河南省党内基层民主建设的成效\\问题及对策思考

　　摘 要：河南省党内基层民主建设，在保障党员选举权、知情权、参与权、监督权等方面取得了很大成效。但河南党内基层民主建设仍存在一些薄弱环节和亟待解决的问题。要从坚持正确政治方向、提高党员干部的民主意识和民主素质、尊重基层首创精神、完善党内基层民主的体制机制、坚持以党内民主带动人民民主等方面加强河南党内基层民主建设。
　　关键词：党内基层民主 河南 成效 问题 对策
　　中图分类号：D26 文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914（2011）04-020-03
　　
　　党内民主是党的生命，而党内基层民主建设是发展党内民主的基础性工程。加强党内基层民主建设，已经成为“推进党内民主、以党内民主带动人民民主”的重要突破口。近年来，河南省不断探索党内基层民主的新形式，党内基层民主建设取得了可喜成绩，但仍存在一些问题，需要进一步加强和改进。
　　一、河南省党内基层民主建设取得的成效
　　1.保障党员选举权，探索实行村党支部“两票制”、“两推一选”和基层党组织书记“公推直选”，改革完善党内基层民主选举制度。选举权是党员享有的最基本的民主权利，党内选举制度是党内民主的一项基本制度。党的十七大报告和十七届四中全会《决定》都强调，要“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。这为党内基层民主选举提供了强大理论指导。河南一些地方在村党支部选举中探索实行了“两票制”和“两推一选”，一些地方开展了“公推直选”基层党组织书记试点工作。
　　“两票制”最初是山西河曲县在20世纪90年代初创造的群众投信任票、党员投选举票的农村党支部选人机制。2004年，河南永城市制定《永城市“两票制”选任村支部书记实施办法（试行）》，规定通过“两票制”选任村党支部书记，即“先由群众投信任票、再由党员投选举票产生村党支部书记”。“两推一选”是“两票制”的进一步完善，分别由党员和村民民主推荐党支部成员候选人，经上级党组织考察后进行党内选举。“两推一选”的具体做法是：先由全体选民按照乡镇党委规定的党支部职数的两倍推荐党支部初步候选人，选民半数以上参与投票，选举有效，得全体选民三分之一以上选票者，当选初步候选人有效；再由全体党员从初步候选人中按20%差额提名正式候选人；第三步由全体党员投票选举产生党支部成员。{1}2000年11月，中共中央办公厅下发《关于在农村开展“三个代表”重要思想学习教育活动的意见》，提出要“大力推进村党支部领导班子成员选拔任用制度的改革，实行‘两推一选’和‘公示制’”。2001年，河南省林州市农村党支部换届选举中，率先推行“两推一选”。2002年，河南陕县张湾乡尤湾村、大延洼乡界岩村通过“两推一选”产生了党支部书记。{2}2009年，三门峡市农村基层党组织进行集中统一换届，全市1185个完成换届选举任务的行政村中，实施“两推一选”的有930个村。{3}
　　“公推直选”是近些年来在党内基层民主发展过程中出现的一项重大制度创新，就是把过去由上级党委直接提名和委任变为在党组织领导下，由党员、群众公开推荐候选人，然后由党员大会直接差额选举产生基层党组织领导班子。河南省“公推直选”试行的是公推直选基层党组织书记。2005年初，河南省首次“公推直选”乡镇党委书记试点工作分别在荥阳市汜水镇、安阳县铜冶镇、卢氏县瓦窑沟乡和商丘市梁园区张阁镇进行并取得圆满成功。{4}这些试点同四川、江苏等省的试点共同成为十七大修改党章的重要实践依据。2008年以来，河南省在开封、安阳、三门峡等3个省辖市几十个市直机关、学校、企事业单位、乡镇开展了“公推直选”基层党组织书记试点。其中，2008年7月、2009年5月，开封市尉氏县分别在该县大桥乡和城关镇开展了乡镇党委书记“公推直选”试点工作；2009年1月，安阳市汤阴县白营乡产生了该县通过“公推直选”选出的首位乡党委书记；三门峡市陕县张湾乡于2008年11月，灵宝市故县镇、渑池县仁村乡于2009年11-12月“公推直选”产生了乡镇党委书记。河南省“公推直选”乡镇党委书记的一般运作模式如下：第一步，采取组织推荐、个人自荐、干部联合推荐、党代表联合推荐等形式，产生候选人初步建议人选；第二步，由纪检等部门对候选人初步建议人选进行审查；第三步，由县(市、区)党委组织召开四大班子领导、乡镇及县(市、区)直各单位正科级以上干部参加的会议，从通过审查的人选中投票选出10名人选进入下一环节；第四步，对10名人选的德、能、勤、绩、廉进行组织考察；召开县(市、区)常委会，从通过考察的人选中投票选出5名候选人初步人选，之后进行公示；第五步，召开县(市、区)委全委会，从通过公示的候选人初步人选中票决产生两人为正式候选人；第六步，两名正式候选人入乡驻村进行实地调研，为在党员大会上作竞职演说作准备；第七步，召开全体党员大会，两名候选人分别作竞职演说并现场回答党员或主持人的提问，然后采取无记名投票方式进行直接差额选举，当场公开唱票、计票，宣布候选人当选。
　　2.保障党员知情权，积极推进“党务公开”，提高基层党的工作透明度。随着民主法治进程的推进，社会公众参政议政的意识日渐增强，对党务信息方面的需求也越来越多。“党务公开”是畅通党内信息的重要渠道，是落实党员知情权的重要保障，是我们党制度创新的一项成果。十六大以来，党中央对党务公开工作高度重视，提出了一系列明确要求。2009年7月，为加强对党务公开工作的组织领导和工作指导，经中央同意，成立中央党务公开工作领导小组。党的十七届四中全会《决定》再次强调，要“推进党务公开，健全党内情况通报制度，及时公布党内信息，畅通党内信息上下互通渠道。”2010年9月，中共中央办公厅印发《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，并发出通知，要求各地区各部门认真贯彻执行。2010年12月，全国党的基层组织党务公开工作电视电话会议在北京召开，提出到2011年底在全国基层党组织中全面实行党务公开。2009年5月以来，河南省选择了17个县（市、区）开展党务公开试点，明确公开内容、规范公开程序和形式、落实公开责任，提高了基层党组织工作透明度。信阳市商城县是党务公开工作起步较早的县。根据十六届四中全会关于“逐步推进党务公开”的要求，以贯彻落实《党内监督条例（试行）》为契机，中共商城县纪委牵头制定下发了《商城县全面推行基层党务公开工作的意见（试行）》，于2007年初在全县93个基层党组织中推行党务公开工作。2009年5月，全省政务公开试点工作会议把商城县确定为河南省党务公开试点县以来，全县39个党委、10个党组、32个党总支、976个基层党支部全部开展了党务公开工作，公开率达到100%，初步总结出“65458”党务公开法的规范模式（“6”即六项内容：全局和中心工作、思想政治建设、组织建设、作风建设、制度建设和其他事项公开；“5”即五个公开：会议公开、专栏公开、媒体公开、网站公开、热线公开；“4”即四道程序：公开事项的提出、公开内容的审核、公开方式的选定、公开意见的收集和反馈；“5”即五种制度：全程公开制度、意见反馈制度、监督检查制度、评议评价制度、奖惩激励制度；“8”即八有标准：有组织机构、办公设施、公开制度、公开载体、公开目录、公开档案、公开活动、实际成效），为全省扩大试点范围积累了一定的经验。{5}近年来，河南洛阳市新安县按照“事前公开、征求意见，决策公开、民主讨论，结果公开、接受监督”的流程，将党务公开和政务公开贯穿于党内重要事项酝酿、决策、实施的全过程。2008年8月，新安县被中纪委确定为全国35个党务公开工作联系点之一，这也是河南省唯一被中纪委确定的全国党务公开工作联系点。现在，新安县的各类评奖、评先，重大决策，年度目标管理、人事任免等均实现了全程公开化，并在新安政府门户网站上设立了“党务政务公开栏”，扩展了公开渠道。安阳市为确保党务公开的实效性，建立了严格的督导机制，市、县两级组织部门定期或不定期深入基层进行督导；建立了评议制度，每半年对各基层党组织党务公开情况进行一次评议，并反馈结果；建立监督员制度，全市共聘请了192名党务公开监督员，对本级党组织党务公开工作进行监督，推动了党务公开工作的有效开展。
　　
　　3.保障党员参与权，推广“四议两公开”工作法，实现决策科学化、民主化。“四议两公开”工作法，是河南邓州市农村创造探索出的一种党领导下的村民自治工作的新形式，体现了党的领导与村民自治机制的有机统一。其基本内容就是所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施。“四议”即：党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”即：决议公开、实施结果公开。“四议两公开”工作法2005年在邓州实施后，得到了河南省委的大力支持和中央领导同志的肯定。2009年4月，习近平同志在河南调研期间作出重要批示：“邓州工作法是党的基层组织建设的好经验、好做法，可加以完善并在更大范围内推广。”2009年5月，省委、省政府作出《关于在全省村级组织推广邓州市农村党支部、村委会“4+2”工作法的决定》之后，全省迅速掀起了推广实施热潮。在推广工作中，各地严格落实省委要求，凡是村级重大事务和与农民群众切身利益相关的事项，都要按照“四议”、“两公开”的程序进行决策、实施。未经过民主议事程序的决策一律视为无效。健全监督制度，坚决防止只审议小事而对重大问题避而不谈、私下独断。省、市、县、乡四级成立督导组，进村入户、观摩评议、座谈交流，使“四议两公开”工作法真正落到实处、见到实效。截止2009年底，“四议两公开”工作法在全省47932个行政村全面推广。中组部等五部门在河南召开经验交流会，把“四议两公开”工作法在全国全面推广。
　　4.保障党员监督权，实行有关设立村级纪检委员和纪检小组的制度。在保障党员监督权方面，除了常规的民主评议外，还在村级组织中探索设立了纪检委员和纪检小组。为加强农村基层党风廉政建设，河南新郑、林州等地探索设立了村级纪检委员和纪检小组，延伸了纪检组织网络。根据《中国共产党章程》第四十三条“党的总支部委员会和支部委员会设纪律检查委员”的规定，中共新郑市委于2007年7月在全市325个行政村和21个社区居委会党组织中，通过选举全部设立了纪检委员，并建立健全有关设立村级纪检委员的制度。2007年以来，林州市在全市545个农村党组织中分别成立了545个纪检小组，设组长1个，纪检委员3-5人，组长由村党组织的副书记或委员担任，小组成员由农村老党员或优秀中青年党员担任。纪检小组负有监督、信访、宣传、协办案件4项职责。对农村财务收支、重大项目投资、重要措施出台、房基地审批、计划生育等群众关心的问题实行全程监督；对在工作中发现的苗头性问题和信访隐患及时向村党组织汇报，并积极协助上级党组织调解农村纠纷、查处违纪案件。
　　二、河南省党内基层民主建设中存在的问题
　　经过几年的实践探索，河南在党内基层民主建设上取得了可喜成绩，激发了党员参与党内事务的积极性，为基层党组织建设增添了生机和活力。但也要清醒看到，由于历史和现实的原因，河南党内基层民主建设仍然存在一些薄弱环节和亟待解决的问题。这些问题在一定程度上制约和影响了党内基层民主建设的进程。
　　1.少数基层党员领导干部的思想认识有待转变。少数基层党员领导干部对发展党内基层民主既没有深入的认知和理解，更没有掌握在民主环境下掌控局面、推进工作的有效方法。一方面，一些基层领导干部对要不要发展党内基层民主存在模糊认识，如有的认为民主缺乏效率，不如几个领导碰碰头来得快，做决策不经过充分酝酿和讨论，不注意听取多数人的意见；有的认为党员水平低、素质差，搞民主提不出意见，觉得没必要，所以持观望、等待态度，听之任之，落实不力。另一方面在发展党内基层民主方面有畏难情绪。一是怕“难”。少数地方和部分党员领导干部对实践中出现的一些困难和障碍，不能切实加以解决，对一些关键环节出现的问题，缺乏继续深入探索和研究的决心和勇气，导致一些工作浅尝辄止、不够深入。二是怕“乱”。主要体现在党务公开上，一些领导干部主观认为党务公开太多、普通党员和群众知道太多容易引起麻烦，由此导致一些本该让全体党员知道的事情往往捂住、盖着，在党务公开中带有明显的个人意见色彩，导致部分工作不够透明，群众有情绪。三是怕“过”。少数党组织和党员领导干部对当前党内基层民主到底该发展到什么程度，在思想上难以把握，存在不搞不行，搞了怕过的思想顾虑。这些都极大地阻碍着党内基层民主建设的步伐。
　　2.部分党员的民主意识和民主素质有待提高。随着经济社会的发展，党员的公平意识、民主意识、参与意识、法制意识进一步增强，要求更多地参与党内事务的呼声日益高涨。与此同时，也有少数党员在民主意识和能力方面存在一定程度的不足。从调研情况看，部分党员还存在“四不”现象：一是不愿表达。一些党员民主意识不强，习惯于“拥护”和“服从”，对党章赋予的民主权利行使不充分，主动参与和监督党内事务的积极性不高、参与面不广。一些党员觉得自己人微言轻，怕说出来不被重视，或因为已提出过合理化建议未被采纳而挫伤了积极性，认为“说了也白说”，放弃了自己的民主权利。二是不会表达。一些党员因为文化程度低、对党内民主不了解，或不知道怎么表达自己的诉求和愿望，或夸大其词，甚至无中生有，影响了民主效果。三是不敢表达。怕遭打击报复不敢提出反对意见，不敢讲真话。四是不让表达。一些基层党组织在一定程度上还缺少畅所欲言的民主气氛，少数领导干部民主作风差，党内基层民主的氛围不够宽松，领导班子讨论决策前不沟通酝酿，会议中主持人提出意见建议后，往往是“大家还有没有意见，没有意见就通过”，一项决策就定了，党员个人意见特别是不同意见难以表达出来。
　　3.制度的建立健全和贯彻落实亟需加强。一是制度设计不够健全。一些制度缺乏可操作性，缺乏相关配套保障措施；一些制度、法规滞后于基层民主实践的发展；一些制度要求过于繁琐，不利于基层简便快捷地工作。制度体系的不完善，严重制约了党内基层民主的推进。二是现有制度贯彻落实不力。制度的效果如何关键在落实。从调查情况看，河南省党内基层民主建设中，一些制度没有落到实处，存在“机制挂在墙上，口号喊在嘴上，行动落在会上”的现象。比如在党务公开方面，少数地方对党务公开重视不够，流于形式，公开的实质性内容少，公开程序不规范，公开形式比较单一等，这些都会影响公开的效果。一些制度在实际工作中走样变形，甚至在制度的外衣下掩盖某些不民主或伤害民主的行为。如在党内基层民主选举工作中，有的地方过于强调组织意图，不考虑党员群众的意愿，影响甚至挫伤了一些党员的积极性；有的地方运用非组织的不正当的手段干预选举问题还比较严重，特别是在村级党组织换届选举中，非正当的竞争和参选形式多样、情况复杂，对民主推荐、民主测评、民主选举的真实性产生一定影响。一些制度在落实过程中存在程序不严现象，如在推广“四议两公开”工作法过程中，有的村在“党支部提议”环节，事先没有经过充分调研，提议事项存在违背国家政策、破坏耕地的现象；有的村因大力发展劳务经济，部分村民代表外出务工，在家的不理事，理事的不在家，导致广泛召集村民代表难；个别村存在“多事一议”的现象，对“四议两公开”工作法的运用程序掌握不够，理解不深，导致个别工作环节不到位，步骤程序不严密。
　　三、加快河南省党内基层民主建设的对策建议
　　1.坚持正确的政治方向，紧紧围绕贯彻党的政治路线，巩固党的执政地位，完成党的执政使命加强党内基层民主建设。推进党内基层民主建设是发展党内民主的基础工程，也是巩固党的执政地位的重要保证。发展党内基层民主，一定要加强指导，确保党内基层民主沿着正确的政治方向健康发展。要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照加强党的执政能力建设和先进性建设的要求，紧紧围绕贯彻党的政治路线，巩固党的执政地位，完成党的执政使命来加强党内基层民主建设；要坚持以尊重党员主体地位和维护党的集中统一为着眼点，在团结和谐的氛围中，积极推进党内基层民主建设；要坚持走中国特色的党内民主建设路子，不照搬西方民主模式，在党的统一领导下，从实际出发，统筹安排、科学规划，积极稳妥地推进，既不能操之过及、超越阶段，又不能停滞不前、缩手缩脚，使党内基层民主建设随着经济社会发展不断推进，努力与我国人民政治参与的积极性不断提高相适应。
　　
　　2.着力提高广大党员特别是领导干部的民主意识和民主素质，提高基层领导干部推进党内基层民主的能力和水平。党员干部的民主意识和民主素质是党内基层民主健康发展的基础条件。必须大力提高党员干部特别是领导干部的民主意识和民主素质，提高他们推进党内基层民主建设的能力和水平。一是加强党员队伍党内民主教育培训，着力提高党员发挥主体作用的素质和能力。加大对《中国共产党党员权利保障条例》的宣传教育力度，切实抓好贯彻落实。加强民主集中制教育，引导党员正确行使权利、认真履行义务。把党内民主教育纳入党员经常性教育的重要内容，通过党课、专题培训、党员电化教育等形式，不断激活党员的主体意识，增强党员的民主意识、平等意识、参与意识和责任意识，提高发挥主体作用的素质和能力。二是改善基层党员特别是农村党员队伍结构，从源头上提高基层党员的整体素质。针对农村党员年龄老化、文化不高、整体素质偏低及农村青壮年劳动力大量外出的问题，进一步加强和改进农村发展党员工作，始终遵循“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的方针，积极探索在青年农民、外出务工人员、专业协会负责人、致富能手中培养入党积极分子的有效方式，改善农村党员队伍的年龄结构、文化结构和知识结构，不断增强生机与活力。三是提高基层党组织负责人和领导班子成员的民主素质，这是发展党内基层民主的关键环节。要引导基层党员领导干部克服等级观念、特权思想，善于倾听来自基层的批评意见。制定大学生村干部管理办法，建立健全相关制度，加强教育培养、管理考核、激励保障，发挥好大学生村干部的作用。
　　3.尊重基层首创精神，将推进党内基层民主过程中的好经验、好做法及时制度化、规范化，形成长效机制。发展党内基层民主，必须坚持与时俱进、尊重群众首创精神，研究新情况、解决新问题、开创新路子。实践证明，只有以思想的不断解放来引领党内基层民主建设，坚持改革创新，敢于突破阻碍发展党内基层民主的思想观念，勇于改革不利于发展党内基层民主的制度规定，善于探索发展党内基层民主的有效途径，鼓励首创、尊重首创、保护首创，才能在改革创新中不断提高党内基层民主建设的水平。必须在认真贯彻落实好已有制度措施的同时，鼓励基层积极探索扩大党内基层民主多种实现形式，并及时把推进党内基层民主过程中的好经验、好做法制度化、规范化，形成长效机制。
　　4.完善党内基层民主的体制机制，从制度层面稳步深化党内基层民主实践创新。（1）完善基层党组织党务公开制度。针对党务公开中存在的形式主义问题，必须认真贯彻落实《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，进一步完善党务公开制度。要坚持发扬民主、广泛参与，积极稳妥、注重实效，统筹兼顾、改革创新，区别情况、分类指导，提高党务公开的针对性和有效性。要按照制定目录、实施公开、收集反馈和归档管理的程序，通过党内有关会议、文件、简报、墙报等方式，及时公开党组织决议、决定及执行情况，党的思想建设情况，党的组织管理情况，领导班子建设情况，干部选任和管理情况，联系和服务党员、群众情况，党风廉政建设情况等应当公开的内容。要建立健全例行公开、监督检查、考核评价等制度，为基层党组织党务公开工作提供保障。（2）完善党内基层民主选举制度。要在总结村党组织“两推一选”、基层党组织书记“公推直选”试点经验的基础上，继续扩大基层党组织领导班子直接选举范围。要进一步健全基层党内选举机制，规范和健全“两推一选”、“公推直选”的程序设计和配套制度，完善选举的程序和方式，使基层党内选举真正体现党员意志。要规范完善候选人提名方式。基层党组织领导班子成员的产生，采用由党员和群众举荐、个人自荐竞选、党组织提名相结合的办法，使人选达到组织满意、党员满意和群众满意。要改进候选人介绍办法，让选举人切实了解候选人的工作业绩、领导能力和勤政廉政情况。推行候选人初步人选考察公示制度。要注意防止以组织意图的名义干扰党员真实意图的表达，在填写选票时，应设立秘密写票室，如果在座位上填票，应实行单人单桌，切实保证选举人在不受任何干扰和影响的情况下，完全按照自己的意志选举自己认为合适的人选。探索建立选举违规行为责任惩戒制度。可以试行设立党员代表参加的选举监督委员会，对选举工作进行全程监督。界定非组织活动行为，对操控、干扰、破坏选举的违规行为的处理作出规定。（3）健全党内基层民主决策制度和监督制度。继续健全和完善党内基层民主议事决策制度，进一步规范基层党组织议事决策程序，基本做到重大事项决策充分听取和反映党员群众的意见。探索推广党内事务听证会、民主恳谈会、党员议事会的做法，畅通党员与党组织、党员领导干部信息互通的渠道，拓宽党员参与民主决策的途径。实行党员定期评议基层党组织领导班子成员制度，加强党内基层民主监督，探索建立党员信访举报受理、查核和反馈机制。加强对基层领导干部特别是基层党组织书记的民主评议工作，关系到对权力运行过程中的监督和制约，有利于防止决策中的个人专断和主观随意，防止重大决策失误，因而十分重要。
　　5.坚持以党内民主带动人民民主，实现党内基层民主与基层群众自治制度的良性互动。基层民主包括基层人民民主和党内基层民主两个方面，党内基层民主对基层人民民主起着直接的示范带动作用。以党内民主带动人民民主，实现党内基层民主与基层群众自治制度的良性互动，对河南来说，最现实的途径就是继续用好并拓展“四议两公开”工作法。推广“四议两公开”工作法，要按照“四议”、“两公开”的程序科学进行，切忌搞形式、走过场。要完善村党组织的领导机制，按照民主集中制原则，完善村党组织议事规则和决策程序，改进村党组织的领导方式和工作方法；完善村“两委”协调机制，进一步明确和细化村党支部和村委会的职责任务，建立健全村“两委”联席会议制度，加强村“两委”之间的团结合作。在抓好农村“四议两公开”工作法规范完善的同时，拓展适用领域，在城镇社区、机关、企事业单位、“两新”组织中选择试点进行探索，进一步推动“四议两公开”工作法的完善和创新，以党内民主引领和促进人民民主的深入开展。以党内民主带动人民民主，还要有效发挥党组织对村委会和居委会“直选”的直接参与和引领作用。
　　[基金：2010年度河南省政府决策研究课题“河南省党内基层民主建设问题研究”（B520）的阶段性成果。]
　　
　　注释：
　　{1}董江爱.“两票制”、“两推一选”与“一肩挑”的创新性——农村基层党组织执政能力建设的机制创新[J].社会主义研究，2007（6）：73-76
　　{2}刁治国，王云峰.河南陕县“两推一选”选“村官”[EB/OL］.（2002-01-22）.http: //news.sina.com.cn/c/2002-01-22/451681.html
　　{3}王卫国.河南三门峡：1185个行政村顺利完成换届选举任务[EB/OL］.（2009-05-31）.
　　http://www.dangjiancn.com/article.do?method=shownews&id=44367
　　{4}袁建伟.“公推直选”：基层党内民主建设实践的新探索——河南省公推直选乡镇党委书记试点工作的调查与思考[J].中州学刊，2006（4）：23-25
　　{5}商城县党务公开经验在全市推广[EB/OL］.（2010-11-12）.http://www.hnsjct.gov.cn/sitegroup/root/html/ff8080812bf1c562012c0279a
　　73419ee/20101112090323697.html.
　　（作者简介:贺蕊玲，中共濮阳市委党校副教授，中国政法大学法学硕士 河南濮阳 457000）
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