关于改革和完善党的领导制度的若干思考——纪念邓小平8·18讲话发表30周年

高巍然 孟继群

（1.中共朝阳市委党校，辽宁 朝阳 122000；2.中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

关于改革和完善党的领导制度的若干思考
——纪念邓小平8·18讲话发表30周年

高巍然1孟继群2

（1.中共朝阳市委党校，辽宁 朝阳 122000；2.中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

本文就改革和完善党的领导制度提出若干思考。提出：科学的领导制度是党治国理政的根本保证；改革和完善党的领导制度的目标是发展党内民主和民主决策机制；必须加强党的集中统一；提高制度执行力，维护制度的权威性。

党的领导制度；党内民主；决策机制

1980年8月18日，邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上发表题为《党和国家领导制度的改革》的讲话，至今已30周年了。30年的实践，充分展示了这一伟大文献的光辉。它是我党解放思想的典范，是对社会主义党和国家领导制度再认识的里程碑，是我国政治体制改革的纲领性文件。2009年9月，党的十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），深刻地阐发邓小平关于领导制度改革的光辉思想，对30年来我党实践这一讲话的新鲜经验作了系统的、创造性的总结。

一、科学的领导制度是党有效治国理政的根本保证

党的十七届四中全会，提出贯彻落实邓小平关于领导制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性的思想作的新论断。这一论断强调了党的建设和党的领导制度的科学性。提出这个重大命题、重大课题，是我党解放思想，在新的历史起点高度自觉的表现，是对我党自身建设规律和执政规律认识深化的表现。

首先，何谓科学的领导制度？笔者以为，它是我党作为马克思主义执政党，作为中国工人阶级先锋队和中国人民、中华民族先锋队特有的自身建设规律的体现，具有客观性。党的领导制度建设必须以马克思主义党的建设理论为指导，应该是知识的体系，经验的升华。党的领导制度是一个科学的体系，有其科学的结构，有其严密性。既有实体性制度，也有程序性制度；既规定该怎么办，又规定不能怎么办，违反制度该怎么处理。它是与时俱进的，是实践创新、理论创新从而实现制度创新的。

其次，恰当评估改革和完善党的领导制度的形势。一方面，充分认识改革的巨大成就。如实际上的干部领导职务终身制已彻底废除；家长制现象和特权现象所依赖的制度也基本废除；权力过分集中和官僚主义也大为改善。另一方面，清醒地看到改革和完善党的领导制度的长期性、深刻性和艰巨性以及探索的创造性。我国的权力过分集中和官僚主义，作为长期的复杂的历史现象，作为自秦以来的中央集权体制传统，其影响、流弊、积习和惯性思维，都不是短期间可以清除的。如邓小平指出的，一是我国的封建专制主义传统历史悠久，影响根深蒂固；二是共产国际时期领导人高度集权的模式对我党也有影响；三是建立新中国以来效仿苏联的中央高度集权的管理体制。这些都对党内民主发展形成惯性压力，是建设科学的领导制度的深层障碍。

再次，充分认识完善党的领导制度，还存在很大空间。比如，严密程度远远不够，有待精细化。据专家称，有关惩治贪污的法律条款，日本较之我国几乎多两倍。我国一个区级土地规划局长，倒卖土地，持续七年，贪污超过一个亿，自有房产22处，既没人举报，也没有纪检监察部门查究。漏洞多矣。领导制度涉及方方面面，需要整体配套改革，整体推进，贪污离不开公共财政，人称是个尚未突破的重要突破口。

最后，正确理解改革的社会可承受程度。领导制度改革同经济体制改革不同，比如“三公”消费问题改革，谁承受不了？只有少数权贵、既得利益者耽心占不到便宜了。老百姓是深化改革的拥护者。最近，最高人民法院一位领导人的一篇文章认为，上访、闹事事件屡见不鲜导致许多群体事件，重要原因是告状难，一些地方动辄以“保稳定”为借口，干扰司法监督，使法律屈从地方“土政策”和权贵。就是说，领导制度的改革、完善，不存在承受的问题，也不会影响稳定。应该更有勇气、更坚定、步伐更大些。

二、改革和完善党的领导制度的目标是发展党内民主

邓小平从改革一开始，就明确指出：改革党和国家领导体制应实现的要求之一是政治上充分发扬民主。《决定》强调党内民主是党的生命，既进一步明确发展党内民主是改革完善领导制度的目标，又把坚持和完善党的领导制度作为坚持和健全民主集中制，积极发展党内民主的首要条件和举措。大大提高了发展党内民主的实效性和领导制度问题的全局性。为此，必须明确以下几个认识问题。

1.党员是党内生活的主体。那种认为只有党的领导机关或党的领导人才代表党，是党的主体，党员只是领导机关和领导人的附属，或实现领导意向的工具，是不对的。执政为民，为民作主，两者都“为民”，字面一样，其实有原则的区别。执政为民的“为民”是服务于民，民是主体；而为民作主为民者是施主，是恩人，成了主体，民则成了子民，是取代、包办和恩赐的对象。这实际是封建皇权政治的遗留，是共产党人必须警惕和防止的。我党提出：党的执政地位不是一劳永逸、一成不变的，过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。严厉警告全党，只有党员的主体地位是永远不变的，领导干部切不可以永远的作主者“自居”。充分发挥党员的主体作用，落实知情权是前提，这在目前是很不够的，因此《决定》为推进党务公开作了一系列具体规定。

2.坚持民主与权威的统一。既不能一讲民主就否定权威，也不能用权威压制或否定民主。党的十六大提出坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，正是民主与权威相统一理论的运用。恩格斯在其名篇《论权威》中曾设问：“没有权威，能够组织起来吗？”他批评 “把权威原则说成是绝对坏的东西——是荒谬的。”“反权威主义者——只是为反动派效劳。”马克思主义权威观是：领导就是权威，领导权威是人类社会发展的必然要求。没有权威就不可能有任何一致行动。共产党的领导权威是领导实践的产物，是为人民服务的权威，是领导集体的权威，是密切联系群众的权威，是以民主集中制为组织特征的权威。既反对个人崇拜，反对权力傲慢，也反对极端民主化。

3.党内民主是对领导权力的制约和监督。权力制约是社会发展和人类政治文明建设的成果，而不是资产阶级政治特有的，它相对于封建专制集权是历史的进步。民主的效力表现于调动人民群众的积极性，同时表现于对领导权力的制约和监督。以为党领导一切就不能制约，制约是否定党的领导，是对民主的误解。“文革”十年灾难证明，不能对领导权力有效制约的民主是徒有虚名的民主，对执政党来说，危害极大。党的十七大强调“建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。说明监督权对于决策权、执行权的权威和相对独立性。共产党人的权力制约，一是具有统一性，即权力及其制约的目标是一致的，不存在代表不同利益集团的问题；二是总体协调性，以为只有资产阶级的多党对峙争斗才是民主，是不对的。当前，党内权力结构和运行的现状和问题是决策权、执行权和监督权的归属及其边界还不够清晰，党的各级代表大会和全委会对领导权力的制约、监督，尤其是对“一把手”的制约、监督，制度的强制力明显不足。

4.不能认为只有直选才是民主。我们党正努力完善党内选举制度，基层党组织领导班子公推直接选举范围正逐步扩大并迅速推广，受到普遍好评。等额选举已经取消了。但是我们不赞成有些人主张的只有直接选举才是民主选举的观点。民主选举制度从形式到程序都因国情不同而不同。即使美国总统选举，还要先选出选举人。十几亿人口的大国，几千万党员的大党，民主选举切不可简单化，草率从事。《决定》对完善党内选举作了详细规定。

《大趋势》作者奈斯比特认为，中国实行的是一种区别于西方横向民主的纵向民主。这种民主机制是自上而下与自下而上相结合。他称赞说：“似乎没有更好的办法领导一个如此庞大复杂的国家走出贫穷实现现代化了。”

三、改革和完善党的领导制度最重要的是完善党内民主决策机制

1.优化决策机构。科学发展观的核心是以人为本。一个居民不过百万，地方财政预算收入不过30几亿的市，却耗资几个亿建了世界庙宇之最的大雄宝殿，用24000克黄金塑造了世界最大的殿内鎏金坐佛，还竖立了世界最高大的青石牌坊。有人开玩笑，这似乎成了“以佛为本”！很难设想，如果党代会拥有决策权，如果那些无房户参与决策，会通过这样的决策。党的各级代表大会、全委会和常委会是党内的基本决策机构。党代会又是最权威的决策机构。过去每届党代会间隔时间长，会期又短，其最高决策权很可能虚置，全委会也有类似的问题。试点后，应尽早把党代会常任制确定下来，可以全国、省级、市级、县级分期逐步推行。增强代表的广泛性，提高党代会的决策权威。适当增加全委会的次数，扩大全委会决策范围。特别要明确，不是全委会贯彻执行常委会决策，而是常委会贯彻执行全委会决策。常委会的决策，党代会或全委会也有权审议、修订甚至否决。而对党代会、全委会的决策，常委会是无权改变的。代表实行任期制以后，应保障其充分行使各项权利。建立健全与代表联络的制度，代表联系党员群众，直接向党员群众负责的制度。代表可以列席党委有关会议，参与重大决策和重要干部推荐。江苏射阳县试行党代会代表常态化，代表们说：“过去五年举回手，现在天天是代表。”代表对干部手中的权力盯得很紧。2006年以来，全县有27名科级干部被诫勉，12人受组织处理，5人受处分。

2.完善决策程序。不能形式主义走过场。要完善常委会和全委会的决策程序和议事规则，决定重大问题和任免重要干部，实行无记名投票的票决制。二要按照集体领导、民主集中，个别酝酿，会议决定的原则，保证会前充分酝酿。三要健全党内情况通报制度，向委员代表提供充分信息。四要建立决策的智力支撑系统，健全决策咨询论证，发挥专家咨询论证作用和社会公示听证作用。五要建立健全决策及其执行的跟踪反馈和纠错制度。

3.努力提高决策者贯彻执行科学发展观的决策素质。决策者如果不能保持同人民群众的血肉联系，不能以人为本，改造棚户区的决策是不能列入日程的。据报道：在招商引资中，一些地方政府不惜一切代价拼优惠政策。土地价格由原来20万元／亩，降至15万元、10万元，甚至2－3万元，远远低于成本标准。有的地方利用种种非市场手段保护本地产品，禁止外地商品。一个市人大竟颁布条例，还成立稽查队，没收外地产啤酒。长江下游平均0.9公里就建一个万吨级泊位。如此竞争无序，缘于现行政绩考评机制和领导干部选拔制度。为了捞政绩增加晋升的本钱，什么科学发展观就全然不顾了。由此，要落实决策失误责任追究制度。

四、改革和完善党的领导制度必须有利于加强党的集中统一

集中统一是马克思主义政党的特点和优点。党章明确规定：“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织建立起来的统一整体。”这些年来，党章的历次修改，使党章的这一规定越来越精确、周密。邓小平讲得很清楚，改革固然要克服权力过分集中的弊端，但是“不是说不要强调党的集中统一，不是说任何情况下强调集中统一都不对，……问题都在于‘过分’”。无论从应对国际金融危机，在全世界率先实现经济回升来看，还是从四川汶川、青海玉树抗震救灾和重建的雷厉风行统一高效来看，即使西方那些一贯污蔑中国共产党一党专制、反民主的人也不得不为之惊叹。不久前，新加坡《联合早报》发表署名文章，专门论证中国经济成功的真正原因正是由于中国实行独具特色的一党制，创造了全新的现代化道路。当前世界经济一体化，世界范围内各种思想文化交流交融交锋更加频繁。国内地方和企业的自主权扩大，利益多元化，尤其要把发挥地方的积极性同维护中央权威结合起来，把局部利益同全局利益统一起来，保证中央政令畅通。关键是“适度”。任何时候，也无论怎么改革，都绝不容许实行资产阶级政党的自由涣散。苏联共产党的自我瓦解是前车之鉴。

改革实践中出现一种曲解邓小平改革思想的错误倾向很值得注意。比如邓小平反对权力过分集中，有人就反对一切集中统一，要求实行民主社会主义。邓小平批评“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记。……党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”有人却把“变成了个人领导”篡改为“就是个人领导”。把实践中的问题混为制度本身的问题。振振有词地指责一元化领导是发生文革灾难的“制度原因”。在中国这样的社会主义国家，党的领导不一元化，难道还能多元化吗？

维护党的集中统一，最重要的是正确界定并处理党委同各种组织之间的关系。

首先，坚持党总揽全局协调各方的领导核心作用，改革和完善党的领导方式和执政方式。各级党委都要致力于战略性、前瞻性、政策性，切勿沉浸于行政管理、具体项目。

其次，党委既要支持人大、政府、政协、司法机关和人民团体依照法律和各自章程独立负责、协调一致地开展工作，又要发挥这些组织中党组的领导核心作用，保证党的路线方针政策和党委部署贯彻落实。以为党组不利于党的统一领导，会助长分散主义，而要取消党组是不对的。不能因为党是领导核心，就否定各种组织自身也必须有层次不同的核心，也不能因党的统一领导就否认、弱化各种组织各自独立负责。

再次，党委机关不是政权组织的上级。党委善于通过国家政权组织实施党对国家和社会的领导。如果不“通过”而直接领导，那就是以党代政了。实践中，党委惯于直接领导的倾向有之，各种组织不善于独立负责的倾向也有之。还应明确，党委是集体领导的一把手和政府一把手不同，政府一把手和副手是上下级，是组阁者与“内阁成员”的关系。党委书记同委员却不是上下级，他们同是当选的领导集体成员之一。毛泽东说他们的关系是“少数服从多数”。尽管一把手责任重大，这个问题不解决，一切听从于一把手的现象就克服不了。近期又出现把党政合一作为精简机构、改革的新事物，值得注意。

五、提高制度执行力，维护制度的权威性

党的十七届四中全会强调提高制度的执行力，维护制度的权威性。

首先，要最大限度地减少、堵塞制度漏洞，避免制度原则、笼统，尽量减少制度为执行留下自由裁量空间。据报道，全国省级党政权力架构中，约有一半以上公安局长兼任党委的政法委书记。有的政法委还利用自己拥有更强势的政治权力，干预司法，操纵审判，宪法规定的司法独立因人事安排人为地留下漏洞，损害了制度和法律的权威。《公务员法》明令“不得从事或者参与盈利性活动。”陕西一法官入股一家煤矿，因讨要红利而打官司，法院竟判令法官胜诉。舆论备感荒唐。原来《刑法》中并没有相应的罪名，《公务员法》虽有禁令却没有惩戒的规定，官员经商自然就不奇怪了。中央一再警告官员入股煤矿者限期撤股，等于白说。

其次，努力建立、健全防止利益冲突制度。所谓利益冲突，是指公职人员在履行职责中，出于其私利，发生与公共利益相冲突的行为。这是在市场经济、利益多元化的情况下出现的新概念、新问题。据报道，山东省日照市政府近日在黄金地带新建3500多套住房，以远低于同地段商品房的价格，供给市直公务员。明文规定：市级领导别墅低于市价50%。而据2007年统计，该市低收入住房困难者有6.2万人，城镇职工无房户达6000户。这是典型的利益冲突。由于利益驱使，市级党政领导公然损害公共利益，损害制度的执行力。我国有严格的土地保护法律制度，但是由于种种利益考量，法律边界屡屡被突破。全国31个省市区不同程度地存在违法用地现象。涉及土地面积达80%，违法主体有80%涉及地方政府。某市十道“令牌”竟关不了一家污染企业。有关法令成了废纸。

第三，强化监督，包括群众和舆论监督，强化违纪责任追究和惩治力度。坚决反对制度执行中的实用主义、自由主义、好人主义、一阵风、走过场、应付上级等等旧官场恶习。像重庆市打击黑恶势力那样动真格的，切实有效地提高了制度的执行力。监督和问责都必须经常化、公开化，必须有权威、有后果。制度执行力应该看得见、摸得着。

第四，用反腐败来检验领导制度执行力。最近《人民论坛》杂志问卷调查，在廉洁上最易出事的10大岗位，排名依次是国土局长、交通厅长、公安局长、县委书记和组织部长……其特点是长期公共资源密集、权力集中、制度执行不到位、制约监督乏力。如果反腐败能在公认具有这些特点的岗位下工夫、出成效，那恐怕比抓几个大案更能显示制度执行力。据透明国际（全世界唯一专门致力抑制腐败的组织）调查评估，133个国家和地区腐败排行榜：香港居14位，得分8.4；中国大陆居第78位，得分仅3.2。这说明我国市场经济体制尚不成熟，处于社会转型时期，是腐败高发期。同时也说明预防和惩治腐败的执行大有潜力。据介绍，我国香港反腐败案件有97%是群众举报发现的。而内地群众举报则远远低于这个数字，可见群众路线贯彻不力。据北京一个刑法研讨会传出的消息，贪官的70%可能被缓刑甚至免刑。2003年至2005年全国职务犯罪者，年均缓刑率为51.5%。2001年以来，广西职务犯罪案件缓刑比例逐年上升，2005年达67%。有的被判刑后还保留公职，工资照发。有的腐败分子竟说：贪污成本低，抓不到就捞一笔，抓到了最多丢了乌纱帽，公职和工资还在！正因此，《决定》把推进惩治和预防腐败体系建设作为重要内容，坚持用制度管权、管事、管人。我们深信，香港特区能做到的，我们内地也一定能做到，而且会做得更好。

责任编辑 侯 琦

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1672－2426（2010）09－0055－03

高巍然（1968－ ），女，辽宁朝阳人，中共朝阳市委党校教授，研究方向是领导科学。

孟继群（1931－ ），男，湖南炎陵人，中共辽宁省委党校教授，研究方向是领导科学。