无行政权力依托党的基层组织建设实践研究——以上海市浦东新区为例

●邱素琴

无行政权力依托党的基层组织建设实践研究
——以上海市浦东新区为例

●邱素琴

改革开放以后，随着所有制结构的变革和政府职能的转变，许多基层党组织工作的环境、条件发生了很大变化，已不再处于行政权力的核心地位，可以依托的行政权力日渐减弱，甚或完全没有。如何加强无行政权力依托党的基层组织建设，成为新时期加强党的执政能力建设、保持党的先进性的重要命题。近年来，上海市浦东新区在体制、机制及其活动载体等方面进行了积极有益的探索，对进一步贯彻落实党的十七届四中全会精神，加强和改进新形势下党的建设具有重要的启示意义。

政党；无行政权力；组织建设

改革开放以后，随着所有制结构的变革和政府职能的转变，一方面，国有企业及农村基层党组织直接掌握权力的功能日益弱化；另一方面，大量新经济组织和新社会组织不再有严格意义上的上级主管部门，各类企业都依照市场规则运行，对党的政治组织依附性减弱，且社会利益多元化发展，使人们对单位的依赖明显下降。许多基层党组织工作的环境、条件都发生了很大变化，有的已不再处于行政权力的核心地位，可以依托的行政权力日渐减弱，甚或完全没有。面对党的执政环境的变化和工作条件的改变，基层党组织必须在不掌握行政权力的条件下加强自身建设，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，进而加强党的领导，巩固党的执政基础。

上海市浦东新区作为改革开放先行先试的“窗口”、“试验田”，市场经济发育较早，“两新”组织发展迅速。在形成多元经济结构、多种经济成分、多类经济组织共生并存、相互渗透、相互影响格局的同时，社会内部权力格局也发生了变化，一些企业作为市场主体，不再依附于党组织，一些基层党组织失去了可以依托的行政权力，出现对人力、物力、信息、政策等资源占有的不均衡现象，党组织职责与其掌握和支配的工作资源，包括工作手段和工作力量不相匹配的情况非常突出，且越往基层，矛盾越突出。以致一些基层党组织在开展党的工作中缺经费、缺场地、缺人员，资源匮乏，难有作为，严重影响了基层党组织创造力、凝聚力和战斗力的发挥。为此，浦东新区比较早地开始了无行政权力依托党的基层组织建设的探索与实践。

一、三服务：引入输血与供血机制

随着浦东快速城市化、率先市场化、跨越式工业化、不断国际化进程的推进，新区的土地、人口、经济形态、社会结构、利益关系和思想观念等也处于大幅度、快速度、全方位的调整和变化之中。新经济组织和新社会组织在浦东大量涌现，社会阶层结构日益异质化、党员和群众需求日益多样化，如何不依托行政权力加强党的领导、渗透党的工作、增强党对社会的凝聚力？2003年，浦东新区党委引入服务理念，组织开展了以“党的上级组织为基层组织服务、党的基层组织为党员服务、党的各级组织和党员都为群众服务”为内容的“三服务”活动，构建了开放型、社会化的党建工作新格局，形成了党的组织一级服务一级、一级凝聚一级的工作机制。把“服务”理念引入党组织自身建设，组织为党员服务，组织和党员为群众服务，充分体现了党内生活的平等性、互助性、和谐性和整体性，生动凸现了党员的主体地位和与群众的血肉关系，激发了基层党组织的活力，适应了党的基层组织在无行政权力依托的背景下加强自身建设、增强社会凝聚力的需要。“三服务”通过加大党的上级组织为基层组织服务的力度，实现工作重心下移，强化资源整合，为基层组织提供政策支持、资源保障和业务指导，有效解决了部分基层党组织资源匮乏的问题。通过为党员提供权利保障、能力提高和关怀帮扶，采用发扬民主、提高参与、搭建舞台等办法，保障党员权利、强化党员意识、增强党员对党组织的归属感、认同感，增强了党组织和党员的内部凝聚力。通过强化党组织和党员服务群众的激励措施，为群众引领思想、排忧解难、反映呼声，把服务落到实处，让党员和群众从服务中得到实惠。

在实践中，上级党组织综合运用行政、组织和经济手段，建立了为下级党组织“输血”和“供血”机制，形成了“自上而下注入一些、横向之间整合一些、组织内部激活一些”等资源整合途径，使大量基层党组织在失去单位的行政庇护后，能办好事，干好事，激发组织活力。比如，在“两新”组织党建工作中，区委建立了“一返还、两补贴”(上缴党费全额返还，区管党费和街镇财力适当补贴)的机制，每年总额达到400多万元。区财政每年还拨出400多万元专款，用于“两新”组织党组织工作经费补贴和支部负责人的工作津贴。四个开发区综合党委和新区人才综合党委的工作经费和人员经费，明确由区财政给予保障。针对基层党组织负责人素质参差不齐和后备力量不足的问题，重点推进“班长工程”。针对基层党组织尤其是“两新”组织党组织信息沟通渠道不畅的问题，建立三个信息化平台，通过完善新区基层党建网，形成党内信息交流、学习讨论的互动平台；通过建设GIS党建管理系统，形成党组织变更、党员流动的数据分析和动态管理平台；通过建立党建工作移动通讯专网，形成即时发布信息、处置应急事务的指挥调度平台。在“三服务”活动中，通过强调完善党组织之间的合作与沟通机制，依托各单位党组织自身承担的功能优势和各种工作资源，相互支持。区级机关工委组织500个机关党组织与500个“两新”组织或居民区党组织开展结对共建活动，发挥各自优势，相互合作支持。在重大工程项目建设中，提出“加强党建联动、共创群众满意工程”，把工程建设中的党建工作纳入区域性党建工作之中，通过整合组织资源推动重大工程建设与社区建设。

二、阳光驿站：再造社会整合平台

非公有制经济组织大都规模小、党员分布散、变化快、流动大，如何使这些星罗棋布，不同形态、不同领域的党员在社会平台上找到组织，并得到更多的关怀和服务？浦东新区党委在各开发区、街道、镇建立了“阳光驿站”，作为服务党员、服务群众的社会整合平台。

在繁华的浦东陆家嘴街道，集聚了72幢商务楼宇的近6500家企业和社会团体，其中“两新”组织有几千家。这些“两新”组织与街道没有行政和资产隶属关系，但是党建工作按照属地化管理的要求，都要纳入社区党建工作的范畴。社区党工委如何提高社会整合力，切实加强这些无行政权力依托的党的基层组织建设？2003年，为加强“两新”组织党建工作，陆家嘴社区（街道）建立了以红色为元素、象征红色殿堂，区域性、开放式、双建制、专业化的活动阵地——“阳光驿站”。陆家嘴社区的“阳光驿站”建筑面积600平方米，设有中共陆家嘴社区非公有制经济组织总支委员会、流动党员总支委员会、党员志愿者服务工作站、党员服务（站）点联络部。在总结陆家嘴社区“阳光驿站”成功经验的基础上，浦东在全区范围内建立了26家面向社区所有党员和群众的阳光驿站。“阳光驿站”以服务为媒介，以开放式、社会化的活动方式以及多维度的服务功能，充分发挥了作为流动党员的接纳地、“两新”组织党组织的孵化器、区域内资源交换和服务共享的平台、党组织关怀党员的温馨家园、党组织和党员服务群众的窗口的作用，扩大了党建工作覆盖面，也为党员灵活地参与多个组织的活动创造了条件。

各街道、镇、开发区依托“阳光驿站”进一步推进服务载体创新。比如，通过组织“阳光之旅”、建立“阳光服务队”、筹集“阳光基金”、开设“阳光讲坛”和“阳光课堂”等，从功能定位、服务设施和活动形式上，形成了“阳光”系列特色。花木镇依托阳光驿站建立了为党员和群众提供无偿和低偿服务的“阳光服务网络平台”，为2200多名生活困难的社区居民发放爱心卡、温馨卡，使他们能够接受80多家社区单位提供的优惠服务，社区居民对此的满意率超过95%。且在阳光驿站的建设过程中，各街道、镇、开发区对辖区内原有的各类服务平台进行了重新规划、调整，加强党建资源的社会整合。

三、楼宇党建：开发基层政治空间

楼宇经济是近年来我国城市经济发展中涌现的一种新型经济形态。云集在楼宇里的金融业、咨询业、广告策划、影视制作、网络公司、事务所等各类中小企业相互间没有行政隶属关系、资产纽带关系。由于各自单位党员人数少、流动大，党组织建立难，导致无处过组织生活、无人接转组织关系、无法发展新党员、无从发挥党组织作用等一系列问题。按照“开发建设推进到哪里、党的工作就延伸到哪里”的要求，如何延伸党的工作？浦东新区党委开发了跨行业、跨属地、跨所有制党建工作新的发展空间，探索了不依托行政权力的“楼宇党建”。以楼宇为单位建立联合党支部，把不同企业、不同社会组织、不同单位党员“粘合”在一起，形成“铁打的营盘，流水的兵”。楼宇超越了不同企业、事业单位等经济社会组织的有形界限，形成一个公共场域，党组织在这样的场域中作为“主持人”、“协调人”，发挥政治核心作用。从1999年6月14日，嘉兴大厦诞生全国第一个跨地域、跨行业、跨所有制的联合党组织中共嘉兴大厦联合支部委员会开始，10年来，最初8名党员的联合党支部逐步发展壮大，如今已成为拥有524名党员的联合党总支，共覆盖33幢楼宇的366家“两新”组织。

作为新的组织形式，联合党支部是典型的不依附单位、无行政权力依托的党的基层组织，客观上，党支部的活动经费、党务干部的培养选拔缺乏制度保障。而“楼宇党建”作为基层政治空间的延伸和拓展，创造了区域党建的新格局。嘉兴大厦楼宇党建所属社区——潍坊社区（街道）在促进区域党建统筹发展的同时，加强资源整合，为楼宇党建的发展提供充裕的资源保障和制度支持。2004年以前，街道（社区）每年投入工作经费10万至20万元，以后不断增加，2004年至2008年累计投入225.8万元，2009年预算达到125万元。党建工作机构也从原来的街道党工委组织科内设机构发展成为经济服务工作部（社会综合党委），并配备了专职副书记、专职党群社工10余人。这些都为楼宇内“两新”组织党建工作的深入推进创造了良好条件。

楼宇党总支以“服务业主、服务青年、服务群众”为目标，发挥了“孵化器”和“助推器”的作用。“孵化”了一批党组织带头人，推动了企业发展。在一批充满生机和活力的党务干部的辛勤努力下，党的新鲜血液源源输入，青年党员茁壮成长、脱颖而出，新的组织细胞不断“孵化”培育。每幢具备成立支部条件的楼宇都成立了联合党支部，不具备条件的建立党员服务点，延伸党的工作力臂，扩大党的工作影响力。面对全球性金融危机，部分中小企业出现资金链断裂、贷款难等问题，党总支联手民生银行上海分行与企业主一起商量新的贷保方式，积极搭建银行与企业携手的平台，沟通中小企业贷款的绿色通道，为中小企业解决实际困难。民生银行给予嘉兴大厦党总支3000万元的授贷份额，由党总支将其分配到资信可靠的企业，方便企业在需要时贷款。“楼宇党建”为楼宇经济的复苏和振兴带来了生机和活力，成为企业发展的“助推器”，党组织的凝聚力、影响力不断扩大。

近年来，浦东新区党委又进一步探索“以居带楼、以点连片”，“总支建在片上”的方式，通过探索独立建、联合建、挂靠建、派驻建、改建等不同组织模式为“两新”组织党组织和流动党员建立铁打的“营盘”。从体制上保证企业党组织在不依托行政权力情况下，把上级党组织的资源通过“楼宇”党总支转化为楼宇内各基层党组织的共同资源，把一个党组织的资源共享为多个党组织的资源，实现党的工作全覆盖。

四、党群工作者：打造职业化的党务干部

随着政治、经济、社会改革的冲击，党政权力清晰，社会分化，组织结构由一元向多元化方向发展，各种新型的经济组织和民间组织不断涌现，资源配置方式和劳动产品分配方式的改变导致了利益格局的变化，党务干部传统的工作模式难以平衡和协调各种利益冲突。善于做党的社会工作的党务干部哪里来？浦东新区党委在国内首创面向全社会招聘开发区专职党群工作者，为培养造就优秀的职业党务干部和职业社会活动家，探索一条非企、非事、非行政化的、更具活力的基层党务人才培养、选拔和使用之路。2003年8月，浦东新区党委按照“社会化招聘，契约化管理、市场化配置，职业化发展”要求，首次面向社会公开招聘专门从事新经济组织党建工作和开发区部分公共事务管理工作的党群工作者，7名专职党群社工从244名报考者中脱颖而出。2004年3月，结合事业单位用人体制改革，率先采用编制置换岗位的办法，为党员服务指导中心——“阳光驿站”公开招聘了3名专职党群工作者。现在，这种社会化招聘机制已经成为基层党务干部培养选拔的重要途径。

社区党群工作者作为党的社会工作的主要承担者，以服务为着力点，既做好党组织的经常性工作，又面向社会，广泛开展党的群众工作，以其鲜明的职业形象成为党和政府与各方面群众接触的直接纽带。党群工作者作为兼具党务工作和社会工作的专业人才，不同于传统的居委会干部，也不同于一般的社会工作者。他们既具备社会工作者的基本要求，有强烈的服务意识和丰富的职业内涵，又具备党群工作者的特殊要求。对党的事业的执著和忠诚、对党的方针政策的理解力以及党的群众工作方法的灵活运用，使他们具有鲜明的职业特色。专业化的党群工作者，使党务干部具有了鲜明的专业精神和职业特色，党组织的影响力、凝聚力、战斗力不断增强，同时也为培养选拔党政领导干部提供了人才支持。2008年，浦东新区党委选拔了31名村、居党务干部进入党政后备干部队伍。目前，浦东新区专职党群工作者达1800多人，成为基层党建工作一支重要的骨干队伍，得到了党中央、上海市委和社会各界的广泛肯定。2008年3月22日，中共中央政治局委员、中组部部长李源潮在上海基层党建工作座谈会上听取浦东相关情况汇报时指示：党务基层干部职业化是一个大政策，属于体制机制的问题，要大胆探索，以改革创新的精神来解决现实的问题。

五、启示

浦东新区党委探索加强无行政权力依托基层党组织的建设给我们以如下启示：

（一）党建工作必须不断适应经济社会的发展。党的基层组织是实现解放发展生产力、完善社会主义制度的重要前提和保证。随着社会主义市场经济的快速发展，社会经济结构的重大变化和新的经济组织与日俱增，党建工作必须不断拓宽工作领域，扩大党组织在社会生活各个领域的覆盖面，适应经济社会的发展变化。党的组织形式、领导方式、工作机制和工作方式以及党员和党的干部的工作方法和工作作风等都必须与经济社会的发展相适应，这也是我们党的建设的一条成功经验。在改革开放和发展社会主义市场经济条件下，党执政的内外环境发生了重大变化，要求党建工作解放思想，突破传统模式，创新思路，这是保持和发扬党的先进性、提高党的执政能力、促进党的政治优势成为推动改革开放强大动力的重要保证。

（二）党的基层组织必须增强非权力性权威。领导权威是使被领导者信从的力量和威望。这种权威由权力影响力与非权力影响力结合而成。一个领导者在权力因素已定的情况下，非权力影响力越大，领导权威就越高。加强无行政权力依托党的基层组织建设必须增强非权力性影响。中国共产党的历史经验表明，基层党组织无论作为革命党，还是执政党，都能够获得非权力性权威。随着市场经济的发展，单位制的社会组织结构被打破，一大批无行政隶属关系的民间组织、社会团体基层党组织直接掌握权力的功能日益弱化。且随着“两新”组织的日益壮大，党组织基本上已没有制度化的权力地位，党的基层组织只有获得非权力性权威，才能发挥党组织的战斗力，增强党组织的社会影响力。

（三）党的基层组织设置应该更多与经济细胞、社会细胞相匹配。浦东新区首创“楼宇党建”新模式，其意义在于突破了依托行政机构或其他组织机构建立党组织、开展党的工作的传统模式，实现党组织的全覆盖。由此启示我们，无行政权力依托的基层党组织建设不能简单地采取“划一”的方式，也不能采取简单归类的方法。“支部建在连上”，支部可以建在楼上，也可以建在项目上，创新组织设置。党的工作可以采取党群同步、分类指导、分层推进等方式，创新工作方式，增强党的社会整合力，延伸党的工作力臂。

（四）党的组织活力在于不断拓展党与社会的链接通道。无行政权力依托的基层党组织必须从尊重党员群众主体地位、发挥基层党组织的作用出发，以党员群众需求为核心，培育更多的社会公益组织和职业化发展的专业人才，为党员、为群众提供无偿或低偿服务，实现社会服务资源和党员、群众需求的直接对接，进而不断完善公民的利益表达机制，修复各种社会失衡，密切组织间、组织与党员间、党同人民群众间的联系，把不同对象、不同层面、无行政权力依托的党的基层组织、党员、群众组织起来、动员起来，实现社会资源的“共建共享”，以没有行政强制却更具号召力的方式影响社会、整合社会、凝聚社会。

（五）加强基层组织建设的关键在于党务干部队伍建设。打造一支优秀的党务干部队伍是加强“两新”组织党建工作的重要保证。无行政权力依托的“两新”组织要求党务干部更多地以其开放式、社会化的制度安排和专业化的工作内涵、职业化的形象做好党群工作，使党组织成为凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会的纽带和桥梁。加强党务干部队伍建设，是强化“两新”组织党建工作、激发组织活力、丰富和拓展党建工作内涵、扩大党的工作覆盖面的重要的组织保证和人才支持。

（六）现代信息技术为加强党的自身建设提供了全新的视角。浦东新区党委依托“阳光驿站”，借助党建网以及政务网等网络平台，实现社会工作方式由传统阵地式转向网络式，极大地丰富了党内生活，提高了工作效率。党建工作广泛应用现代信息技术，建立完善各类信息传递机制，不仅能以最直观的方式表达信息，把社区、企业以及各种社会组织的多种利益关联起来加以综合运用，实现资源共享，发挥基层党建资源整合、群众性社会参与、社会组织活动协调等方面的作用，而且使党组织更多地直接参与各种社会活动，吸纳、反映各阶级阶层、社会群体的利益诉求，协调多元利益之间的矛盾。现代信息技术具有传播快、交流面广的优势，大量无行政权力依托的基层党组织利用局域网建立党建网页，设置“网上党员之家”，组织党员在网上交流学习体会，网上过组织生活，构筑党内生活新的活动平台，极大地丰富和拓展了党的工作内涵，加强了党内组织与组织间、组织与党员间、组织和党员与群众间的经常性联系与交流，增强了党建工作的针对性、有效性。?

D267

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1009-928X（2010）03-0054-04

作者系中共上海市浦东新区区委党校副教授

■责任编辑：晏蔚青