运输体系规划等专项规划的关系，形成城市群发展的多元动力机制。
　　3.实施以政府为主导、市场为基础的城市化发展战略。政府应主动介入来促进城市群的形成和健康发展，通过区域政策来对城市群发展实施干预，针对我国城市群发展的具体情况，积极探讨行政区划变更的可能性，以具有导向性的投融资政策、税收优惠政策、土地使用政策来解决区域发展不平衡和基础设施共享等问题。由政府来生产足够数量的公共产品，对城市的发展进行合理的规划，并对城市的运行进行必要的管理乃至经营，来跨越城市化发展的某些无序的发展过程，以防止发生先进工业化国家在城市化发展过程中普遍出现过的各种各样的城市病。但必须指出的是，政府在推动城市化发展时要注重方法和手段，必须采取亲市场的做法，即以市场为基础来推进城市化的发展，借助于市场和市场机制来提高城市群营运效率，积极引入民间资本，实现现有资源的科学的合理配置。
　　4.提高城市群发展的整体性。要完善各类基础设施，努力改善各城市间的通达性，优化城市群的网络结构，通盘考虑城市群内部城市的合理分工，优化产业布局，形成不同城市梯度分工、战略合作、各展所长的局面，最大限度地减少城市群内部发展的不均衡性。
　　（作者简介:段建新，河南铁路投资有限责任公司董事长、党委书记 河南郑州 450000）
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