体制之

　　 王杰同志在《档案管理》2010年第3期《业务指导工作定位》一文中，将过去的档案业务指导工作归纳为“一口对外”，将现在的档案业务指导工作描述为“众口对外”，将今后的档案业务指导工作定位为“众口一致对外”。生动描述了档案业务指导工作的昨天、今天和明天。但文章并没有提到为何过去“一口对外”就行之有效，而现在却效果不佳，今后又如何作深入分析。笔者就此话题谈谈个人的粗浅认识。
　　
　　1“一口对外”的效果来自计划经济时期指令性的“指导”
　　 在计划经济时期及《档案法》颁布前，档案行政管理工作完全是通过各级档案行政管理机关的业务指导部门“一口对外”的，在那时，虽然，称之为“业务指导”，但这种“指导”，是带有“指令”性的。是有行政强制性，不容置疑，更不能置之不理的。在某种程度上，就是“法”，就是命令，必须坚决执行。这并不是档案行政管理部门独有的特征，而是计划经济时期，一切行政机关共有的行政特征。这与档案业务指导部门的工作并无太大的关系，是当时计划经济体制下行政体制与行政方式的必然结果。在当时，业务指导几乎就等于档案行政管理工作的全部，档案业务指导自然就成为档案行政管理机关最重要、最核心的工作，业务指导部门“一口对外”也就成为必然。
　　
　　2“众口对外”的效果不佳，并非体制之弊，而是理念之差
　　 随着改革开放与市场经济的发展，政府行政管理的方式发生了改变，“指令”性的管理模式渐渐地退出了行政管理的一线。对于这种变化，档案人并不迟钝。在政府由“指令”性管理向依法行政转变的初期，就制定颁布了《档案法》。为档案行政管理工作由计划经济时期的“指令”性业务指导，向依法开展档案行政管理工作的转变奠定了基础。使档案行政管理工作在社会主义市场经济条件下有法可依。为了更好地贯彻执行《档案法》，使档案工作不仅有法可依，还要有法必依，执法必严，违法必究，在各级档案行政管理机关增设了专门的法制部门（法规司、法规处、法规科、法规股），并在全社会开展了档案行政执法活动。随着档案行政管理体制及行政管理机关内设部门职能的改变，档案行政管理工作也由业务指导部门的“一口对外”变成了多部门的“众口对外”。但效果并不理想。是档案行政管理体制之弊，还是内部职能划分之误？笔者认为都不是。之所以在新形势下效果不佳，是现在的管理理念有偏差，没有跟上形势的变化与社会的发展，是仍习惯于用计划经济时期的“指令”性业务指导方式来从事档案行政管理工作。虽然，《档案法》赋予档案行政管理部门指导档案工作的职能，但这种“指导”是行政指导，与计划经济时期的“指令”性指导有着根本上的区别。“档案行政指导是档案行政主体在职责范围内运用非强制手段，获得相对人的同意或支持，进而实现一定档案行政目标的具体档案行政行为。”[1]档案行政指导在档案行政管理工作中存在已久，至今还在广泛运用，但一般均将其当做“业务指导”，而没有用行政法的观点从行政管理的角度来看待、理解这一行政行为。
　　 行政指导这种非强制性的行政行为，通常适用于那些行政主体不宜直接插手或过多干预的管理领域，但又不能对其采取放任自由的态度。许多档案事务，只适宜由档案行政管理部门从宏观、整体、全局上拿出办法和思路，至于具体的运作方式，则由行政相对人因地、因时、因事而灵活处置。比如，对于私营、合作、集体组织的档案管理，行政相对人对于推荐性标准的具体采纳等。因为档案事务，有不少难于采取硬性的羁束性措施进行管理，采用灵活性、协调性较强的档案行政指导，更有利于档案行政目标的实现。
　　 档案行政指导是非强制性行政行为，对不听从档案行政指导的行政相对人，档案行政主体一般不采用行政处罚或行政强制等处理手段，而是采取说明、教育、示范、劝告、建议、协商、帮助等办法。档案行政指导的单方面性是建立在行政相对人认同的基础之上的。当然，档案行政指导只能由档案行政主体在其职责范围内依法实施，作为一种相对灵活性的弹性管理，其灵活性是以尊重法律为前提的。
　　 时至今日，我们还不习惯用法律手段来管理档案行政事务，还不会依靠法律来处理档案事务，还不善于用法律武器来推动档案事业的发展。运用法律手段来管理档案事务，仍然是一种行使行政权的行为。“这类行为，行政权直接作用于相对人，在档案行政主体与行政相对人之间，形成一种以‘命令——服从’为特征的不平等关系。”[2]包括档案行政检查、档案行政强制、档案行政奖励和档案行政处罚。
　　 档案行政检查，是档案行政主体依法对行政相对人遵守法律、法规、规章，执行国家计划、决定、命令的情况进行了解的具体档案行政行为。档案行政检查的主体只能是档案行政管理部门，检查的方式一般是在行政相对人自觉配合下实施，但也不排除行政相对人拒不提供有关资料、情况时，或者在情况紧急时，由档案行政管理部门强行了解。
　　 档案行政强制，是档案行政主体为实现法律规定的状态或防止危害社会的行为而对义务人所采取的迫使其履行义务的具体档案行政行为。目前，档案行政强制是财物强制（特定的行政主体对行政相对人的财物所采取的强制措施），表现为：集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施，必要时，可以收购或者征购。何种行政主体拥有行政强制职能以及拥有何种行政强制职能，必须由法律、法规明确规定。档案行政强制的主体是特定的，即档案行政管理部门，档案行政强制的目的是实现法律规定的状态或防止危害社会的行为，具有紧迫性和即时性。档案行政强制的对象是一定的行政相对人。档案行政强制具有单方面性和可诉讼性，它只需档案行政管理部门单方面表示就可成立，无需征求行政相对人的意见，更不必取得行政相对人的认可，行政相对人若不服档案行政强制，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
　　档案行政奖励，是行政主体为鼓励先进、鞭策落后，依法对那些为国家档案事业作出重大贡献的单位和个人，给予物质或精神鼓励的具体档案行政行为。档案行政奖励主体是行政主体，不可能是普通的企事业单位，企事业单位的内部档案奖励也不是档案行政奖励；档案行政奖励的对象是单位和个人；内容是给受奖者以物质和精神利益。形式多样，包括发奖金或奖品、通报表扬、通令嘉奖、记功、授予荣誉称号等。
　　 档案行政处罚，是档案行政主体依法对违反档案行政法规范尚未构成犯罪的行政相对人所实施的制裁。档案行政处罚的主体只能是档案行政主管部门，其对象是外部行政相对人，即公民、法人或其他组织，前提是行政相对人的行为违反了档案行政法规范，但又不构成犯罪，目的是通过对行政相对人的制裁，促使行政相对人认识错误，改正错误，制裁或惩罚不是目的，只是手段。档案行政处罚遵循处罚法定、公正公开、处罚与教育相结合、保障当事人权利的原则。目前，档案行政处罚主要有财产罚和申诫罚。
　　
　　3“众口一致对外”的前提是档案行政管理机关严格依法行政
　　 如何才能提高档案业务指导的效果，推动档案事业的健康有序发展？首先，必须树立一个观点：依法行政是档案行政管理工作的核心，而档案业务指导不再是档案行政管理机关最重要、最核心的工作。这一观点的提出，必然会受到质疑、批评、反对。可以理解，失去核心位置，让长年从事业务指导工作的同志难以接受。但如果各级档案行政管理机关的领导同志对此也无法接受就令人担忧了。要实现“众口一致对外”就必须严格依法行政。依法行政就是有法必依，执法必严，违法必究。这其中，包括对行政管理行政相对人的严格执法，也包括档案管理机关自身的严格依法办事。“档案行政管理部门必须牢固树立法大于权的信念，具有捍卫法律尊严的精神，切实履行监督职能，既要监督下级档案部门，又要监督社会公民守法；既要监督同级有关部门，又要监督领导执法。凡是有法不依、各行其是的，要依法加以坚决纠正，甚至提起诉讼，以保证法规的权威性和有效落实。”[3]
　　 除了加强执法监督外，在依法行政过程中，一要多部门联动。必须清楚，这是整个档案行政管理机关的事。二要多种手段齐上。早在1988年，《档案工作》就以评论员文章的形式，在《建立依法治档的新秩序》一文中指出：“要建立依法治档的新秩序，还必须进一步加强档案法制建设……在主要运用法律手段的同时，还要强化行政手段、宣传教育手段、经济手段等，几种手段齐下并用……”[4]三要遵循各种法律、法规、规章和地方法规。必须明白：“依法治档”就是运用法律、法规治理档案事业。“其中的‘法’，应包含三个层次：法律，行政法规和规章，地方法规。而且，在每一层次中，不能仅指档案法和档案工作法规，还应包括有关的政治、经济、科技等一切法律和法规。所谓‘治档’，则应包括档案的收集、管理和开发利用，以及对档案工作机构及其职责和权力的确认和保障。一句话，‘依法治档’应当是在一切档案工作领域中依据和运用一切有关的法律和法规。”[5]
　　 总之，只有我们在档案行政管理中，严格依法行政，依法办事，就一定能实现“众口一致对外”，推动档案事业的健康发展。
　　
　　参考文献：
　　[1][2]李建芳. 具体档案行政行为:依法治档的中心环节[J]. 档案与建设，1999(12).
　　[3]杨广涛、胡静山.档案行政管理部门在建立依法治档新秩序中的作用[J]. 档案，1990(1).
　　[4]建立依法治档的新秩序[J]. 档案工作，1988(12).
　　[5]陈作明.“依法治档”的内涵[J]. 档案工作，1993
　　(6).
　　（作者单位：广东韶关学院档案馆来稿日期：2011-01-17）