政府采购的制度解困

　　人民通过自己的代表组织或者直接选举出政府的主要官员，然后把政府在一定时期内的运作成本界定清楚，要求在特定的资金内，做好必须的事情。不能在预算内完成成本运行，那就换人。这样政府就有一个采购的内在节约动机和激励。
　　
　　[背景资料]
　　自1996年我国政府采购初露端倪至今，政府采购规模增长速度飞快。目前，政府采购已经成为政府机关和事业单位购买公务用品的主要渠道。
　　与此同时，政府采购中的问题也相继浮出水面。特别是2010年末，多起地方政府“天价采购”事件被媒体曝光：公安局买苹果公司新推出的1Phone4手机做“警务通”，法院购置豪华电动按摩椅，公安厅采购4万多元的笔记本电脑……“只买贵的不买对的”似乎成了政府采购的代名词。
　　政府采购制度是否合理，如何对政府采购进行监督等一系列问题，引发公众热议。
　　乱象频出
　　□为什么要有政府采购？
　　■政府采购的目的是采取市场化的方式和途径，来减少政府运作成本，即把市场机制和企业管理模式引入到公共管理领域。这是公共管理发展的主要途径和方式。政府采购，最理想的方式就是经过竞争化的“货比三家”，减少传统的政府购买办公产品不讲成本的方式，减少“内部关系性”交易，避免腐败的产生。
　　□我国目前政府采购的规模不断扩大，但也暴露出许多问题。您对此有何看法？
　　■毫无疑问，政府采购是中国公共管理中的一项进步性改革措施，也吻合国际政府改革的潮流。它和土地等公共资源采取市场化的“招拍挂”等形式是同步进展的。对于这一点，我们应当给予肯定和支持。
　　但是，制度是死的，人是活的。许多新的制度在引入到国内公共管理领域时，往往“出力不讨好”，出现制度扭曲和失灵等现象。在政府采购方面体现得较为典型，那就是政府采购成为政府浪费的合法化途径，而不是成本节约的约束制度。突出地表现为采购奢侈品、不公平招标，以及“外招内定”等腐败形式，采购时间滞后、采购物品不匹配、采购质量不能保证等低效率形式也大幅度存在。
　　□政府采购乱象频出，您认为深层次的后果会是什么？
　　■政府采购的制度，形成好心办坏事的结果，最终受到影响的必然是政府的公信力。社会对于政府采购，会形成睁一只眼闭一只眼的无可奈何。
　　但是，比这一点更为可怕的，是由政府采购与以往的内部购买的区别所带来的不同后果。政府采购过程中必须信息公开，由于某些政府工作人员的无知和大胆，这些非正常现象竟堂而皇之地被公布于“阳光下”，比如近一年来，被曝光的多起地方政府“天价采购”事件，造成了社会对政府的冷漠和排斥，削弱了政府的公信力。
　　任何一个有常识的人，都会发现其中存在的“猫腻”，但是这些负责采购的官员却用很简单的一句“我们不是很了解”打发了所有的质疑，逃避了所有的处罚。难道我们的官员真的“无知”，真的缺乏采购的常识吗？如果把政府用品换成个人出钱的私人物品采购，这种现象绝对不会发生。这种责任回避的背后，深究起来，就是集体的腐败。在某种意义上，政府采购异化成了特权制度。
　　原因探求
　　□这些状况是否与政府采购的目的相背离？
　　■目前政府采购存在的种种“乱象”，并不是制度本身的问题。中国政府采购，虽然名义上是公开的市场化方式，但是真正关注和监督每一个政府采购案的人员，并不能找到具体的监督载体。即使出现了问题，最多是改变这次的政府采购产品层次和供货厂家，并没有产生真正的处理结果，也就是说，采购案背后的“猫腻”没有被挖出来，相关人员没有受到惩罚。这就出现“此处采购方未平，彼处采购又惊人”的现象。
　　要消除这种“摁下葫芦浮起瓢”的现象，关键是要完善采购制度。否则，可以预期，本来愿望良好的政府采购制度还是会变成一场政府改革的游戏，背离了初衷。
　　□您能分析下这些乱象背后的原因吗？
　　■首先，政府采购花的是“公家的钱”，缺乏成本的节约动机。亚里士多德最早提出的命题“当一个物品属于的人越多，它受到的关注就越少”，在这里得到了典型体现。这也是在企业管理领域运转良好的制度，一旦投入到公共管理领域，面临的普遍问题。
　　其次，政府采购的产品关系到每一个政府工作人员的工作环境，一个普遍的心理就是不厌恶政府公用产品档次高，而是抱怨自己单位的产品不如别的单位的产品档次高。政府采购形成一个恶性攀比的现象。
　　最后，政府采购最大的问题在于钱权交易产生的腐败。采购天价的政府办公用品，采购不需要的奢侈品，背后基本都有采购人员的个人利益在作怪。
　　□在政府采购的过程中，政府需要什么，应当由谁说了算？
　　■政府采购是政府机构运行中的日常现象，就像一个家庭需要“吃喝拉撒”一样，每时每地都在进行中。它是一个政府运作中的常态化的制度问题。
　　政府采购什么，基于政府的需求，而政府的需求，既要满足时代的技术需要和管理需求，符合产品的使用周期，又要符合成本运转最小化的经济要求。很难说通过某一个机构，就能简单地判断政府的切实需求。正如任何组织都有膨胀的本能一样，政府握有公共权力，更容易产生自我需求的膨胀。
　　政府采购的本质含义并不是说要依靠哪个组织来界定标准，而是采取民主的逻辑来看待这个问题。人民通过自己的代表组织或者直接选举出政府主要的官员，然后把政府在一定时期内的运作成本界定清楚，要求在特定的资金内，做好必须的事情。至于如何分配政府采购中的资金，则是政府的事情。政府工作人员，包括政务官与事务官，都是类似企业的雇员一样，拿了人民的税收，就要办好人民的事情。不能完成在预算内的成本运行，那就换人。这样政府就有一个采购的内在节约动机和激励。
　　制度解困
　　□您提到了政府采购的预算问题，能具体解释下吗？
　　■政府采购在本质上是一个预算的问题。中国的预算过程，仍然是政府主导的，或者进一步说是党政主要领导主导的。我们中国的预算基本都是软预算，边花边预算，随时扩充预算。预算被突破都有正当理由，除非贪污腐败，我们的政府官员几乎没有因为预算的问题被免职的。预算的“软骨头”性质，决定了政府采购的“软骨头”本性。
　　法律规定人大是预算的决定者和决算的审核者，但是每年人代会就几天时间，要在这么短的时间里决定年度预算，人大只能是走走过场。
　　因为政府预算问题不解决，政府采购也随之面临困境。
　　□怎么来看待政府采购运行中的信息公开问题？
　　■政府采购虽然出现很多乱象，但是通过政府采购信息的公开，仍然起到了很大的作用。通过信息公开，形成了阳光监督，有利于政府采购决策的合理化和科学化，起到节约成本的功能。
　　但是信息公开后，谁来监督政府采购的问题，还是需要人大机构和人大代表。民众的监督，是一个信息呼吁和舆论平台，最终要进入到制度内，仍然需要人大负起责任来。
　　□如何对政府采购进行监管？是否需要其他制度来配套？
　　■制度不在多，有用才灵。问题在于有没有机构真的能监督，有哪些机构有权力去监督。为什么这么多的政府采购问题，都是通过新闻媒体暴露出来？而那些没有公开的案例，是否有人大代表的提前质询和反对？不同地方的人大制度落实程度存在着差异，因此，政府采购的监管有效性也就存在着差异。
　　我们国家的根本政治制度是人民代表大会制度，人大是政府权力的赋予者。在党的领导下，人民代表大会和人大代表是日常监督政府的主要行为主体。这个主体的不作为，其他再配套什么措施，最终是缺乏法律效力和依据的。
　　□对于我国现阶段的政府采购，您认为出路在哪？
　　■政府采购本身就存在着很多问题。在《改革政府》一书中，奥斯本和盖布勒就列出了美国政府采购中存在的“官僚主义现象”，所造成的成本浪费。比如，政府大楼的供暖管道漏气，更换一个几美元的蒸汽阀却要等到一年后的政府集中采购，流失的蒸汽费用高达上千美元，实在是得不偿失。但是，整体上看，美国的政府采购制度，为政府节约了大量成本。一个严肃的问题就是，美国的官员官僚主义严重，但是腐败现象比较少。社会对政府的日常监督，以及议会对政府预算的严格审核，都为制度运行提供了制度平台。
　　从这一制度反观我们国家的制度创新和改革，许多制度都是单个地进展，这虽然符合稳步推进的原则，但是当其他关键的制度平台缺失的时候，就会造成每一个单个的制度都是失灵的，都是适得其反的，反而造成了社会的不信任，政府官员对于制度改革本身也失去了信心，甚至产生不改革也进行的很好，改了反而麻烦的想法。
　　因此，制度运作需要一个制度平台。
　　（韩福国：复旦大学国际关系与公共事务学院副教授，政治学博士，经济学博士后。主要研究方向：政府管理创新，地方政府治理等。）