试析重大基础设施产业制度变革的原因

　　本文中的重大基础设施产业是指以物理网络为核心，连接现代共同经济体的基础性产业。这类产业一般关系国计民生且多处于垄断状态，能够影响现代社会绝大多数其它产业运行以及全体人民生活水平，同时涉及国家安全，社会稳定，以及整体经济发展。对发展中国家意义尤为重要。因此，本文将基础设施产业的发展和改革作为国家整体现代化进程的一个环节来看待，其改革的时机与推进方式取决于这个大系统中的一些关键约束条件与变量。
　　本文重点选择日本的电信、铁路、电力三大产业为主要研究对象，因为日本战后的经济发展选择了国家主导模式，集中资源发展重点产业。在这个思路下，日本的铁路和电信都是国家所有，国家经营；电力产业则选择了私人所有下的区域垄断经营，由私人企业承担公共义务。在此基础上，上世纪80年代左右，日本三大产业都开始了以民营化和加强市场竞争为目标的一系列改革，其改革的起点和任务与我国目前所处阶段十分相似。
　　一、重大基础设施产业从垄断走向竞争的“六力”分析
　　对于已经处于垄断状态①的产业来说，有4个动力（压力）推动其进行市场取向的改革，有一个力量阻碍其改革，有一个平衡力量最终决定产业制度的走向。4个动力（压力）分别是：来自下游企业生产成本降低的压力；来自人民生活成本降低的压力；替代性竞争激发垄断产业内部改革的动力；资本趋利性要求分享垄断利润对垄断产业的冲力；一个阻力来自垄断利益集团；平衡力量来自改革净增成本（参见图）。
　　（一）以制造业为主体的下游企业具有施压上游基础设施产业以降低生产成本的动力，其承受力和话语权决定基础产业制度变革动力的大小
　　现代社会的绝大多数生产离不开重大基础设施产业，其中以电力、电信、铁路三大产业最为典型。尤其在工业化时期，三大产业对国民经济中的制造业、建筑业等生产性部门的影响最大。制造业是电力等基础设施产业的下游产业，与基础设施产业相互依存相互影响，当这类生产性产业发生变化时，必然影响上游的基础设施产业。这种产业间的相互博弈时刻都在进行，通常情况下保持了较为稳定的均衡格局。而当一方由于外部环境或者技术变革等因素出现整体性的重大变革时，就会改变原来平衡的利益分配模式。而这种重新博弈的结果往往取决于双方力量的大小以及第三方的调节能力。
　　日本电力产业的改革就是一场典型的产业间成本转移的博弈案例。日本制造业的能源消耗（包括一次能源消耗和二次能源消耗）约占总能源消费的41%左右。上世纪90年代，日元升值对日本工业，尤其是制造业打击很大，制造业的国际竞争力大大下降，开始指责国内电力资费过高导致制造成本上升，从而促使电力产业开始了降低管制的改革。
　　日本制造业之所以能够向电力产业施压，转移制造成本，在于其相对强大的谈判力量。改革前，日本电力市场的主体由10家私营电力公司组成。同一时期，日本制造业的企业数量顶峰时达到87.5万家，从业人数1335.1万人，90年代日本电力市场改革的一大动力来源就是制造业对上游产业的挤压。电力市场改革的结果也大大有利于大型企业。
　　（二）消费者具有降低生活成本和需求升级的动力，其承受力和话语权决定动力的大小
　　基础设施产业另一个重要下游，是以个人或家庭为主的消费者。当人们生活消费的环境发生某种程度的变化后，必然会上溯到对生活影响度较大的基础设施产业。以电信产业为例，随着收入水平不断提高，人们对电信等服务型产品需求快速上升。研究显示，当恩格尔系数降到40%左右，劳务性、服务性产品就会成为社会普遍的消费行为。 我国 2002—2004年恩格尔系数停留在37.7%左右的水平，到了普遍购买消费劳务性、服务性产品时期，通信支出水平因此急速提高，1999年通信支出占比为3.8%，到2003年达到顶峰6.5%。这段时期也正是中国电信业改革最频繁的时期。回顾这段电信业改革过程，受到各种因素的影响。其中，最为重要的是解决当时通信消费已成为人民生活普遍需求与过高的通信价格和低质服务之间的矛盾，既消费者是推动电信等与大众生活息息相关的重大基础设施产业改革的第一动力。
　　同样是电信产业，日本电信业的改革就显得动力不足。面对日本电信龙头老大NTT这个庞然大物，政府虽然几次提出分拆，但均遭到强烈抵制②。NTT在日本电信业的“独大”之所以难以撼动，除了强大的利益集团干扰以外，缺乏来自民间的推力是更为重要的原因。早在20世纪60年代，日本城市居民的恩格尔系数就达到38.5%，进入购买劳务性、服务性产品成为社会普遍的消费行为的阶段，城市居民通信支出占比逐年增加，2008年最高仅达到3.7%，远远低于我国居民通信支出承受水平，从而通信改革压力也远低于我国水平。这也造成了日本电信业改革始终缺乏积极动力，最终保持了一家业务全面，实力强大的电信集团。
　　（三）替代性竞争激发垄断产业内部改革的动力
　　由于技术进步，替代产品（服务）的竞争力提升也会对原产业的垄断性地位带来威胁。上世纪七、八十年代发达国家铁路产业的遭遇是一个很好的例子。1949年，日本铁路作为国有企业成立，完全由政府拥有，一度作为日本政府缓解瓶颈制约的重大产业政策得到大发展。大约在20世纪70年代以后，汽车和航空运输的大发展抢占了铁路主导的运输业市场，尽管国家每年支付巨额补贴，国营铁路的赤字仍然高速增长，到1986年运价虽比1980年上涨38%，但同期国铁的长期债务仍高达37.1兆日元，达到全国财政总预算的4.9%和GDP的0.9%，大大超过了财政的承受能力，国铁公司到了非改革不可的地步。同期，老牌发达国家的铁路产业全部面临同样的问题，从而启动了各具特色的国铁改革。回顾这些国家铁路改革的历程，国有企业经营效率低下等因素虽然是国营铁路迅速丧失竞争力的重要原因，但国铁产业自汽车社会的公路竞争，铁路产业整体市场份额迅速收缩是国营铁路长期亏损的主导力量。
　　（四）资本趋利性对垄断产业产生冲击力，行业利润率和话语权决定这种力量的大小
　　资本的趋利性决定高利润率的垄断行业必然成为众矢之的。国内资本和国外资本都有进入垄断性行业，分享高利润率的冲动。日本电力市场的开放就受到以美国为首的外国资本压力的影响。上世纪70、80年代，全球刮起了一股放松管制的热潮，日本当时也普遍认为放松管制是保障未来经济成功的关键。这股思潮被以美国为首的国家放大，尽管日本电力产业最终并未向外资大规模的开放，但是在电力改革过程中，资本投资回报率明显在降低，各类资本涌入垄断产业意图分享高利润的动机十分明显。
　　从各国实践来看，发展中国家或者市场规模较小的国家话语权较弱，对外资进入垄断性重大基础设施产业的抵制力较弱，显得开放程度较高。相反，发达国家对外资进入重大基础设施产业则相当审慎。一方面是由于发展中国家的市场潜力大，对外资的吸引力更大，另一方面也是国家对待外国资本的态度和能力的结果。
　　（五）垄断利益集团作为既得利益者有阻碍改革，维持垄断现状的动力，垄断集团的集体行动能力决定这种阻力的大小
　　这里的既得利益之阻力仅指通过维持现状实施垄断行为获利而产生的对改革的阻挡力量。垄断集团的集体行动能力决定这种阻力的大小。比较日本三大产业的改革过程很能说明这一点。日本的电力产业改革过程比较顺利，是因为日本的电力产业相对于庞大的制造业集体行动能力较弱。而电信和铁路产业的改革则步履维艰则根源于电信和铁路产业强大的谈判能力。
　　
　　（六）改革净增成本决定改革的风险
　　产业制度从国家垄断模式向市场化竞争模式的改革可以有很多方案，每个方案都是上述各种力量博弈的结果，并且决定了一场改革的净增成本。净增成本的高低直接决定了改革效果和风险的大小。较低的净增成本可以抵消阻碍力量，保障改革的目标；较高的净增成本会增加改革的阻力，不利于改革目标的实现。
　　必须指出的是，这里的改革成本不包括改革者的个人损失，即不考虑决策者被既得利益集团绑架后的决策影响。一方面是因为这部分左右改革的力量已经包含在上述“既得利益的改革阻力”中，另一方面是因为即使被俘获，决策者所处位置仍然决定了还必须从国家整体利益角度出发考虑改革的利弊。所以，此处“改革成本”仅指改革所带来的国家产业管理费用的上升。
　　净增成本包括间接成本、直接成本、间接收益三部分。
　　间接成本指改革目标实现后政府（作为第三方）需要增加的管理成本或监管成本，即如果不实施改革，政府可以节省的管理成本或监管成本，因此也是一种机会成本。间接成本的存在是重大基础设施产业本身的特点决定的，即对国计民生有重大作用，为其它现代经济社会其它产业和消费者提供基础性产品或服务。从国内外改革实践来看，间接成本来源于：统一协调难度提高、安全风险控制成本提高、平衡企业成本不对称任务加重、普遍服务难度上升。
　　直接成本指新制度的实施成本，主要包括制定新规则和实施新规则的成本。直接成本是产业新规则与原有政治文化、行政体制和法律环境的摩擦成本。国外政府改革为了降低直接成本都会选择与国家行政司法制度以及习俗管理更为匹配的方式。
　　间接收益也称战略性收益，是通过某个产业的改革，政府可以实现国家某种战略。由于每个国家面临的政治经济环境不同，所期望的战略性收益也千差万别。
　　二、产业净外部收益是产业制度变革的根本原因
　　本报告强调的产业外部性收益是指不能被本产业的全部企业内化的收益，即从产业角度向外看，由产业中的企业创造，却不能由产业内企业分享的所有收益总和。外部收益是外部效用货币化的结果。
　　产业外部性的存在是产业制度存在的原因。即如果产业所有收益完全被产业内企业收获，不产生任何外部收益，经济上就不存在一个产业制度，除非有既得利益存在。产业制度本身是某种交易费用的存在形式。因为产业所产生的外部收益需要在不同部门之间进行分配，由此产生的费用集中体现为一套产业的管理制度，其实质是产业外部收益的管理制度。
　　对于电力、电信、铁路这类产业来说，之所以定位为重大基础设施产业，在于其显著的外部收益。相比其他产业，重大基础设施产业的外部收益主要体现在三个方面：提升其他经济组织的生产效率和交换效率；提高全体人民生活水平；满足国家安全布局需要：能源安全，军事安全，金融安全，政治安全等（即战略收益）。
　　从上表可以看出，在制度变革中，改革方案和间接收益是制度变革的主观变量，能够人为操控，其他都是客观变量，是社会发展规律的必然结果。间接收益作为国家战略性安排虽然是主观变量，但是不宜轻易变化。因此改革方案可以看作全部制度变革的变量，是决策者唯一能够操控的，从而决定改革目标能否实现的工具。所以改革方案是一个平衡力，平衡外部收益与制度费用的关系。
　　三、结论
　　重大基础设施产业拥有显著的外部收益③，包括对其他产业或企业的影响，对人民生活水平的影响，以及对国内外资本、国家经济政治战略布局、社会安定、公平服务等方面的影响。其产业制度的一大重要功能是调节外部收益的分配。产业外部收益的存在是产业制度存在的基础，因此，当产业外部收益发生变化时，产业制度必然面临变革的需要。
　　产业制度的运作是有费用的，包括规则制定费用、规则实施费用和既得利益者的收益（既得利益者的收益越高，产业制度的运行费用越高）。不同的产业制度（或称规则，包括正式规则、非正式规则和实施）意味着不同的制度费用。选择较高制度费用的管理方式还是较低费用的管理方式与政府的治理基础和产业管理传统直接相关。制度变革意味着增加与现行制度的摩擦，选择合适的改革方案会降低这种摩擦阻力，从而降低改革的风险。
　　产业制度变革的原因是随着产业规模的扩大，产业净外部收益（产业外部总收益与产业制度总费用的差，不包括租值消散的外部收益）无法负担制度费用时，变革就会发生。变革的主要推动力量来源于产业外部收益的主要受众群。
　　按照产业制度的内容，改革方案可以有两种模式：第一种是减少产业规则实施成本，例如，审批制改为备案制等；第二种是减少既得利益的收益部分。既得利益收益占制度费用的比重越高，改革方案越倾向于选择第二种模式。
　　对未来趋势的判断包含了选择何时改革和如何改革的全部信息。对现行制度下，产业产生的各种收益成本分析越接近于客观，判断就越准确，改革的时点选择就越接近于最佳时机；对全部可能的改革方案所产生的改革成本和制度费用的时间函数判断越准确，越可能选择最佳的改革方案。然而并不存在这种理想的模式，其一，在于决策者不可能掌握关于未来的全部信息，也不可能掌握现行制度下产业的全部信息，任何对未来趋势的判断以及现实的测算都只能是近似于现实，而不可能完全复制现实；其二，存在一个不可控的，充满偶然性的技术因素，任何人都无法预知产业净外部收益的函数曲线会如何变动，何时变动；其三，对于社会平均机会成本，即净外部效益的贴现率的估计也只能是近似的。■
　　注：
　　①主要指产业实质的市场控制力。
　　② 1990年，邮政省电信审议会再次提出长话、市话分割方案，即将NTT分成一个长途公司和一个本地公司，但由于大藏省、经济界、企业界的强烈反对，再次被迫冻结五年。1995年3月，电信审议会旧事重提，由此引起了长达一年零九个月的“NTT分割论争”。
　　③此处的外部收益是与内部效益区分的概念，非公共效益。
　　（本文为国家发展改革委经济体制与管理研究所2010年基础科研课题缩写本）
　　（作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）