对档案执法的几点认识

　　摘要：对常用的档案执法术语及档案业务指导与档案执法、依法治档与档案执法的关系从行政法学的角度进行了分析，明确界定了一些档案执法术语，理清了档案业务指导、依法治档和档案执法的关系。
　　
　　关键词：档案执法；依法行政；术语；业务指导
　　
　　 从1999年到2008年，国务院就依法行政工作发布了三个文件，大力推进依法行政。市、县档案行政管理部门作为基层依法行政执行者，执法的目标是：正确执行档案法律、法规和规章，依法规范和调整各种与档案有关的社会关系，推动档案事业发展。但从档案执法的现状看，与这个目标还是有相当差距，具体表现在：（一）执法不力，对档案事业发展中出现的问题不能或不敢依法办理。（二）执法理论研究落后，不能及时吸收行政执法理论的成果。档案执法滞后的原因，一些人认为是规定模糊、法规配套不完善等；笔者认为，除这些原因外，与档案部门的一些错误认识和执法术语不规范有关。
　　
　　1档案执法术语不规范
　　 执法术语是执法人员交流的基础和平台，如果执法术语不规范，沟通就很难进行。在档案执法领域，术语界定不清、使用混乱比较普遍。档案部门有的习惯把对机关团体、企事业单位的检查，称为“档案执法检查”。如，天津市塘沽区在《关于做好2008年档案行政执法检查工作的通知》中，就把对“区属机关、群众团体和事业单位、乡镇、街道办事处”的检查，称为“档案执法检查”；有的把行政监督检查、行政处罚称为“档案行政执法检查”。如《广东省档案行政执法检查办法》就称“本办法所称档案行政执法检查是指各级档案行政管理部门依法实施的行政监督检查、行政处罚的行为”；还有的是把行政监督检查、行政处罚、行政许可等行为统称为“档案行政执法监督检查”。如，国家档案局发布的《档案执法监督检查工作暂行规定》就称“本规定所称档案执法监督检查，是指各级档案行政管理部门依法实施的监督检查以及依法对违反档案法规行为的查处”。
　　 档案部门对档案执法术语使用的随意，在一定程度上影响了档案执法的开展。为规范档案行政执法行为，有必要按照行政执法的有关概念对档案执法中的一些术语进行明确。按照河南省法制办编著的《行政执法人员培训教材》（2005年版，中国法制出版社）的界定：行政执法，是指由具行政执法权的机关或法律、法规授权的组织，依照法律、法规、规章规定的职责、权限和程序，对特定的行政相对人和特定的事项进行处理并直接影响行政相对人的权利义务的行为。需要明确《培训教材》中的此定义，采用的是行政执法的狭义定义。广义的行政执法，是行政主体为贯彻、执行法规而采取的一切行政行为，既包括行政主体为贯彻、执行法规，而制定的不针对具体人和事的具有普遍约束力的规范性文件的行为，即抽象行政行为，也包括行政主体依法针对特定的人和事，而直接采取的削弱权利、加重义务的行政处理行为，即具体行政行为，还包括行政指导、行政奖励等非强制性行政行为。
　　 行政监督检查，是指行政执法机关和法定的组织针对公民、法人和其他组织是否遵守法律法规和规章的情况进行的检查，是行政执法机关对外行使职权的一种形式。行政监督检查的目的主要在于保障法律、法规、规章的实施和行政目标的实现。行政监督检查是具体行政行为，属行政执法，要按一定的程序进行。
　　 行政执法检查，是指居于监督地位的行政机关和法定的组织，对居于被监督地位的行政机关、法定的组织及其行政执法人员的执法活动进行的检查。行政执法检查不同于行政监督检查，行政执法检查是居于监督地位的行政机关对处于被监督地位的行政执法机关和行政执法人员的执法活动进行的检查，是行政系统内部的层级监督活动；而行政监督检查则是行政执法机关和法定的组织针对公民、法人和其他组织是否遵照法律、法规和规章的情况进行的检查，它是行政执法机关对外行使职权的一种形式。实施监督检查行为，有时是行政处罚中的一个步骤，有时是为了了解法律、法规的执行情况；不少情况下，监督检查并不是一个独立的行政执法行为。
　　 行政执法监督，是指上级行政机关对下级行政机关的执法行为进行的监督。它是行政系统内部的监督，不同于党委、人大、政协、司法、社会、舆论等外部监督。由于行政主体的这种内部监督是基于领导权或者指导权而产生的，因此，监督内容比较广泛，既可以是对具体行政行为的监督，也可以是对抽象行政行为的监督。监督的形式也比较灵活，对下级的一些不当或违法行为，既可责令下级行政机关自己纠正，也可直接予以撤销并对有关人员追究责任。行政执法监督与行政执法不同，前者属于监督，后者属于执法。档案部门与人大经常开展的所谓“档案执法检查”，从行政执法的概念来看，由于人大、法制办不是档案的法定执法主体，不能作出影响行政相对人的权利义务的行为，这种所谓的“档案联合执法”不是行政执法。从行政执法监督的概念来看，由于人大是权力机关，不属于行政系统，不是被检查的档案部门的上级，这种所谓的“联合执法”也不属于严格意义上的档案行政执法监督。
　　档案执法作为行政执法的一种，在执法术语使用方面理应做到与行政执法术语保持一致。既可以避免档案执法术语的使用与其上位学科——行政执法相矛盾，也可通过借鉴较为成熟的行政执法术语，完备档案的执法术语体系，使之既界限清楚，又相互关联，形成一个严密的立体性术语网络，更好地解释档案执法现象。照此理解，档案部门通常所说的“档案执法检查”，实际上，应是档案行政监督检查，国家档案局《档案执法监督检查工作暂行规定》与《广东省档案行政执法检查办法》中的“档案执法监督检查”、“档案行政执法检查”实际上是涵盖档案行政检查、档案执法、档案执法检查、档案执法监督这些概念的一个集成用语，在指导执法这样重要的规章中，使用这样一个包含多种意思的集成用语，是不合适的。
　　
　　2依法治档与档案执法的关系
　　 在档案部门有人认为依法治档，就是依法执法，这种理解应该说是片面的。依法治档和档案部门的依法执法是两个不同层次的问题，依法治档是依法治国理念的延续，依法执法是依法行政的必然要求。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作依法进行，逐步实行社会主义民主制度化、法律化，使这项制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的注意力改变而改变（“党的十五大报告”）。简单说，依法治国就是依法对国家权力进行规范、约束和限制，以防止国家权力的滥用，防止国家权力对人民群众或者行政相对人合法权益的损害或侵害。在对国家权力的制约规范中，最重要的是对行政权力的规范，因为，行政权相对立法权、司法权而言，具有直接性、主动性、广泛性的特点，最容易给相对人造成损害。所以，依法治国必然要求依法行政。那么，什么是依法行政呢？依法行政就是指行政机关根据法律、法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。通俗讲，就是“依法办事”。依法行政的本质是依法规范社会行为，但更主要的是依法规范、约束行政权力，即依法治权、依法治官。按照依法治国的概念，我认为，依法治档，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理档案事务，保证各项档案工作都能依法进行，逐步实现档案事务的制度化、法律化。简单说，依法治档就是依法管理档案的各项事务，依法控制档案行政管理部门的权力，防止其权力的滥用。
　　
　　 不管是依法治档还是档案执法，都要按法而行。在依法治档方面的按法而行，就是指档案行政管理部门在行使行政立法、行政执法、行政监督等职权时，都要按照法律、法规和规章的精神来行事，依法不仅要法别人，还要法自己，依法主要应法自己，关键是规范和约束自己的权力。在档案执法方面按法而行，就是档案行政管理部门在对外执法时，要按照法律、法规、规章要求的内容、程序、方式、时限等规定进行处理，更多的是法别人。档案执法所依之法： 一是行政法律，二是行政法规，三是地方性法规，四是行政规章，五是法规、规章之外的其他规范性文件。
　　
　　3档案业务指导与档案执法的关系
　　 档案部门现在的业务指导属于行政指导的范畴。《行政执法人员培训教材》给行政指导行为的定义是：行政指导是通过示范、劝导、建议、发布信息等方式引导行政相对人从事某一方面的活动，而不是采取强制方法来达到行政管理目的的行为。行政指导没有法律约束力，当老百姓不听指导时，行政机关不得采取强制办法。
　　 行政执法与行政指导不同，行政执法是执法主体以国家的名义实施行政管理，并以国家强制力保证其职权行使的行为，行政执法行为的作出及变更，不少情况下无须征得行政相对人的同意。行政指导与行政执法是截然不同的两个工作。
　　 把档案业务指导与档案行政执法结合起来，让档案业务指导人员或档案行政执法人员一身二任，在一些地方，尤其是县级档案行政管理部门比较普遍存在着。但从法治的角度来看，这种做法，似乎存在一些问题：档案业务指导不具有强制性，业务指导的主体、程序和方式都比较灵活。而档案执法则不同，由于档案执法是档案行政管理部门代表国家贯彻落实法规的一种行为，所以，档案执法具有强制性，相对人必须服从。法律、法规对执法主体、执法内容、执法程序也都有严格的要求。如果硬性地把档案执法与指导结合起来，就很难保证被指导单位是否听取指导意见的自主权。有人甚至认为，档案业务指导与档案执法不仅应结合，还应先进行档案业务指导，后进行档案行政执法。这种先以服务开道，以指导面目出现，发现问题，马上转为以“执法者”形象示人的做法，在取证程序上有“诱供”的嫌疑，证据的取得是有问题的，这种做法，与舆论曾经热炒的“钓鱼执法”在取证思路上是相同的，是有违执法公开制度要求的。
　　
　　注：本文为2007年国家社会科学基金项目《档案法立法思想与立法原则研究》的阶段性成果，项目批准号为07BTQ027
　　
　　（作者单位：濮阳市档案局来稿日期：2011-01-18）