激活权力 制度发力

　　面对民意汹涌的时代，人大应该如何科学有效地吸纳民意来夯实自身工作的“民意基石”?针对一些长期被束之高阁，几近“休眠”的权力，人大又该如何在实践中予以激活？随着中国特色社会主义法律体系的形成，人大工作如何进一步依靠和彰显制度的力量？审查省人大常委会工作报告时，代表们围绕人大工作的诸多现实难题“听诊把脉”，各抒己见。
　　
　　一年一度的人代会，是人大代表集体行权的大会，也是代表们就某些热点、难点问题，互相探讨、互相碰撞产生智慧的大会。
　　在本次省人代会上，审查省人大常委会工作报告时，代表们针对常委会在日常工作中碰到的一些现实问题，比如如何避免民意“被代表”、如何充分用好手中权力为民代言、如何通过制度增强监督效力等问题，展开了热烈的讨论，并提出了一系列意见、建议。
　　
　　完善机制，谨防民意失真
　　
　　无论是蓬勃兴起的网络民意，还是日益强烈的民众呼声，这一切都在昭示一个全新民意时代的到来。这些年来，民众参与政治生活、重大决策、立法工作的渠道越来越多，民意的“分贝”越来越高，尊重民意的氛围也越来越浓。
　　人大作为民意代表机关，在尊重民意、吸纳民意、表达民意上理应身先士卒，通过行之有效的方法来真正体现民意的价值。
　　这次提交大会审查的《浙江省人大常委会工作报告》明确指出：坚持和完善常委会组成人员联系代表、代表联系原选举单位和人民群众等制度，广泛听取人民群众的意见建议，使常委会的立法监督等各项工作更好地把握最广大人民群众根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，努力解决群众反映强烈的突出问题。
　　尊重民意是趋势，也是现代政治文明的核心。可这里的“民意”，应是广大群众发自内心的真实民意，符合民众意愿的真实意见，而不是“被民意”。为此，如何广开渠道、科学有效地收集真实民意，成了人代会上代表们关注的热点。
　　“民意随处都是，关键是如何听取真实的民意。”省人大代表、乐清市人大常委会主任赵乐强对记者说，他们也一直在思考如何防止“被民意”“被代表”的问题。毋庸讳言，现实中，一些文本上所谓的“根据大多数民众的意见”、“充分反映了老百姓意愿”等“规范性用语”，实际只是根据一部分人意见形成的“自弹自唱”。许多工作，看似套上了一顶民意的帽子，实则依然是少部分人意志的体现。
　　客观而言，收集真实民意绝非易事。省人大代表、温州市瓯海区人大常委会主任项岳华坦言，“现在要想听真话是比较难”。他说，他们也经常下基层调研，可来参加调研座谈会的往往都是一些乡镇干部、村干部，真正来自基层的群众并不多。有些时候，这些来开会的人不一定了解情况，就算了解情况可能又碍于各种原因没说实话，所以往往调研到的都是一些“客套话”。
　　那到底该如何去伪存真，广开渠道收集真实民意呢？赵乐强认为，“真实的民意往往都来自最基层，尤其是那些没被处理和修饰过的原汁原味的意见。”要想收集这些散落在基层的民意，最便捷的途径就是通过代表，因为无论人大常委会通过何种方式向群众直接征集意见，都只能了解部分群众的意见，可如果能发动每位人大代表向选民征集意见，那就能了解到社会各个阶层各方利益群体的意见。为此，乐清市人大常委会在每年确定监督议题时，都是采用向社会公开征集和征求代表意见相结合的方式，力求了解到最真实、最广泛的民意。
　　人大代表是人大工作最直接、最宝贵的资源。关于这一点，省人大代表、嘉善县人大常委会主任盛玉良也深有同感。目前，嘉善县人大常委会推出了代表联系选民制度和选民联络员制度，规定每位县人大代表定期联系所在选区推荐的10名选民联络员，每位乡镇人大代表定期联系5名选民联络员，然后再通过选民联络员联系选民。目前，嘉善县已有5000多名固定的选民联络员，形成了一张庞大的民意征集网，触角可伸至基层每个区域。除此之外，他们还通过代表联系卡、代表进社区听民情、解民忧制度，多渠道听取民意。
　　盛玉良说，通过这些渠道他们往往都能收集到很多贴近群众现实生活、能反映基层群众真实心声的信息，为嘉善县人大常委会和各级人大代表切实做好“为民代言”打下了民意基础。
　　“人大代表、常委会要‘为民代言’，但也不能听到什么就反映什么，真实的民意还应建立在充分调研的基础上。”省人大代表、宁波市海曙区人大常委会副主任薛忠海认为，要想切实为“真实民意”代言，除了广开渠道收集民意之外，还得做好调研工作，了解个别群众反映的问题是否真实，弄清楚这一问题是否带有普遍性，有关部门是否有解决的可能性等等，只有这样才能选好监督议题，切实为民解决一些实际问题。
　　此外，赵乐强提出，为使真实民意能够真正体现在人大监督、立法等各项工作中，还需要建立一个民意吸纳和反馈机制，以防止在口头上声称“民意大于天”，实际工作中却弃之如敝屣。
　　
　　激活“休眠”权力，期待刚性监督
　　
　　听取“民意”后，又该如何代民行好权？在本次人代会上，“如何提高人大监督效力”问题，再次成为代表们热议的焦点。
　　审查省人大常委会工作报告时，省人大代表、中国金迅达集团有限公司董事长奚德驹提出，省人大常委会应加强监督工作，增强监督的权威性；省人大代表、省人大内司委主任委员傅颂恕也表示，人大要进一步加强监督力度，尤其是刚性监督力度，探索更多诸如质询等监督方式，把法律赋予的权力充分使用好。
　　省人大代表、杭州市上城区人大常委会主任丁晓芳提出，就监督法规定的7项人大监督权中，执法检查、工作评议、听取报告等常规监督手段，各级人大已运用得很娴熟，可询问、质询、特定问题调查等一些非常规手段目前运用得还不多，尤其是质询和特定问题调查，长期处于“休眠”状态。
　　2010年全国人代会上，全国人大常委会委员长吴邦国在工作报告中提出，全国人大常委会将依法开展专题询问和质询。消息一经发布，媒体普遍认为“束之高阁”的人大“质询权”将被高调“激活”，其释放的监督能量，将使人大的“图章”变“硬”。可2010年，全国人大常委会组织了三次专题询问，没有启动质询案。
　　与此同时，浙江省台州、温州等地的人大常委会，也纷纷就各类热点问题开展专题询问，而行使质询权至今是个空白。
　　应该说，质询权是人大监督权中最“刚性”的手段之一，我国代表法、地方组织法和监督法都设专门条款保障这项权力施行。但现实中，各级人大及其常委会对这一监督利器却很少触及。这也意味着，人大监督依然停留在“知情”阶段，始终迈不出“问责”这一步。
　　“跟以前相比，现在的人大监督已经开始有点火药味，不再像以前那样‘和风细雨’。可真要启动质询、特定问题调查之类的刚性监督权力，仍需要一个过程。”赵乐强坦言。
　　丁晓芳分析，这主要有两方面原因：首先是质询权实施门槛偏高，比如质询要经过主席团才能提交给被质询机关、代表只能在会议期间提出、只有正式列入议程才能成为“质询案”等等，所以很多人大怕麻烦，尽量不启动质询，多一些“询问”。再者，人大启动质询时，确实需要一些勇气，因为质询时的气氛比较严肃，有时火药味比较重，容易伤感情、得罪人，所以不到万不得已，往往都不太会启动质询程序。
　　“如果真要遇上一些比较突出的问题，有必要启动这些程序时，人大还是应该果断地启动。”丁晓芳补充说，在启用这些刚性监督权力的过程中，还应避免为了质询而质询，如果出现滥用、不正当使用刚性监督权力，不仅会影响这些监督方式的监督效力，还有可能影响人大的权威性。
　　项岳华代表告诉记者，前段时间他在参加温州市人代会时，也有很多代表提出这个问题，认为人大常委会要敢于监督，要“拉得下这个脸”。
　　
　　不过，要想代民行好权，除了要敢于监督，还得善于监督。
　　在这次提交大会审查的省人大常委会工作报告中，就提出要综合运用监督手段，进一步增强监督工作的针对性和有效性。对此，丁晓芳代表表示，人大的法定监督权力有很多，而且每一项都有其特点，有其特有的效力，可如果单兵作战，其监督效力就会大打折扣。比如说专项工作评议，如果评议前没有视察、调研，那常委会组成人员就不可能掌握真实的情况，评议就可能会浮于表面，评不出什么东西来；如果评议完不跟踪监督，只是看看政府部门的反馈报告，那这一评议就会流于形式，很难真正推动工作。
　　据悉，从2008年开始，上城区连续3年就养老工作展开持续监督，其中就包括专项工作评议、专题视察、对民政局开展工作评议、就审议意见落实情况进行满意度测评等等，用上了当前常用的大部分监督手段。目前，上城区已在杭州市范围内率先实现“居家养老”全覆盖，并在2.6万户家庭安装了“一键救护”装置，为独居老人解决了后顾之忧，监督成效十分明显。
　　盛玉良代表也提出，人大的监督一定要有“一督到底，不督出效果不罢休”的精神，特别是一些重大问题，一定要形成一个监督链，不惜时间、不惜运用各种监督权力，争取“监督一个问题，解决一个难题”。
　　
　　制度给力，人大监督才有力
　　
　　说起质询权长期被虚置问题时，代表们还提到一个重要原因，就是制度不完善。
　　虽然，代表法、地方组织法和监督法都对人大质询权作出了规定，但都比较原则，对于质询案适用哪些范围、该如何召开质询会、答复质询的时限是多长等等，都没有作出具体规定，这些均增加了质询的操作难度。
　　省人大代表、温岭市人大常委会主任张学明认为，今后民主法制意识越来越强，相信这类刚性监督手段会运用得越来越多。但现在这些权力还需要一些制度引导，才能加快运用步伐。
　　薛忠海代表也认为，对于一些非常规的监督手段，如果缺乏一个可操作性强的实施细则，那地方人大往往就会因为担心掌握不好分寸，而打消了使用这些监督权力的念头。
　　正因为如此，前不久，杭州市人代会审议通过了《杭州市人民代表大会及其常务委员会询问和质询办法》。该办法对什么情况下该提出质询、如何质询，以及被质询机关该如何答复作出明确规定。与此同时，该ccKuDjTFN3xN3hFhhQK6luIVvj/pUInTHIHmw4Z3418=办法还规定，如果对质询机关的答复不满意的，市人大或人大常委会可根据情况就所质询的事项听取和审议专项工作报告，或进行执法检查，必要时还可以组织特定问题调查委员会进行调查。
　　省人大代表、杭州市人大常委会副主任于辉达表示，质询权是一项法定权力，可以前一直都处于“休眠”状态，现在要想使其运用常态化，就必须明确哪些事应该质询、如何启动质询程序、何时启动程序等等，使其规范化、制度化。
　　事实上，除了激发一些“休眠”的权力时需要制度发力外，要想一些创新举措发挥出其应有的监督效力，同样需要制度给力。
　　这两年，满意度测评在浙江省各级人大被普遍使用，全省已有一半以上县级人大开始实行，以促使审议意见落到实处。
　　可省人大代表、萧山区人大常委会主任沈奔新提出，现在由于缺乏事先规范，各地做法不一，随意性大，走形式现象严重。比如说，现在很多地方在搞满意度测评时，往往就是让常委会组成人员画个“满意”、“基本满意”或“不满意”，然后再统计一下票数了事，不仅对这个报告最后没有一个结论，也没有任何后续监督，大大弱化了这些监督方式应有的效力和约束力。
　　沈奔新代表认为，人大作为一个集体行权的机关，不允许其有太大的随意性，在开展监督工作时一定要有制度支撑。为此，萧山区人大常委会在试行了审议意见满意度测评后，就抓紧出台了实施办法，明确提出对政府专项工作报告进行测评时，如果一次不满意，将书面要求政府整改，三个月后再次向人大常委会报告。然后，常委会再启动二次票决程序，如果还是不满意的，属于常委会任命的部门主要负责人应该辞职或免职，不属于常委会任命的部门负责人建议其上级主管部门或区政府免去其职务。
　　“人大监督，不能像滑西瓜皮，滑到哪里算那里。”张学明代表也认为，人大在尝试每一项创新举措时，都应在事先确定其是否合法、是否可行，并仔细推敲其每一项操作程序是否合理，然后再征求相关部门和负责人的意见，最后以制度的形式固定下来。
　　
　　代表语录
　　朱钦苗、章长胜代表:进一步研究强化省人大常委会的监督职能，准确界定权限，明确决定重大事项的职能和内涵，同时要加强审议意见落实情况的监督。
　　蔡汉良代表:省人大常委会可以在充分行使重大事项决定权上更有作为，更好地把握坚持党的领导、依法治国和人民当家作主的有机统一。
　　陈庆鲁、毛中萍、虞兔良:要加强对财政债务性预算的监督，促进公共财政稳健运行。
　　陈玉兰代表：建议组织代表开展暗访，使代表了解掌握更真实的情况。
　　戴霖军代表：2011年将进行市、县、乡镇三级代表选举，选举法修改后关于城乡“同票同权”的规定，势必给选举工作带来新挑战，如代表名额的分配方式等，需要省人大出台具体的、可操作性的意见，以规范全省的选举工作。
　　金红旗代表:建议制定相关规定，更好地提高政府性债务的管理水平，防范风险