新生代农民工工资权益的法律保障问题探讨

　　［摘要］伴随我国对新生代农民工群体的高度重视，以及新生代农民工成为“新产业工人”的主题下，如何更好地保护新生代农民工的合法权益，尤其是工资权益是我们需要研究的重要课题之一。本文在综合我国近年来新生代农民工相关研究文献的基础上，梳理出我国新生代农民工工资权益法律保障缺失的现状，从法律的角度剖析了原因，并提出相关建议。
　　［关键词］新生代农民工；工资权益；法律保障
　　［中图分类号］Ｆ３０４.6 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０３ — ００65 — ０４
　　
　　改革开放三十年来，经历了工业化与现代化浪潮的不断洗礼，我国逐渐从“乡土社会”向“市民社会”转变，农民工群体在国家政策的推动下，其社会身份属性经历了“盲流”、“外出务工人员”以及国家承认的“新产业工人”的递进。在第一代农民工群体城市生活尚存在许多值得探讨和需要解决问题的同时，新一代农民工已成为我们所不能忽视的一个群体。据国家统计局的调查显示，截止2009年，中国外出农民工数量为1.48亿人左右，如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数为2.3亿人，其中16岁到30岁的新生代农民工大约占到了61.6%①。现有研究发现，虽然新生代农民工的从业范围和薪资条件有所改善，但仍时常遭遇诸如劳动争议、劳资冲突等问题，对他们的合法权益造成了一定损害，并对社会稳定也带来了严重的影响。因此，深入探讨新生代农民工工资权益法律保障问题具有重要的现实意义。
　　一、新生代农民工工资权益保障问题研究综述
　　(一)概念界定
　　新生代农民工是近年来在农民工研究中广受关注的一个特殊群体，是从代际差异的角度对农民工的一种区分，有别于第一代或老一代农民工。国内学者王春光2001年首次提出了“新生代农民工”这一概念，并于2003年将其修正为两层含义：一是年龄在25岁以下并于1990年后外出务工的农村流动人口，他们与上一代农村流动人口(指20世纪80年代外出的农村流动人口)在社会阅历上有着明显的差别；二是将其区别于第二代农村流动人口（即第一代农民工的子女），因为他们不是第一代农村流动人口在外出过程中出生和长大起来的，而是介于第一代和第二代之间过渡性的农村流动人口②。本文所指的新生代农民工是出生于20世纪80年代初，成长和受教育于80年代，户籍身份仍在农村，基本上于90年代外出务工经商的农村流动人口。
　　 (二)新生代农民工工资权益保障问题研究
　　在新生代农民工权益保障的相关研究中，目前主要集中在新生代农民工的劳动权、政治参与权等方面，而新生代农民工工资权益保障问题大多是在劳动权益保障之下简单提及。张志胜（2007年）从宪法规定的公民劳动权入手分析新生代农民工劳动权益现状，指出新生代农民工就业权受限制，劳动报酬权受侵害等，他认为制定《劳动法》是为维护城市劳动者的权益，无法涵盖农民工的就业、社会保障和住房等诸多问题。颜海林、周建武（2009年）则从实际调查入手对新生代农民工就业创业权益状况进行分析，提出新生代农民工就业创业权益目前存在的问题是：就业途径仍受人际局限；超时用工问题比较严重；工资收入普遍偏低，欠薪现象堪忧等等，并在此基础之上提出相应的对策。杨春华认为与第一代农民工相比，新生代农民工面临着更加突出的矛盾和问题，如：工资增长缓慢及工资水平普遍偏低、社会保障不完善等问题。
　　 纵观近年来我国学者对新生代农民工问题的研究，在研究策略和研究路径上，体现出多视角、多层次、多维度、多学科切入、整合与重构。既有微观的表面关注，同时又有宏观的深层剖析，涉及新生代农民工融入城市的动机、条件、过程、障碍、对策等诸多内容，搭建了丰富的理论研究平台，并提供了具有可操作性的现实依据。但以下问题值得关注和深思：庞大法律保护制度的特殊建制，仍然没有根本改变新生代农民工权益受损的现状，问题的症结何在？对新生代农民工权益进行有别于其他劳动群体的法律保护，到底是一个理性的选择还是一个错误呢？本文从法律的视角，重点研究新生代农民工工资权益保障问题。
　　二、当前我国新生代农民工工资权益保障缺失
　　工资是用人单位按照法定和约定的标准，以货币形式向劳动者支付的劳动报酬。工资权益是我国宪法上基本权利体系之下的社会经济权利中包含的内容，社会经济权利包括公民财产权、劳动权和休息权等，取得报酬权和劳动就业权同是劳动权的内容①。这里的工资权益指的就是取得报酬权。现有文献中新生代农民工工资权益法律保障存在的问题主要表现在：
　　(一)二元劳动力市场与二元法律保护
　　新功能主义社会学家皮奥雷提出了“二元劳动力市场”。一个是工资高、劳动条件好、工作有保障、并且福利优越的劳动力市场；另一个是工资低、工作条件差、就业不稳定、福利较少的劳动力市场②。有学者认为我国也存在“二元劳动力市场”，并提出户籍制度是形成城市二元劳动力市场的根本原因，农民工处于第二劳动力市场③。除此之外，李强、郑功成、蔡昉等学者均认为我国是典型的“二元劳动力市场”。我国异化的农民工二元法律保护措施是一个错误，而强调对新生代农民工工资权益进行二元法律保护更是错误的继续。
　　(二)新生代农民工工资收入普遍偏低
　　2008年《政府工作报告》首次把“推动企业建立工资集体协商制度”上升到政府行政层面。《劳动法》第46条第1款规定：“工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬。”另外，我国规定了“最低工资标准”。但现实中“同工不同酬”现象严重，最低工资标准却成为新生代农民工的最高工资标准。据全国农村固定观察点办公室2008年12月对全国22000多个农村固定观察点农户劳动力外出就业情况调查显示，2008年农民工工资平均每月1156元，新生代农民工工资平均每月1016元，新生代农民工的可支配收入依然较低，除去在城市生活的各种开销后基本所剩无几。
　　(三)新生代农民工工资被企业拖欠严重
　　一项国际劳工组织(International Labor Organization，ILO)的研究表明在广东——中国的制造业重地，50%到80%的私营企业都非法拖欠工资④。2003年以来我国政府针对企业拖欠工人工资问题采取一系列对策，如：席卷全国的农民工“追薪风暴”、建筑行业的讨薪专项运动、农民工讨薪仲裁优先处理等等。从相关措施产生的效果不难看出“追薪风暴”保护方法、建筑行业局部的特殊政策不是解决工资拖欠问题的长效机制。我国劳动法具体规定了工资拖欠的法律后果，如：由劳动行政部门责令拖欠企业支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令其支付赔偿金等，但是，这一问题仍然没有得到根本解决。
　　(四)新生代农民工维权意识不够
　　李伟东（2009）在北京市新生代农民工相关的调查结果中显示，这一年轻群体对劳动权益相关法律制度认知情况并不令人乐观。从情况表可以看出：他们对劳动法和劳动时间的认知程度最高，对有关社会保障和权利保护的法规和相关知识的认知程度很低，分别有七成左右的人表示不知道。新生代农民工对与自己利益相关的法律、法规了解和认识不够，不能较好地保护自己的权益。
　　三、新生代农民工工资权益受侵犯的法律原因分析
　　新生代农民工工资权益屡遭侵害，其原因是多方面的，从法律层面看主要是：
　　
　　(一)立法设计上导致新生代农民工“非国民待遇”
　　法律面前人人平等是现代法律制度的基石，实现这一目标并不意味着要制定人均适用的统一法律。菲肯切尔极力强调，正义具有两种构成部分，即“平等的正义”和“事理的正义”。前者指应对相同评价的事物作同样处理，后者则强调综合事理上及平等性的评价去获得正当的裁判结果①。因此，通过实行对个别人群的特殊法律保护措施去矫正形式正义，实现实质正义，已经是不争的共识，然而，特殊政策的制定中，如果处理不当，可能会导致背道而驰的效果。新生代农民工继续延用“农民”这一身份标志，无论是学术界还是现实生活中都认为新生代农民工是弱势群体，需要特殊保护，所以学者、立法者在设计新生代农民工法律制度时，过多强调他们的身份特殊性，试图给予这一群体特殊的保护，二元法律保护理论因此形成。诸如“同命不同价”、“同工不同酬”等现象仍难以得到有效遏制。
　　(二)法律执行成为新生代农民工眼中的“海市蜃楼”
　　我国制定了大量工资等相关方面的强制性规范，但却缺乏强制的法律保障措施。其结果往往是美好的制度对新生代农民工来说可望而不可及。正如江立华（2005）在对广东农民工的调查中指出的“实施不到位、农民工权益受侵害是普遍现象，而实施到位反而是罕见现象”②。目前新生代农民工加班加点而没有加班费的现象大量存在。据调查，在深圳，农民工每月工作26天以上，每天的平均工时在10小时左右，有时还会连续工作12小时以上。在相同的岗位上，农民工的月工资是1000元左右，而深圳户籍的员工则高达3000元③。我国劳动法明文规定的“同工同酬”形同虚设。
　　(三)司法维权代价高昂使新生代农民工诉讼之路举步维艰
　　目前，司法成本过高、司法程序烦琐都是新生代农民工被拖欠工资后不愿走司法诉讼之路的原因。即使走上诉讼之路，诉讼过程中遇到的重重困难，也让新生代农民工苦不堪言。我国劳动争议案件采取“先仲裁、后诉讼”的制度，新生代农民工在工资权益遭受侵害时利用这种方法维权，不仅需要时间同样需要难以支付的经济成本。另外，根据民事诉讼法“谁主张，谁举证”的证据规则，发生劳动争议时，往往由新生代农民工承担举证的责任，相对于上一代农民工，新生代农民工法律意识较强，但在日常生活中他们为日后维护自己权益而保留证据的意识尚达不到承担举证责任的程度。因此，由处于弱势地位的新生代农民工承担高于他们自身能力的责任是不公平的。为了更好的维护新生代农民工的合法权益，我国司法制度应作相应的完善。
　　(四)针对新生代农民工普法教育的力度不足
　　新生代农民工合法工资权益屡遭侵害，一个很突出的原因在于这一群体的整体法制观念薄弱，并且缺少维权组织。因此，提高新生代农民工的法律认知水平及维权意识是解决其工资权益受损的重要手段。问卷调查显示，在合法权益受到侵害时，45.8%的新生代农民工选择通过法律手段解决，38.7%的人会向工会组织求助，10.5%的人选择找到有关仲裁部门申请调解，另有5%的人会找亲戚朋友或老乡帮忙或者默默忍受④。当前“强资本、弱劳工”的社会现象普遍存在，新生代农民工维权组织的不健全，导致他们的合法权益仍旧难以保障。因此，我们更应该注重对新生代农民工的法制教育，使他们相信在权益受损时拿起法律的武器能够保护自己。
　　四、完善我国新生代农民工工资权益的法律保障
　　如前所述，新生代农民工工资权益时常遭受侵害，这已经成为构建社会主义和谐社会的一大障碍。新生代农民工通过法律途径维权的数量逐渐增加，并且法律也是权利保障的有效途径之一，立法水平也是国家综合实力的表现，因此国家应从立法、执法、司法和普法着手，大力完善新生代农民工工资权益法律保障的各项制度，更好地实现构建和谐社会的目标。
　　(一)不允许“隔离但平等”存在
　　农民工工资权益保护问题应回归到保护全体劳动者权益的全面、系统法律制度设计中，但目前有部分学者提出是否应当制定新生代农民工最低工资标准。国际通行的确定最低工资标准的方法有两种，一是比重法，二是恩格尔系数法。其他国家尚无针对某一人群规定最低工资标准的做法。实际上，这样“给予特殊保护”的设计和保护手段非但不能解决根本问题还会加深其与城市职工群体之间的矛盾，加大社会其他群体对新生代农民工群体的歧视。
　　正如沃伦大法官在敲响美国种族隔离制度丧钟的著名布朗诉托培卡教育管理委员会一案中指出的那样，公共教育事业绝对不允许“隔离但平等”(separate but equal)存在，因为隔离的教育设施，注定就是“不平等”的⑤！ 霍姆斯大法官曾言我们需要学会超越自己的信念让有序的法律变化去“废除我们曾经珍视的东西”①。废除现行法律的二元保护因素，最终的获益者将是法律保护之对象——新生代农民工。英国、德国、法国对劳动者法律保护的制度并没有出现二元化的做法，甚至没有农民工的概念。强调对新生代农民工进行二元法律保护本身是个错误的观念。因此，在对待新生代农民工问题上，首先要从思想上抛弃“二元法律保护”层面下“隔离但平等”的观念，树立平等的法律理念，给予新生代农民工真正的国民待遇。
　　(二)哪里没有制裁，那里就没有法律
　　韦基奥曾高呼，“哪里没有制裁，那里就没有法律”②。 就我国目前的现状，相对于立法来说，有效地实施法律、落实法律显得更为重要。有调查显示，新生代农民工权利受到侵犯的最为突出的问题就是严重超时。我国劳动法对加班加点有明确规定，对加班加点的工资也有明确的计算方法，但实际的情况是，严格按照劳动法和文件精神的工厂、企业寥寥无几。从理论上来讲这样的企业面临着严重的法律后果，然而实践中对类似这样的企业制裁力度却不够或者缺失。从法经济学分析，个体总是对政策、法律等因素进行事前分析研究，并“基于它们是否会给他们招致风险的客观可能性而使他们的预期功利最大化”。因此，当违法成本比守法成本低时，大量企业违法、违规的现象似乎是个必然。保护新生代农民工的有力武器正是由于缺乏强制性法律保障措施而达不到应有的立法预期。
　　在现有基础之上继续完善法律的同时，行政机关和司法机关应当加大执法力度，有法必依、执法必严、违法必究，对于侵犯新生代农民工工资权益的单位和个人加以严惩，同时考虑使用信用制度，由劳动者对用人单位定期评价，评价结果计入该企业的信用度中，作为广大劳动者的择业参考因素。
　　(三)完善司法制度，为新生代农民工工资权益提供司法保障
　　随着新生代农民工通过法律途径维护自身工资权益的数量逐渐增多，司法活动在他们的维权道路中显得尤为重要，因此，改变当前不合理的司法制度迫在眉睫。其一，改变现有的“先仲裁，后诉讼”的制度，建立“或裁或审”制度，以便节约成本，提高解决新生代农民工工资争议的效率；其二，改变现有“谁主张，谁举证”的证据规则，加重在各种资源上均占优势的用人单位的举证责任，减轻处于弱势地位的新生代农民工的举证责任；其三，诉讼中简易程序具有简便、迅捷、高效的特点，对于符合条件的拖欠新生代农民工工资案件适用简易程序，及时审判，能够快速的为他们追回被拖欠的工资；其四，为新生代农民工工资权益的保护建立法律援助机制，如在法院中专门成立审理涉及拖欠工资民事案件的“速裁法庭”。在政府部门设立专门的工资准备金制度，在必要时由政府垫付用人单位拖欠的工资，再由政府部门向用人单位追偿，这样就能够保证新生代农民工的基本生活需求。
　　
　　(四)加大对新生代农民工的法律宣传和教育
　　国家应对新生代农民工的法制宣传和教育给予高度重视，通过职业教育机构、劳动人事部门和用人单位岗前培训机构之间的合作，把法制教育作为新生代农民工培训的重要内容；对新生代农民工法制宣传的内容要以了解他们法律需求为前提，有所侧重，大力宣传如《劳动合同法》等与其切身利益相关的法律法规。新生代农民工利用网络的机会比较多，通过网络进行普法教育不失为一个良策；在这一群体中手机使用率很高，在手机报中专设法制教育篇，便于新生代农民工多渠道了解相关法律知识；提倡用工单位在劳动者进入单位时发放《维权手册》、相关法律学习等活动。在社会各界的共同努力下，使新生代农民工树立现代化公民意识、权利意识和平等意识。
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