当前我国高中阶段教育发展政策的解读与思考

　　［摘要］文章对当前我国高中阶段教育发展政策，即2020年的普及教育目标、中等职业教育发展的政府导向、普通高中学生纳入国家助学体系、普通高中多样化发展四个方面进行了解读，并对普职分流、普职比例和学历社会里升学压力下移以及普通高中政策的不足等问题进行了一些思考，以期引起社会对高中阶段政策的进一步关注和完善。
　　［关键词］高中阶段教育；政策解读；普职分流
　　［中图分类号］Ｇ63 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０３ — ００97 — ０3
　　
　　一、当前我国高中阶段教育发展政策解读
　　（一）2020年的高中阶段教育普及目标
　　高中阶段教育包括普通高中教育和中等职业教育。该阶段是学生个性形成、自主发展的关键时期，对提高国民素质和培养创新人才具有特殊意义。《规划纲要》在指出了高中阶段教育的重要意义之后，指明了高中阶段教育发展的政策目标：“到2020年，普及高中阶段教育，满足初中毕业生接受高中阶段教育需求”。进入21世纪以来，我国高中阶段教育快速发展，普及水平迅速提高。2009年，高中阶段在校生达到4624万人，比2000年增加了285%，年均增长超过380万人；高中阶段毛入学率提高了79.2%，比2000年提高了36.2个百分点。但是，我国高中阶段教育的发展水平仍然偏低，这既不适应建设人力资源强国的要求，也不能满足人民群众对高中阶段教育日益增长的需求，与发达国家已普及高中阶段教育的水平相比仍有很大差距。〔1〕加快普及高中阶段教育，是党的十七大报告提出的教育发展任务，对优化教育结构、建设人力资源强国具有重大战略意义。
　　普及高中阶段教育的目标，包含数量、结构和质量三个方面的内容。在数量上，要使全国高中阶段教育毛入学率达到90%，在校生达到4700万人。在结构上，要统筹协调普通教育和职业教育以及高中阶段教育的城乡结构、区域结构的协调发展。《规划纲要》根据经济社会发展需要，提出了合理确定普通高中和中等职业学校招生比例，即“今后一个时期总体保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当。”在城乡区域结构协调发展方面，《规划纲要》提出加大对中西部贫困地区高中阶段教育的扶持力度，支持民族地区教育基础薄弱县改建、扩建、新建一批普通高中和中等职业学校。加大投入，改善高中阶段学校的办学条件，逐步消除大班额。逐步实行中等职业教育免费制度，完善家庭经济困难学生资助政策。建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度。在质量方面，《规划纲要》提出要深化教学改革，完善教育质量评价制度，全面提高普通高中学生综合素质。注重培养自主学习、自强自立和适应社会的能力，克服应试教育倾向。
　　（二）政府导向下的中等职业教育发展
　　1.政府调控下的普职发展比例。目前，各国调节普教与职教发展的方式主要有四种：一是由政府硬性规定两者比例，这叫“看得见的手”，有一定的强制性；二是政府还起作用但不是强制，如“大体相当”这种弹性规定；三是政府根据社会需要适时地加以调控；四是完全由市场来决定职教发展。〔2〕《规划纲要》是通过第二种形式来调控普职发展比例的，体现了政府对中等职业教育的重视。“无论是从当前形势还是长远发展看，把中等职业教育作为教育事业改革与发展的战略突破口，充分发挥其经济发展助推器和社会稳定安全阀的作用，不失时机地加快其发展步伐，进一步扩大高素质劳动者和技能型人才的培养规模。既为应对危机，更为后危机时期我国经济社会的发展提供和储备数量充足的合格劳动者，可以说是化危为机，保证我国经济社会持续平稳较快发展的当务之急和一举多得的重大举措。” 〔3〕
　　2.增加职业教育吸引力。我国是一个具有悠久的农耕历史和封建社会历史的国家，传统的“学而优则仕”和鄙视体力和技能劳动者的思想根深蒂固，以至于影响到人们职业教育的认识和选择。《规划纲要》通过各种措施提高职业教育的吸引力，如从经济上对接受职业教育的学生予以优惠、提升教学质量、实行严格的就业准入制度、扩大职业教育学生进一步深造的路径和为职业教育毕业生创造良好的社会环境等。其中最值得一提的是逐步实行中等职业教育免费制度。
　　在高中阶段实施教育普及化、高等教育大众化的两大进程中，职业教育扮演着越来越重要的角色。搞好中等职业教育，可以使更多的人找到适合自己学习的发展空间，有效地满足人们接受教育的需求。但“中职学生中90%以上来自农村和城市中低收入家庭，农村孩子占中职在校生学生总数的63%左右。他们的家庭难以承受中职学校的开销。”〔4〕经济问题已经成为影响中等职业教育公平的重要因素。
　　温家宝总理在2009年《政府工作报告》中明确提出：“大力发展职业教育，特别要重点支持农村中等职业教育。逐步实行中等职业教育免费，今年先从农村家庭经济困难学生和涉农专业做起。”2009年12月14日，经国务院同意，四部委联合印发《财政部国家发展改革委教育部人力资源社会保障部关于中等职业学校农村家庭经济困难和涉农专业学生免学费工作的意见》。《意见》规定：“从2009年秋季学期起，对公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生中农村家庭经济困难和涉农专业学生逐步免除学费（艺术类相关表演专业除外）”。目前，全国已有19个省（区、市）不同程度地实行了中等职业教育免费政策，为更多的青年提供了接受高中阶段教育的机会，为他们走向劳动力市场提供了必要的培训经历，促进了教育公平，显著增加了中等职业教育的培养能力和服务经济社会发展的能力。《规划纲要》指出：“逐步实行中等职业教育免费制度，完善家庭经济困难学生资助政策。” 这一政策体现了国家对于中职教育价值的肯定，体现了对于最需要帮助的群体的帮助，降低了家庭经济因素对初中毕业生进一步接受高中阶段教育的影响。
　　（三）把普通高中学生纳入国家助学体系
　　普通高中属于非义务教育，需要交纳一定数量的学杂费，所以，学校收取的学杂费数额的高低，对学生能否受教育以及接受什么样水平的教育有直接影响。近几年，由于大多数高中的学杂费有较大增长，且增长幅度远远超过居民家庭年平均收入的增长幅度，加之高中贫困生资助政策体系尚未建立，使得家庭经济困难学生难以接受到理想的高中教育。〔5〕很多农村家庭在子女初中毕业后即做出了放弃高中教育机会的抉择。教育放弃导致学校教育对于农村学生的吸引力降低，并表现出对学校教育的信任危机，兴起了新的“读书无用论”思想，造就了大量低文化素质的农村青少年流向劳动力市场，带来学校教育功能的全面受损，也“造成社会阶层固化，对社会的稳定与和谐构成潜在的威胁。”〔6〕
　　 《规划纲要》指出：“坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机会。……努力办好每一所学校，教好每一个学生，不让一个学生因家庭经济困难而失学。”提出“把普通高中学生纳入国家助学体系，启动家庭经济困难学生资助”项目。为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（中发〔2010〕12号）关于把普通高中学生纳入国家助学体系，启动家庭经济困难学生资助”项目的精神，2010年9月19日，财政部、教育部联合发布了《关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见》。《意见》认为，建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要举措，是实施科教兴国和人才强国战略。优化教育结构，加快普及高中阶段教育的有效手段，对于完善国家资助政策体系，帮助家庭经济困难学生顺利完成学业，促进教育公平，具有重大意义。提出要按照“加大财政投入、经费合理分担、政策导向明确、多元混合资助、各方责任清晰”的基本原则。 建立以政府为主导，国家助学金为主体，学校减免学费等为补充，社会力量积极参与的普通高中家庭经济困难学生资助政策体系，从制度上基本解决普通高中家庭经济困难学生的就学问题。
　　
　　（四）注重素质教育，推动普通高中多样化发展
　　《规划纲要》着重强调了普通高中的多样化发展问题。一是推动办学体制多样化，扩大优质教育资源。二是推进培养模式多样化。要改变目前高中阶段学校同质化问题，鼓励高中多样化发展，举办各种各样有特色的高中，因材施教，满足不同潜质学生的发展需要。三是要鼓励办学方向多元化。在原有普通高中与职业教育两轨制的基础上探索综合高中的办学方向。综合高中是高中阶段普通教育和职业教育互相渗透融合的一种新的教育模式，可以为学生在普通高中和职业高中之间的转换提供机会，克服了普通高中和中等职业教育互相平行、互补交叉的弊端，避免过早分流对学生带来的不利影响。目前，综合高中已成为国际上比较流行的中等教育形式。但是，我国目前对于综合高中的办学尚没有一个成功或者可以示范的模式可以借鉴，只能在今后的高中办学中逐渐摸索，以寻求其可以实现的路径。
　　二、对高中阶段教育政策完善的进一步思考
　　（一）普职分流问题
　　学校教育肩负着培养各行各业劳动者的任务，同时承担选拔和输送优秀人才的使命，而完成这两方面的任务是需要通过教育分流来实现的。教育分流是指学校教育系统根据社会的需要和学生个人的意愿与条件，把接受完一定基础教育的青少年学生，有计划、分层次、按比例地分成几个流向，分别接受不同类型的教育，以培养社会需要的各级各类人才。在目前我国高中阶段教育采取普职分轨的情况下，初中后的普职分流不仅左右着个人的人生历程，制约着个体的经济社会和社会地位，而且对国家和地区的经济协调发展、对社会经济效率的提高、人力资源的有效利用和开发、人才结构合理配置等也都有重要影响。
　　1996年我国颁布的《职业教育法》对教育分流的规定是：“国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流，建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通协调发展的职业教育体系。”话语表述过于宏观，关于教育分流的具体内容没有明确规定。例如，依据什么标准进行教育分流、遵循哪些程序，如何监督学校合理实施教育分流等都没有涉及。现实中，我国普职分流主要是按学生的考试成绩来进行的，它过于强调学科理论，标准单一，是一种唯知识的选拔，没有充分考虑学生的兴趣爱好和智力发展的倾向性。进入职校学习的学生，一般都是学业不佳或者家庭经济条件不好的学生的无奈选择，这就难以从根本上改变中等职业教育仍然是二流教育的观念，中等职业教育也就很难得到真正的发展。更为严重的后果，可能还是来自于生源较低的社会地位和以后较少的发展机会带来的社会阶层的固化和由此引发的不公平感。
　　《规划纲要》没有明确提及教育分流，只是在第三十五条完善中等学校考试招生制度中有所涉及。《规划纲要》指出：“完善学业水平考试和综合素质评价，为高中阶段学校招生录取提供更加科学的依据。改进高中阶段学校考试招生方式，发挥优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配的导向作用。规范优秀特长生录取程序与办法。中等职业学校实行自主招生或注册入学。”招生名额的分配基本属于一种硬性的调控分流，很有一点计划经济的特征。这种硬性的调控分流可能对教育政策目标的达成很有帮助，但在具体实施中还需要考虑学生及其家长的选择权利和需求。毕竟我们教育政策的出发点是以人为本的教育政策。因此，我们不能忽视一位学者预警：“不能以产业界需要大量技术工人的国家利益为由，而寄希望于农民子女在学业没有失败的情况下，将接受职业教育作为首选。”〔7〕
　　《规划纲要》进一步放宽了中等职业学校的招生口径，能够进一步增强中等职业教育的办学活力，扩大中等职业教育的办学规模，保证中等职业教育的足够生源，但却不一定能挽救中等职业教育“二流”的地位，带来其地位的提高。因此，如何进行初中后普职分流、以何种标准进行分流是政策需要考虑的问题。
　　（二） 普职比例问题
　　《规划纲要》对我国今后普职发展比例作了大体相当的弹性规定。这个规定应该说是科学的，是基于我国的现实国情和国际的经验两个方面的综合考量而得出的结论。但这个政策给出的比例科学性到底有多大？是不是适合以后十年的发展需要？如何看待国际社会的不同意见？如何让那些分流的学生适应未来学习型社会的挑战？现有的中等职业学校是否能够保证政策要求的数量发展下的质量要求？诸如此类的问题恐怕还需要相关部门保持相当的政策敏锐性，加强对政策的评估和检测，并随时根据现实国情予以调整，而不应该一成不变。因为“在日益市场化的人力资源配置机制中，并不是所有“由看得见的手”所支配的教育都能兴国，都能促进人口负担转化为人才优势。只有适应并且符合市场需求的教育才能获得可持续发展；而不适合的（短缺或过度）教育，会导致人才断档或知识性失业。”〔8〕
　　 （三）升学压力下移
　　教育分流的必要性和规定性，使得初中后毕业分流成为每一个学生及学生家长必须思考和面对的问题。在我国的传统文化背景和现代注重学历的社会里，能上一个好一点的普通高中就意味着有升入大学、实现社会角色流动和身份升迁的希望。在现代社会，教育是社会流动的动力机制。在我们能获得数据而加以分析的所有工业化或正在工业化的国家中，对谁走在最前面这一问题的最好回答，就是那些获得了教育的人。因此，能上普通高中，最好是质量更好的普通高中，便成为莘莘学子的首选。教育机会的有限性和发展远景的诱惑性，使得学生的升学竞争下移到初中阶段甚至小学阶段，这可能导致义务教育阶段素质教育推进的艰难，使得素质教育的目标难以实现。
　　 （四）普通高中政策的不足
　　 目前，普通高中教育政策还有尚待改进的地方。普通高中招生的“三限”政策是指政府举办的公办高中，在完成本年度招生计划的前提下，可以招收一定数量的择校生，但必须严格限人数、限分数、限钱数。这是我国当前在政府对高中教育投入相对不足的背景下，为加快高中教育发展而采取的重要举措。因此，“三限”政策没有全面否定择校现象，而是使公立普通高中在“三限”政策范围内招收择校生“合法化”。把金钱和分数同时作为录取标准，只是有限度地维护了学生的高中受教育权与高中入学机会的均等，事实上却损害了家庭背景不利的学生的利益。社会学研究表明，家庭经济条件较好的学生，由于家长拥有较强的文化资本，能给其子女带来较好的教育环境，从而有利于其子女学业成绩的提升。择校和收费则更加剧了经济处于不利地位的孩子的处境，使得家庭经济社会地位直接影响了教育分流。而这种影响本质上是一种资源排斥，即高阶层家庭利用占有的社会经济资源优势，在升学和择校中减少竞争烈度，或将部分竞争者排斥在竞争之外，甚至具有垄断教育的机会。因此，普通高中教育中，以金钱作为录取的另一个标准受到人们的诟病，认为“背离了公立学校的宗旨，破坏了教育机会均等的原则。”〔9〕
　　《规划纲要》规定了普通高中实行以财政投入为主，其他渠道筹措经费为辅的机制。将高中学生纳入国家助学体系，启动家庭经济困难学生资助项目，应该说是对这一问题的回应，体现了普通高中教育政策的调整。但对普通高中“三限”政策的沉默，却反映了政府在此问题上还缺乏考虑。人们的疑问是，我国的教育政策为什么要对中等职业教育逐步免费，而对普通高中免费却避而不谈？这种做法体现了何种公平原则？这种做法会不会导致农民子女在学业没有失败的情况下，将接受职业教育作为首选？会不会导致一些优秀人才难以有机会接受适合自己潜力的教育？这些问题确实需要政府加以考虑，担当起发展普通高中的责任。
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　　〔5〕劳凯声．中国教育改革30年政策：法律卷〔M〕．北京：北京师范大学出版社．2009：250．
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　　〔8〕张力．我国中长期教育发展的宏观形势与政策走向．褚宏启．教育发展评论（第1卷）〔G〕．北京：教育科学出版社，2007：11．
　　〔9〕青年时讯．高中收费“三限”之下仍然迷雾重重〔EB/OL〕http://www.sina.com.cn 2006-04-20.
　　〔责任编辑：唐守祥〕