论构建官员财产申报制度的多重价值

杨建国，王淮庆

（1.南京农业大学公共管理学院，南京210095;2.金陵科技学院材料工程学院，南京211169）

论构建官员财产申报制度的多重价值

杨建国1，王淮庆2

（1.南京农业大学公共管理学院，南京210095;2.金陵科技学院材料工程学院，南京211169）

构建官员财产申报制度是创新反腐倡廉建设的重大课题和历史任务，其具有多重价值：契合公共信息披露的精神、彰显现代法治的理念、体现公众知情权的保护、奠定社会和谐的基石、因应社会发展的历史境遇、表征成员国国际义务的履行等。深刻认识和理解这些价值，对于进一步确立构建官员财产申报制度的正当性，促使“阳光法案”早日落定中华大地具有重要意义。

官员财产申报；信息公开；法治；知情权；国际义务

党的十七届四中全会在强调要“把反腐倡廉建设放在更加突出的位置”的同时，提出了“推进反腐倡廉制度创新”的新要求。这既反映了我们党对反腐倡廉建设严峻形势的清醒认识，又为十七大以来各地反腐倡廉机制和制度的探索和创新提供了更大的政策空间。2010年“两会”期间，官员财产申报再度成为代表、委员乃至各界舆论热议的焦点。其实，早在1987年，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌就明确提出：“我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需要在其他有关法律中研究解决。”到2009年“两会”期间，全国人大常委会法工委副主任安建表示，有关部门正在试点公务员财产申报。同时，在这20多年里，特别是“两会”期间，不时有全国人大代表、政协委员呈交有关制定官员财产申报的议案。特别是2009年1月1日，地处西部边陲的阿勒泰地区因为如期兑现了2008年5月25日出台的《关于县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》，在廉政网上对领导干部进行了个人财产申报公示，一时间瞩目海内外，媒体纷纷报道。2009年2月28日，温家宝总理和网友交换对建立官员财产申报制度的看法时说：“我认为这个建议是正确的，我们说要实行政务公开，也要对官员的财产收入实行公开。当然，这件事情要做得真实而不走过场。”

然而，伴随着中国建立官员财产申报制度的艰难苦旅，一直夹杂着“立法条件不成熟”、“不合国情”、“申报也无效”、“维护官员隐私权”、“盲目推出将造成混乱”等的不同声音。面对社会公众的热切期盼与来自不同方面的或明或暗的抵制，以及目前这项制度实行期限不明的状态，本文试图从学理上对构建官员财产申报制度的多重价值进行解读，我们认为建立官员财产申报制度的价值在于契合公共信息披露的精神、彰显现代法治的理念、体现公众知情权的保护、奠定社会和谐的基石、因应社会发展的历史境遇、表征成员国国际义务的履行等。深刻认识和理解这些价值，对于进一步确立构建官员财产申报制度的正当性，促使“阳光法案”早日落定中华大地具有重要意义。

一、官员财产申报制度契合公共信息披露的精神

现代国家政治和行政文明的一个基本原则和重要标尺是公共信息的披露或公开，其主要目的在于实现公众的监督权，防止官员对公共权力的滥用。作为一项有效预防腐败的“阳光法案”，官员财产申报制度最早起源于240多年前瑞典的家庭财产收入申报制度。早在1766年，瑞典公民就有权查看从一般官员直到首相的纳税清单，并被世界许多国家借鉴，成为极具约束力的反腐机制。如1883年英国《净化选举,防止腐败法》延续了这一制度,且以正式立法形式制定了世界上第一部有关财产申报的法律[1]。官员财产申报制度是一种根据国家的有关法律规定,要求特定人群对其财产和收入情况进行如实申报，只要发现官员财产与其正常收入间存在差距，就必须作出解释与说明，如不能提供合法所得的证据，即便没有证据证明是非法所得也会被推定为是灰色收入而治罪的制度。[2]诚然，官员是代表国家进行社会公共事务管理的，必须以国家性为其本质属性。国家性是指官员在履行职责的过程中代表国家行使权力,其行为是国家权力的集中表现。一般而言，官员的身上体现了三种意志:首先是个人固有的意志,它仅倾向于个人的特殊利益;其次是全体行政官员的共同意志,可以称之为团体的意志,这一团体的意志就其对政府的关系而言是公共的,就其对国家——政府构成国家的一部分——的关系而言是个别的;第三是人民的意志或主权的意志,这一意志无论对被看作是全体的国家而言,还是对被看作是全体的一部分的政府而言,都是公意。[3]2008年5月1日《政府信息公开条例》的实施，标志着我国公共信息的披露或公开制度的初步确立。应当看到，这些年来中央反腐败的力度是很大的，但许多官员的“前腐后继”说明腐败蔓延的势头并未完全得到遏制。我们认为，其中固然有多种因素，但主要原因在于公众还没有足够多的途径和方式来了解官员的重要信息，从而难于对他们实施有效的监督。而官员廉洁与否最外显的标尺就是财产状况。官员财产申报制度要求将其财产向公众公开,接受国家机关和民众的监督。官员财产申报作为官员信息披露制度的核心内容，要求官员让渡个人部分隐私以保护公众利益，这是选择从事公职的个人理应承担的基本义务，契合了公共信息披露的精神。

二、官员财产申报制度彰显现代法治的理念

现代文明的重要特征是法治的进步，而法治的要义是法律在一个国家中具有最高权威，任何政党、团体、组织和公民都要在法律的框架内活动。党的十五大明确提出了依法治国的基本方略，这说明我们党对执政的规律和特点有了更为深刻的认识，对提高执政水平有了更高的要求。经过改革开放的洗礼和多年的普法教育，公众的法律意识大为增强，法律在人际关系协调中的作用越来越大，过去那种对权力的崇拜和服从正逐步转变为对法律的遵守和服从，而依法治国的关键在于依法治官。官员必须依法行使人民授予的权力，维护和保障人民的权益。市场经济的成长,使我国的社会生产力、综合国力和人民生活水平显著提高。但腐败是附着在权力上的一种咒语，由于各种利益的冲突、权力运行与监督机制的不健全,部分官员经受不住利益的诱惑,利用体制转型留下的真空,将公权力用作满足自身利益的工具,导致腐败横行。据统计,20年来中国有近30万亿国有资产非正常流失,数千亿美金通过不同渠道转为国外银行的私人存款,国民过去半个世纪辛劳积累的财富就这样被攫取化为私有财产。[4]十六大以来,反腐败斗争成本居高不下,阻力相当大，反腐败仍然任重道远。部分官员的腐败玷污了党和国家机关在人民心目中的形象，削弱了党和政府的公信力。要想官员廉洁奉公，促进官员财产申报仅靠职业伦理的内在软约束是不够的，还要依赖外在刚性制度的建设。正如中央纪委副书记刘锡荣在谈到对官员监督存在的问题时所说：“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难，组织监督时间太短，纪委监督为时太晚。凡此种种，都说明立法机构的主动作为，在缩减官员灰色隐私空间上大有可为。”因此，必须通过官员财产申报入法，把其活动纳入到法律监督体系中，从而督促官员“权为民所用、利为民所谋”，提高公众对党和政府的信任度，促进廉洁政府建设。

三、官员财产申报制度体现对公众知情权的保护

公众知情权是公民行使一切民主权利的基本前提和防止出现不良政府的必要条件。就其本质来看，知情权是公众要求政府通过信息发布机制，消除信息不对称格局、打破信息权力关系中的非均衡性，从而限制政府作为强大信息源的控制权，保障信息弱势方的利益不受侵害，最终实现信息权力结构的均衡。[5]法律所确认的知情权，重点在于保障公民对政府与公务人员的监督。官员是受人民的委托来管理各种公共事务的,其权力和职责的来源，从实质意义上来说是一种社会契约行为,官员行使权力的合法性基础就是全体社会成员的认可。[6]然而，权力具有扩张性，若不加以约束必将侵害权利。正如英国历史学家阿克顿勋爵所言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。”权力不受监督必然导致腐败。因此，掌握公共权力的官员的相关信息必须置于阳光之下以接受公众的监督。革命导师恩格斯说个人的隐私应受到法律的保护，但个人的隐私与重要公共利益——政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。[7]中国学者张康之教授也提出，在公共行政中要拒绝“权利”，“只要公共领域中存在着权利意识，那么行政人员就必然会运用公共权力去为他的个人权利的实现和扩张开辟道路”。[8]显然，官员的财产状况——所谓个人隐私权应被限制，因为它已经“不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分”了。官员财产申报是一种义务，与官员隐私权的保护无关。公众知情权的实现呼唤官员财产申报制度的实行，这也符合公权必须接受监督的基本原理。

四、官员财产申报制度奠定社会和谐的基石

党的十六届六中全会和十七大通过的关于构建社会主义和谐社会的战略方针，指出和谐社会是中国特色社会主义的本质属性，这个重大判断符合我们党立党为公、执政为民的本质要求，符合我国社会主义国家的政权性质。中国共产党是工人阶级的先锋队，同时也是中华民族的先锋队，必须始终坚持全心全意为人民服务的宗旨，党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己的特殊利益。我们的国家是人民当家作主的国家，国家的一切权力属于人民。党和国家的这种性质，决定了我国最广大人民的利益在根本上是一致的，我国社会的基本矛盾是非对抗性的。我们具有不断促进和谐、最终建成社会主义和谐社会的根本政治前提和制度保证。然而，当下我国诸多社会不公问题凸显，特别是在财富分配上缺少公开与透明，在隐蔽的基础上又掺杂权力、身份、职业、行业等诸多不公正因素的侵扰，已从单纯的经济状况分化、衍变为社会心理的强烈对立。其中，对某些官员贪腐致富的怀疑和愤恨尤为强烈。而官员财产申报是反映官员在其任职期间的财产增量情况的，如其财产增量与合法收入明显不符，则表明在其合法收入外还有其它促使其财产增量的因素，因此，有必要进一步地查明。其反腐效果被实施该制度的众多国家所验证，堪称肃贪治腐的利器。中国实施官员财产申报，一方面可以惩治有问题的官员，另一方面通过经常性申报财产,将使官员财富透明化，接受公众监督，能对官员产生强大的警戒和威慑，使官员逐步树立和巩固廉洁自律意识，起到较强的防腐功能。同时，权力制约的范式将从“以权力制约权力”的制度模式回归“以权利制约权力”的逻辑起点，实现社会力量对国家权力的钳制，进而形成新型的权力制约模式与制度。如此，将从根本上消弭经济对立所引发的社会心理对抗，增进官员与民众关系的和谐，为最终实现社会和谐夯实根基。

五、官员财产申报制度因应社会发展的历史境遇

西方议会民主的发展在一定程度上为民众提供了参与政治的合法路径,也使现代政治生活的透明度越来越高。首先，随着自由资本主义的发展,以自由竞争为核心的市场经济体制在西方国家得到了发展,其公正、公平、公开原则也对现代政治与行政体制提出了相同的要求。政治与行政系统通过相应的输入、输出和反馈机制,尤其是输出机制的作用,不断地调整自己的运作轨迹,以适应社会政治经济发展的需要,“所有系统都力图通过利用、影响和创造那些影响它们的条件而至少在某种程度上作出建设性的调整,这就是输出的主要功能。”[9]官员财产申报制度就是这种政治与行政系统内部自我调适的必然产物。二战以后，由于普遍加强了政府对经济的干预，政府权力越来越多地接触社会经济生活，这为权钱交易提供了广泛的可能，世界性的公务人员贪污腐败日益严重。同期的发展中国家正处于现代化的始点，市场机制不健全，因而某些国家的腐败问题甚至超过发达国家。其中，社会主义国家推行经济体制改革，受到腐败的侵扰尤甚。正是这种顽疾对许多国家的政治稳定和社会发展产生了严重的后果，各国纷纷采取措施应对，尤其官员财产申报制度备受推崇。其次，二战以后各国经济的发展，众多地区市场日益成熟，随着统一市场的形成，市场主体强烈要求公平有效的市场环境。在这种压力下，西方政府纷纷采取包括官员财产申报在内的种种措施，期望以此把政府变成“玻璃缸里的金鱼”，清澈透明，努力构建透明型政府，以提供平等竞争的市场环境。第三，在和平与发展的主题下，公众素质普遍提高，参政意识增强，对政府的监督越发有力，对自身权益的维护更加自觉，且国家间普遍加强合作与交流，寻求清除自身腐败之道。由此，二战后因应当代社会发展的历史境遇，不但发达国家积极推行公务员财产申报制度，许多发展中国家也已建立或正在建立这一制度。官员财产申报已超越单一国家、地区、社会制度和发展程度等的界限，已在英、美、匈牙利、波兰、罗马尼亚、阿根廷、智利、澳大利亚、新加坡、韩国、日本、印度、菲律宾、俄罗斯以及中国的港、澳、台地区等近百个国家与地区实施,呈现世界性态势，至20世纪80年代后逐渐为大多数国家所采用并完善。

六、官员财产申报制度表征成员国对国际义务的履行

就世界范围来看，北欧国家是“廉洁指数”最高的国家，这主要缘于北欧国家在世界上最早实行政府信息公开，官员的政务活动和家庭财产全部公之于众，公众可以随时查阅。自20世纪70年代以后，官员财产申报制度已成为保证政治民主、公共行政过程公开、透明的关键性法规之一。目前，世界上大多数国家尽管在立法内容和程序上存在差异，但都在积极推行官员财产申报制度，并取得了良好的效果。作为联合国历史上第一部指导反腐败斗争的法律文件，《联合国反腐败公约》于2005年12月14日正式生效。《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》)对预防腐败、界定腐败犯罪、反腐败国际合作、非法资产追缴等问题进行了法律上的规范,对各国加强国内的反腐行动、提高反腐成效、促进反腐国际合作具有重要意义。温家宝总理在提请审议批准加入《联合国反腐败公约》的议案中指出，加入这一公约“有利于我国开展国际合作，遣返外逃腐败犯罪人员，追缴被非法转移国外的资产，有利于我国建立健全教育、制度、监督并重的腐败预防与惩治体系。”2003年12月10日，中国在墨西哥国际反腐会议上签字加入了《联合国反腐败公约》，这充分表明我国作为世界上一个大国在打击腐败问题上的决心，对于健全和完善我国的反腐败法律机制将发挥积极的促进作用，同时，表明了中国同意遵守《公约》的政治承诺。《公约》明确规定：“各缔约国应当考虑根据本国法律对有关公职人员确立有效的财产申报制度”，并强调建立官员财产申报制度是缔约国一项共同的国际义务。因此，面对当前反腐败形势的严峻挑战，中国建立官员财产申报制度，既是预防与惩治腐败的现实需要，也是政府兑现对人民的庄严承诺，更是履行国际义务的重要表征。

结语

诚然，预防腐败是一项系统工程，被誉为“阳光法案”的官员财产申报制度在世界许多国家已成功实践。世界各国的经验表明，实行官员财产申报是建立透明政府、预防贪贿、遏制腐败的最有效举措，已成为一种世界潮流与共识。然而，受多种因素、特别是利益集团或既得利益者的百般阻挠，[10]使得当下我国官员财产申报的呼声响彻于民间、失声于政府与胶着于高层官员的多次表态。官员财产申报的难以落定似乎正成了中国进一步深化政治体制改革的艰难！我们认为，在中国若要把预防与惩治腐败真正落到实处，促进官民和谐，建立官员财产申报制度势在必行，当然，诚如温家宝总理所指出的“这件事情要做的真实而不走过场”，应该尽快出台官员财产申报法并严格实施。这里，引用新加坡内阁资政李光耀的名言：一个国家如果没有建立公务员财产申报制度，这个国家的反腐败就只能是镜中花、水中月。我们期待官员财产申报“法案”的阳光早日普照中华大地。

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D630.3

A

1002-7408（2010）12-0042-03

中国法学会部级法学研究课题“国家防火墙——公众认同、政治抉择与官员财产申报研究”（CLS-D1013）。

杨建国（1975-），男，江苏沭阳人，南京农业大学公共管理学院讲师，行政管理博士生，研究方向：政府管理；王淮庆(1957-)，男，南京人，金陵科技学院材料工程学院副教授，研究方向：教育管理。

[责任编辑:闫生金]