论责任政府及其构建

青维富

（西华师范大学法学院，四川南充637009）

论责任政府及其构建

青维富

（西华师范大学法学院，四川南充637009）

责任政府是现代立宪政府的多维性特征之一。立宪政府的基本要求在于，现代政府不仅是限权政府，而且是责任政府。政府依法承担责任是有效行使权力的基本保证，也是实现依法治国和依法行政的目标。在我国，构建责任政府不仅是必要的，而且通过建立责任政府体系，发展和完善行政执法责任制等基本路径也是可能的。

立宪政府；责任政府；责任体系；行政执法责任制

立宪政府从来都是有限政府和责任政府。要使政府成为现代社会的良好政府和为社会提供福利的政府，从而构建社会主义和谐社会，就必须使政府对社会和国家承担一定的责任。而政府责任的实现，必须落实到各级政府为社会所提供的服务中，并成为有效政府。因此，要求各级政府努力做到依法行政，建立新型的责任政府，就成为现代立宪政府的标志之一。

一、构建责任政府的必要性

在现代民主法治社会里，政府责任是其他责任确立的关键，是其他责任得以实现的保障。没有政府的责任，没有政府及其公职人员责任的确定，公民的权利就得不到保障，政府机关及其公职人员的违法行政行为就不可能受到追究，依法行政就不可能实现。因此，在中国实现从计划经济下的虚化政府责任向市场经济下的实化政府责任和由人治政府向法治政府转化的社会转型期，应大力加强政府责任。

1.建立责任政府是社会主义政治民主的要求。在民主的社会中，政府组织是由民众所创立、为大众而设立，需要对大众负责。从这个意义上来讲，民主政治既是民意政治、法治政治，更是责任政治。一定程度而言，民主制度的根本就是责任。根据中华人民共和国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，即人民是中国的一切权力的所有者，国家机关行使的权力来源于人民。现代行政管理要求政府是公共管理和公共服务的提供者，政府必须按照人民的意愿管理公共事务，并为人民提供服务，其权力来源于人民，受人民监督。

在西方，以“主权在民”、“公民基本权利神圣不可侵犯”和法治为核心内容的资产阶级启蒙思想和民主主义思想，为资本主义民主政治确立了责任政府的理论基础。民主政治下的政府必须对公民承担违法和失职的政治责任、行政责任和法律责任，其理由是根植于民主政治的一种深刻的“委托责任理论关系”。民主政治理论是责任政府理论的基础。政府的一切施政措施及其工作人员的一切行为都必须以民意为依据，因而，政府必须对民意负责，进而对民选的代议机构负责。政治责任是指行政行为与政府决策必须符合、保护、促进人民的利益与福利。如果政府决策失误或行为有损国家和人民利益，即使不受法律追究，也要承担政治责任。

而西方最近出现的一种民主政治理论更值得我们关注：古特曼和托普森提出并捍卫了一种“协商性民主”理想（或观点），他们将该观点称为“确保在政治生活中进行道德讨论的中心地位的民主概念”。协商性的“构建”，按古特曼和托普森的设想，应包括其核心原则“公开性”，其基本要求在于，公民和公共官员必须公开证明他们行为的正当合理，民主政体成员对公民以及其治下的其他人应具有“责任心”，法律和公共政策所需的“基本自由”必须得到尊重，为所有人提供“基本机会”和“公平机会”。

在我国，在人民与政府的关系上，应当明确：不是人民为政府而存在，而是政府为人民而存在，人民政府应该是最广大人民根本利益的忠实代表和维护者。因此，政府在立法和执法方面，应体现人民意志与国家意志的一致性，体现对国家负责和对人民负责的一致性；始终把人民的利益放在第一位，而不是因部门利益或小集团的利益损害人民的利益。

2.建立责任政府是经济民主的要求。“市场经济是法治型经济”，[1]这一观点已成为理论界的共识。它所表达的内容是：现代民主社会是法治的社会。国家不仅在对社会政治生活和管理中要将法治原则具体化的法律施治于现实生活，而且在组织和管理经济时也要依法而行，不能以人的主观任意性否定反映了民主要求和社会客观规律的法的规定性。总而言之，市场经济要求平等、民主、自由和法治，核心是市场化经济关系的民主化和法治化。市场经济作为一种资源配置方式，通过市场主体依市场需求以其权利优化配置资源。这就要求国家将其独占所有权的社会资源交还给市场，使社会资源脱离国家权力客体地位，成为市场主体权利的客体。市场经济中权利本位针对权力本位缘起确立，这表明社会活动主体从权力中得到解放而获得权利主体的地位。市场经济下的政府是一种有限权力政府，以政府为一方，以市场和社会为另一方，构成二元社会结构，凡是市场和社会可以自行管理和调节的，政府不能越俎代庖，这样可以最大限度地控制行政权的独占性地位，切断行政权的普遍存在，限制行政权与利益脱钩，与责任挂钩，建立责任政府。

政府与市场的协调配置是推动社会整体发展所必需的条件。正如西方经济学家E.S.萨瓦斯所言：“直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长划桨。”因此，法治政府必然也是遵循市场经济规律的政府。（1）政府与企业合理分权。政企分开是我国改革开放初期就已经确定的政府改革目标。这是社会主义市场经济的必然要求，它解决了政府“不该管”的问题。企业作为具有一定自主权的法人，具有一定的民事权利能力和民事行为能力，能够独立承担自己的责任。（2）政府与社会合理分权。社会中介组织作为具有一定自治权的组织，与政府权威组织、市场交换组织是三种相对独立而又彼此具有协调性的组织。政府管理社会具有局限性证明，社会组织管理社会具有优越性。因此，法治政府作为规则治理的政府，必须在规则的指导下培育和发展社会中介组织，从而解决政府“管不好”也“管不了”的问题。（3）政府应尽力增加与社会各种力量互动的能力，通过政府生产性功能的转移，与社会共负责任，通过各种契约和行政合同方式调动社会资源的潜在动力；通过行政委托或行政授权等多种形式，实现国家资源和社会资源的充分利用，从而实现政府以少的投入和低成本为公民提供更多、更好的公共服务。

3.建立责任政府是制度民主的必然要求。制度作为一种稀缺性资源，也是政府的公共产品之一。就国家形态而言，制度是以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套的规则体系及其实现机制。制度是制度安排的必然结果。政府及其公务人员是实现制度安排的经常主体之一。创制和改革是政府实现制度安排的主要形式。政府通过制度创新，建立和维护制度环境，实现合理有效的制度安排并向社会提供制度的选择，完善制度民主化过程。我国正处于社会转型期，依法治国和改革开放是一个新旧体制此消彼长的渐进过程。在这一过程中，必然会出现两种体制都发挥作用或都不能有效发挥作用的现象。一方面，旧体制的权力格局和体系被打破，但形成的社会历史沉淀运行的惯性不时地推动着我国转型期的政治、经济、文化的进程，使之产生了“路径依赖”；另一方面，新体制的权力格局和体系正在形成，但是其制度化的进程还不稳定，形成的制度还不完善，还无法完全摆脱旧体制的“路径依赖”。

二、健全政府责任体系

责任政府起源于英国。按照英国行政法的解释，责任政府之意涵应当理解为不能期望英国政府的行为按照其理性和正当的方式行为，而是指英国政府因其履行管理国家事务的职责而应对议会负责。在英国责任政府的责任概念是基于两种宪法惯例：集体部长责任和个人部长责任。结合国外建构责任政府的实践和中国民情的要求，在我国应尽快建立健全政府责任体系，包括政治责任、法律责任和道德责任，即行政首长在政府工作中出现重大违法、失职、滥用职权等情形时，应负被罢免、引咎辞职或责令辞职、弹劾等的政治责任；公务员因违法失职、滥用职权、贪污受贿等要受到行政处分和刑事处罚；违法行政要承担相应的行政法律责任和损害赔偿责任；行政机关和公务员因轻微违法失职或官僚主义等要承担向公民、法人赔礼道歉或公开承认错误等道义责任。

1.建立政治责任制度。在民主政治之下，政府的一切措施和政府官员的一切行为须以民意为依归，统治者的权力建立在被统治者同意的基础上，这就是民主政治的基本要求。即政府行使公民权利实质上是一种职权，职权就内含有职责，不尽职、失职、渎职，就要承担责任。

在代议制国家，议会是人民的权力机关，政治责任便表现为政府对议会的责任。1742年，英国内阁首相沃尔波因得不到议会多数信任而辞职，从而开创了政府向议会承担政治责任的先例。在民主宪政国家，政府政治责任主要是通过责任政治制度，或国会对政府的监督来实现的。国会保证政府政治责任实现的主要手段有：对涉及广泛公共利益的重要问题进行质询，对政府的重大问题行使调查权，对涉及人事任命、立法提案、公务执行及行政官员行为的问题举行听证会，对政府高级官员犯罪或严重失职进行弹劾或制裁，议会在不同意政府的政策和施政方针时提出不信任案，如果议会通过不信任案，政府必须总辞职；政府及其行政首脑在出现重大违法、失职、滥用职权等情形时，必须被罢免、引咎辞职或责令辞职。

目前，按照我国宪定权力的设置，我国人大制度对政府有一定的监督程序制度，包括质询程序、辞职程序和罢免程序。但是根据我国现状还应该设定主动辞职程序、引咎辞职程序和弹劾程序。

（1）质询程序。质询程序是指根据宪法规定权力机关或立法机关可以向由其产生的其他国家机关以书面形式提出质询案并要求被质询的机关向其做出口头回答或书面回答的一种形式或步骤。质询程序主要运用于对人大以外的国家机关制定规范性文件或做出其他的决定、命令。（2）辞职程序。辞职程序是指国家机关的组成人员向权力机关的工作机构提出辞职报告的一种程序。一般包括主动辞职程序和引咎辞职程序两种。主动辞职主要针对的是国家机关的领导人或其他国家公职人员在职期间既无过错，又无效绩，无功即是过。引咎辞职主要针对的是领导人在职期间由于本人或工作人员违法或滥用职权给国家、社会或其他公民和法人造成一定的损失，并且情节轻微，危害不大的情况。（3）罢免程序。罢免程序是指由特定的人员或特定的机关对有失职或违法的国家领导人或地方领导人做出罢免其职务的程序。罢免程序主要针对的是国家领导人或地方领导人因决策、用人或其他错误，给党和国家、人民造成较大损失的情形。（4）弹劾程序。弹劾是指权力机关或立法机关对政府首长、政府高级官员和法官的犯罪或严重失职行为，有权进行控告和制裁的一种制度。在我国建立弹劾制度必须从以下几个方面入手：首先要明确弹劾权的主体和客体。弹劾权的主体是人民，由其代表机关代为行使弹劾权，即在我国由人民代表大会行使弹劾权。客体是具有滥用职权或违法失职的国家机关公职人员。其次要创造弹劾的社会环境和社会条件。主要考虑人民的参与权，即让人民评议国家公职人员的行为，建立固定的评议考核制度，培养人民行使弹劾权应具备的基本素质。再次要制定弹劾的一般程序，包括弹劾案的提出、确定受理机关和审理人员、核实弹劾事实，对弹劾案是否成立进行认定、制定审理程序、建立处置办法、做好各个程序的登记、记录、录音、取证、听证、归档等各方面的工作。

总之，完善我国政治责任制度，建立有中国特色的质询程序、辞职程序（主动辞职和引咎辞职）、罢免程序和弹劾程序是我国政治民主的基本要求。

魏气冲冲走了，迟恒发慌，得赶紧报警，打开手机翻盖，显示屏不亮，按键也无反应，该死的手机！他想去追魏昌龙。就在这时，他看见库区西头变戏法似地亮起了一溜车灯，散在库区的手电光束迅速向北坝中段移动。

2.建立行政责任制度。政府拥有行政权力，因而承担相应的行政责任。人民的权利构成政府的行政责任，为公众服务是政府的法定责任。公民权利是国家权力之本，是行政权力之源；政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。现代政府的行政行为以授益性的行政行为为主，如对公众的行政救助、行政奖励、行政指导等等；而以损益性的行政行为（如行政处罚、行政征收、行政强制等）为辅。责任政府必须充分满足社会公众的利益需求，实现社会公众利益。

行政权力具有管理领域广、能动性强、自由裁量权大、可以强制实施等特点，是最容易违法或滥用的一种权力，因而，必须使政府责任法定化。各级行政部门及其工作人员必须遵守法定的权限，不得越权行事；政府行政行为必须符合正当程序原则，做到公平、公开、公正；一切行政机关和行政人员对上级有服从的义务和责任，在执行职务的过程中有保守秘密的责任和义务；行政机关及其工作人员的行为必须符合法定的目的，不得假借权力谋取自身的利益；同时，行政机关和工作人员还必须合理行使自由裁量权，避免行政失当。行政责任的实现机制是行政自律机制，当代各国政府均建立了政府内部的责任控制体系，如行政机关上下级之间的监督、行政监察机关和审计机关对政府机构及其工作人员的监督、行政救济与行政复议等等。

行政责任作为一种专门术语，在整个责任系统中至少有三种含义：一是行政法律责任，二是行政政治责任，三是行政违宪责任。而行政法律责任是本文论述的重点。

（1）行政责任是一种法律责任。法律责任应包括两个层次：第一层次是法律责任关系，是一种法律义务，体现的是法律关系人的责任的积极责任即行为人积极、合法、有效地履行义务，而所得到的肯定的、积极的评价。第二层次是法律责任形式，即行为人违反其本身的法定义务而应承担的一种消极性的法律后果。（2）行政责任是一种行政法律责任。行政法律责任包括两个方面：一方面是行政主体的法律责任，即通常所称的“行政责任”就是行政主体及其公务人员因行政违法或行政不当，违反其法定职责和义务而应承担的否定性后果。这种责任构成要件是责任主体是行政主体及其公务人员；责任产生的前提条件是行政违法或行政不当；责任的确认是行政法律规范所规定，并依赖于行政救济与行政监督制度予以确认和追究。它实质上是一种国家责任形式。这种责任的承担方式一般为行政主体和行政公务人员承担方式。（3）行政责任应是积极责任与消极责任的统一。行政责任应是一种积极责任，即行政主体及其行政公务人员应合法、有效、主动、积极地履行职责，并对其行为作肯定性的评价。这种责任的构成要件是：一是行政主体依法履行其职责；二是行政主体要积极、主动、有效地履行职责；三是行政主体因主动、积极、有效地履行其职责而产生了较好的社会效果。同时行政责任也是一种消极责任即行政主体因违法或不当行政应承担的否定性后果。

3.构建政府伦理道德责任。政府从事公共管理活动，不仅是一种技术层面的要求，而且也应该重视公共管理的职业伦理道德要求。在谋求政府责任的政治责任和行政责任时，构建政府责任的伦理道德责任体系也是十分重要的。因为政治责任和行政责任基本上是外在的控制和制裁。而对政府人员的责任应注意伦理道德责任，因为它是一种内在的控制和动力。

政府责任不仅意味着政府要正确地做事，而且意味着政府要做正确的事情，即做促使社会变得更好的事情，而不是做使社会的变得更差的事情。

政府机关及其工作人员的生活与行为必须符合人民与社会所要求的道德标准与规范。政府机关工作人员必须谨守行政道德责任的原则：公务员执行公务须符合公众利益和国家利益，真正服务于公民与社会，应表现出最高标准的清廉、真诚、正直、刚毅等品质；公务员个人不能运用不正当的方式在执行职务时获取利益。西方各国都有较为完备的道德责任法典，如美国有《政府道德法》、英国有《文官法典》，加拿大有《利益冲突章程》等等。

按照行政伦理责任的基本要求，我国在新时期应该建立什么样的行政伦理责任呢？从党的十六大以后，我国政府开始就如何建构行政伦理责任进行了探索。一般而言，建构行政伦理责任应做到：一是承认道德责任机制对改变政府管理方式和改革政府管理模式的重要性，建立行政伦理道德的内控机制，相信道德努力对建立责任政府的重要意义；二是改革我国行政人事制度，在公务员录用、晋升和福利等环节体现道德内控因素，将道德评价纳入公务员评议考核中去；三是建立有助于责任道德发展的组织文化，提高政府公务员参与政策制定的机会，通过培训提高行政领导和行政公务员的道德水平；四是通过对我国传统的积极的道德思想培养，使高层领导以身作则，践行道德，发挥社会主义为人民服务的本质作用，开创社会主义的新时代，塑造我国政府新形象；五是对我国新时代道德进行与时俱进的改造，树立知识时代的创新、开拓、奉献、进取的新道德。

三、发展和完善行政执法责任制度

党的十五大明确指出，建构责任政府必须要求“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，推行行政执法责任制和评议考核制”。发展和完善行政执法责任制应从以下几方面入手：

1.选择新时期行政执法责任制的切入点——行政执法公示制度。行政执法公示制度，按照各地行政执法及执法监督条例的规定：就是行政机关把本部门行政职权范围内的执法权限、执法依据、执法程序、执法结果等各项行政活动及违反公示的责任追究、社会监督渠道等用多种方式向社会公示的制度。发展和完善行政执法公示制度，应该做到：一是提高思想认识。提高思想认识主要是提高行政执法主体、行政领导、执法人员的思想认识，厘清自己的职权和执法权的来源，同时也应对人民进行宣传教育，提高人民的参与能力；二是做好公开明示。执法前应对法律、法规、规章规定的权限责任、办事时限、事项等程序进行公开；执法中，应持证上岗，表明身份，出示其具有的资格证，公开其执法内容；执法后，应对执法结果进行公开，将执法过程的第一责任人和主管领导人员身份公开，从而避免难以分清负责人，并向法定主体提起申述。三是严格违示责任追究。这是行政公示制度的难点。首先应对违示责任制定明确和具体的标准或办法；其次应主动接受公民的举报、投诉，并设立举报电话、举报箱，聘请执法特邀监察员，主动接受公民和社会监督；最后，严格查处并公开，对违示责任追究必须严格，并与目标管理相结合，向公众公开。

2.行政执法过错责任追究制度——建设中国特色的行政执法责任制的突破口。行政执法过错责任制度是指行政执法机关的执法人员或受行政机关委托的依法执行公务的人员，在行政执法过程中由于主观故意或过失使自身行为违反法律、法规、规章的规定，导致认定事实错误，适用法律不当或违反法定程序，从而使行政行为错误或显失公平，并造成了严重后果时应承担的责任。而发展和完善行政执法过错责任制度，需要进一步完善：一是坚持平等追究责任。即在追究责任时，只针对事而不针对人，谁有过错，谁承担责任。领导者有过错，领导者承担责任，执法人员有过错，执法人员承担责任，过错的大小决定责任的大小，而不能因官职的大小决定责任的大小；二是加大过错追究力度。对执法主体和执法人员过错责任要做到“违法必究”，决不能以“只纠错，不责人”，或以大事化小，小事化了的态度行事；三是建立领导者决策过错责任追究制度和领导者用人过失制度。领导者权力大而责重，在决策上应尽可能准确，如果决策错误，将给国家和人民造成重大损失。因此，对领导者而言，决策错误或失误，应承担责任；对执法者而言，明知决策错误而不规劝盲目执行，也应追究责任。对领导者用人时，实行过错责任原则，有过错则追究其责任。

3.行政执法评议考核制度——有中国特色行政执法责任制度的关键点。行政执法评议考核制度是指依据行政执法项目要求、执法责任目标及对执法责任制的组织领导和相关保障制度建设等，具体确定考核内容，明确考核标准，分解量化考核分值，同时把行政执法过程公开，让参与人参与评议，从而对行政执法进行考核的一种制度。而行政执法评议考核制度就是采用科学的方法收集行政执法人员在行政执法的主要活动中的行为事实，按照统一程序和标准，对行政执法人员的有关属性进行检查与评判的过程。评议考核应从质的考核和量的考核两个方面来完善：

一是质的标准。评议考核一：行政执法人员的某一执法行为表现都是其相应属性在执法环境中的特定反映。公式为：B=f(P,E)，B——行为事实，P——执法人员的属性，E——行为事实发生的环境。当我们要评议考核执法人员的某一属性P时，根据这一公式我们就可以通过控制环境因素E，由与P有关的行为事实B来判定P的情况。评议考核二：行政执法人员的任一属性，都是稳妥的系统，这种系统可以综合不同的环境因素作出一致的行为反应。公式为：P=∫B(E)d E，P——被考评的属性或绩效，B(E)——随环境E的变化而变化的行为反应，E——环境因素，∫B(E)d E——随环境因素E不断变化行为反应B的总和，“∫”为数学中的积分符号。

公式一为行政执法评议考核提供了可能性，公式二为行政执法评议考核提供了现实性。评议考核责任心（P），应当根据行政执法人员的行为（针对E的特定的行为B）进行评议考核（公式一），并综合分析不同情境中的执法行为∫B(E)d E之后，才能评定（P）。[2]

二是量的标准。量的标准一般都是通过把推行行政执法责任制的情况和行政执法的内容数量化和具体化来进行评议考核的。包括推行行政执法责任制的基础工作，规范行政执法行为情况，建立和执行行政执法监督制度的情况，行政复议、诉讼和赔偿情况和执行违法执法责任追究情况等等。考核的方式有三种：一是邀请人大代表和公民代表听取执法部门的汇报并进行检查，在此基础上进行评议；二是组织政府部门交叉考核并评议；三是向社会公开发放征求意见表，由公民评议。而考核评议的结果：一是由政府对考评的结果进行奖励或惩罚；二是把考评结果纳入政府目标管理中去，直接与行政执法主体和行政执法人员的薪金、升降和奖惩相结合，真正实现行政执法评议考核制度，使之免于形式化。

总之，按照现代民主和法治政府的基本要求，建构有限政府、法治政府和责任政府是民主政府运行的必然要求，同时，在现代民主和法治社会里，还应当进一步转变政府职能，改变管理方式，提高行政效率，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

[1]江启疆.法治——中国市场经济的独特视角[M].群众出版社，1997：16．

[2]郑传坤,青维富.行政执法责任制的理论与实践及对策分析[M].中国法制出版社，2003：189．

[责任编辑：王润秋]

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1002-7408（2010）10-0014-04

青维富（1966-），男，四川南充人，法学博士，西华师范大学法学院副教授，主要从事法学理论、宪政理论和行政法学研究。