人大信访机制缺失性分析

□ 花传国 温 明

当前我国已进入改革开放的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，大量矛盾和问题通过信访渠道反映出来。人大的信访工作是人大常委会联系人民群众、了解社情民意的重要渠道，与其他组织和部门的信访工作相比，它的特殊性是显而易见的。做好新时期的人大信访工作，尤其是涉法涉诉的信访工作，对于提高人大常委会履职能力，具有重要意义。

一、信访机制概述

1.信访制度的历史沿革

1951年6月7日政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中规定“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话,均应热情接待,负责处理”。这个决定的颁布一般被视为信访制度正式确立的起点。信访制度的演变经历了三个阶段：一是1951年6月至1979年1月的政治运动型信访；二是1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访；三是1982年2月至今的社会稳定和谐型信访。

改革开放以来，中共中央办公厅、国务院办公厅于1982年4月8日下发了《党政机关信访工作暂行条例(草案)》，1996年我国第一部信访法规——国务院《信访条例》正式实施，2005年5月1日又实施新修订的《信访条例》。新《信访条例》第十五条明确规定“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出”，确立了分权和法制化的原则。2007年《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》开宗明义把信访工作定位为：信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作。

2.信访机制功能

信访制度具有解决信访问题、化解社会矛盾、维护社会公正与和谐的功能。它具体表现在三个方面：第一，信访是公民表达自由的一种途径，是公民一项重要的民主权利，即政治参与。国务院起草的《关于党政机关信访工作的暂行条例（草案）》中的第二条就明确规定信访是宪法赋予公民的民主权利，我国宪法第四十一条的规定也为信访提供了足够的法律依据。第二，信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径，即权利救济。从信访活动的实践来看，当前对社会上一些热点问题的集体访，主要集中在行政不当、违法行政、司法不公上。“对公民而言，信访意味着一项简便、经济、有效而全面的救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能”，它“可以成为行政复议和行政诉讼的前置程序，也可以受理行政复议和行政诉讼不受理的案件，法律的合理性问题和国家权力行为的合理性问题亦可以成为信访的关注之焦点；同时，司法程序所不能实现的正义仍然可以在信访的制度中继续探讨。可见，正是在法律所不及或法律不能发挥理想效果的地方，信访起到一种补充的权利救济功能”。第三，信访是反腐倡廉的信息源，也是公民监督的重要内容。信访制度的存在，成为反映党员干部违法违纪情况的一种主要渠道，是反腐倡廉的重要信息源。在中央国家机关，各部委纪检监察部门查处的大量违纪案件中，有90%以上的案件线索是通过信访举报渠道获得的，信访举报为中央国家机关查处各类违法乱纪案件提供了重要线索和依据。

3.信访机构设置概况

《信访条例》仅规定了政府及其工作部门要设立信访机构，实际上从中央到地方，各级党委、人大、政府、审判与检察机关及政府职能部门，均设有信访工作机构，其中起到核心作用的是党委政府联合信访机构（在大部分地区是采用这种体制）。党委政府联合设立的信访机构是综合性信访机构，凡是对下属党委工作部门、政府工作部门的信访，都可以向其提出，其权力最大，业务最为繁忙。党委工作部门和政府部门的信访机构主要管辖对本部门及其下属部门行为不服提出的信访案件，办理党委、政府信访机构交办的信访案件，公检法则负责本职权范围的信访案件办理。

目前党政信访机构基本是两块牌子一套班子的设置,也有将党政信访机构分离，党内信访机构设在各级党委秘书部门,不直接处理涉及政府、人大和司法机关的信访事项。政府信访机构主要督促办理转到各政府部门的重要信访事项并向行政首长负责,其机构向下设至区县一级政府的办公室。不过党政信访机构名称并不统一，有叫信访局、信访办的，有叫信访工作局、信访室的，还有一个党政机关同时有两个信访机构。有些地区甚至在社区居委会也挂牌设立这一机构，叫社区信访接待室。一些相关职能部门内部也设有信访机构，名称也不一样：接待处、接访处、投诉中心、举报室等。

二、人大信访机制存在的问题

信访总量居高不下的原因固然同我国社会处在转型时期有关，但信访运作的不规范性及体制设置本身的不合理性也是导致目前无序信访现象的直接原因。

1.机构设置各异，工作机制不清

《信访条例》规定：“县级以上各级人民政府及其所属部门按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，负责具体受理、办理信访事项。”然而由于没有具体规定所设信访工作机构的名称、工作程序、职责归口等事项，我国信访机构数量庞杂、名称繁多、效率低下的现象就难以消除。

人大信访机构设置也是十分混乱，有的信访机构直接隶属于人大常委会，有的信访机构隶属于人大常委会办公厅（室），有的与人大常委会的各个工作委员会（一般是法制工作委员会）放在一起。但是，不管机构的具体设置状况如何，随着人大信访作用的突出，县级以上的人大常委会一般都按照上面的要求统一设置了人大信访工作领导小组，由人大常委会主任或副主任任组长，各工作委员会主任和办公室主任为成员，统一协调人大的信访工作。

现行的人大信访工作机制分工不清。如《郑州市人大常委会信访工作程序》规定：“办公厅信访处负责处理、协调属于常委会职权范围内的人民群众来信来访”，“各工作委员会受理与本工作委员会有关的信访件”。这样的规定没有在信访工作部门和工作委员会间进行具体明确的界定，造成了范围不清，职责交叉，缺乏统一的协调。

在我国人大现行信访制度下，人民代表大会面临信访数量的增多所采用的一个惯常的措施是出于政治调控的考虑而增加机构和人员。这种措施带来的直接后果就是机构臃肿而分散、人员过剩的组织病，更为严重的是这种做法跨越了人大代表个体与公民个体直接联系，而把这种联系建立在人大机构与公民个体之间，背离了代表制的本意。就目前而言，已经有不少地方为加强人大的信访工作而在不断地增加信访工作人员和提升信访机构的级别，以此来应对日渐增多的信访数量和提高人大信访机构的权威，这一做法并不是一种理性的应对措施。

2.机构职能不明，工作主体错位

在现行的人大信访体制模式下，人大信访机构一般挂在人大常委会办公厅(室)或者某些工作机构下面，往往直接以工作机构的名义处理信访案件。这种模式使人民群众的意见和建议，即使其中包含人大及其常委会行使权力很重要的信息，只能到达人大信访部门，由其转出，根本到不了人大常委会组成人员手中，普通人大代表更一无所知。绝大多数的人大信访材料是按照“分级负责，归口办理”的处理原则，转到“一府两院”及有关部门办理的，然后由人大信访部门督促落实。这种模式实际上是由人大信访工作人员代表人大常委会受理信访，依法查处重要信访案件；有的工作人员以人大常委会的名义，接受办理人民群众来信来访，查处信访案件。但实际工作中，一个信访案件怎样操作，要进行到哪一步，全是信访工作人员按自己的理解，自由裁量，往往无须人大常委会集体研究；这样致使人大的信访工作机构实际上变成了行使人大职权的机构。从宪法和法律的规定看，人大常委会的工作机构应该是辅助人大常委会行使职权的机构，它无权以自己的名义处理应该是人大常委会职权范围内的事务。

信访工作作为人大常委会的一项重要工作，根据宪法和法律规定，人大行使职权的主体应该是人大代表、人民代表大会和人大常委会。而现行的人大信访体制模式下的人大信访部门及其工作人员俨然成为人大信访工作的主体。由人大工作机构工作人员来行使人大职权，这显然是一种越位的违法现象。这种人大信访工作机构职能的错误定位，实际上阻隔了人大代表、人大常委会与人民群众的联系，影响了人民代表大会制度优越性的发挥，背离了人大信访工作联系人民群众固有的功能。

目前的信访工作部门缺乏与常委会和工作委员会经常性的沟通渠道。一般情况下，地方人大常委会专门的信访工作部门设置规格都比较低，没有与常委会、工作委员会平等对话和沟通的地位，更没有列席常委会会议的机会。这样通常就造成了一方面工作委员会组织开展对“一府两院”有关部门的执法检查等监督活动，另一方面常委会的信访部门却有着大量信访案件没有得到有效处理。这种相互封闭相互割裂的工作机制，既浪费了工作资源，又难以达到应有的监督效果。在实际工作中，信访部门作为常委会专门的信访工作部门，基本上受理了全部的来信来访。除一般信访件他们可以按程序处理外，对于大量的涉及执法问题的案件，由于没有相应的机制设置和权力配置，很难转到常委会有关的工作委员会进行处理。信访部门对这些案件的处理往往力不从心，事倍功半。

3.法律法规缺乏，程序模式纷呈

目前我国没有统一的《信访法》，而只有国务院的信访条例和某些部门的信访规范。人大信访工作没有自身规范的全国性的制度文本，不得不借用国务院《信访条例》来规范程序行为，以致长期以来，人大信访的工作模式就越发地偏离代表制设计初衷，总体上与党政系统的信访模式别无二致。人大常委会主任或副主任对来信来访的重视程度和批示情况，直接决定了信访件的办理结果，人大信访工作中起主要作用的实际仍然是某些居于领导地位的个体，信访件的办理结果也直接依赖于个人权威，而不是依赖于以集体行使职权为原则的代表大会或常委会的集体权威。各级人大在实践中建立的领导批阅重要信件和定期接访制度、信息报告制度、复信回访制度、催办制度和审查结案制度，无不带有浓重人治和行政色彩。信访职能的膨胀将导致集体决策的代表机关日益走向行政化和科层化，从而越发背离人民代表大会的工作原则。有些地方制定的信访条例，把人大信访和“一府两院”的信访混为一谈，除了对各自的信访受理范围作了简单区分，其余条款彼此相同。这是人大信访工作行政化的体现。随着群众民主法制意识和人大意识的加强，对人大监督“一府两院”职能的了解，原有的信访条例已不能适应目前的形势。

在人大信访具体工作实践中，各地在机构设置、受理与处理程序、信访处理依据等都不一致，工作模式不统一。据报道，许多地方形成了具有鲜明地方特色的信访工作模式，如：2003年，贵阳市建立“人大信访法律咨询日”制度，每周一次约请“一府两院”有关负责人、人大代表、法律工作者共同参与接待来访，时称“贵阳模式”；还有福建石狮市的市人大与“一府两院”的“信访联席会议制度”等等。这些地方特色的信访工作模式出现，一方面说明各地所具有的创新性，另一方面恰恰说明人大信访工作模式、程序不统一与不规范。

4.功能定性偏差，受理范围扩大

长期以来，由于处理信访问题的指导思想出现了偏差，违背了当时设立信访机构的初衷，把信访工作当作了稳定工作的总指挥部。在人大工作实践中，人大信访工作与党政系统的信访工作一样，仅仅被视为化解矛盾、调和纠纷的途径。基于这种认识，导致人大信访处于头痛医头、脚疼治脚的被动局面，在工作方式和程序上难以规范。面对大量的群访或矛盾激化的各类个访，往往采用和稀泥的方式，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，相当一部分基层信访问题的处理不得已采取强压、妥协、哄骗等法制以外甚至违法的方法。在处理群众来信来访时，如对一些上访老户、一些言行过激上访者，信访工作者一般在信访人和有关部门之间做协调工作，让有关部门做一些妥协，以缓解矛盾。基于上述认识而产生的信访处理方式，由于没有法律的支撑和严格程序上的保障，难以说服信访人，反而有可能造成信访人重访、缠访不止。而且更大的悲剧在于这种现状已形成恶性循环，即通过个案的解决，舆论的宣传，使大量的社会矛盾涌向信访渠道，不少信访者为了达到目的，在每年的“两会”期间进行择机信访，造成重访、越级访、集体访愈演愈烈。这个恶性循环像滚雪球一样，越滚越大，已经成为当前影响社会政治稳定的一个突出因素，使更多人宁信访而不信法。由于一些领导直接过问，通过非正常的行政手段而解决问题的个别案例的示范效应，一部分上访人员发生了目标对象的扭曲，将希望过分地寄托在领导亲临上；而且同时上访人员也了解政府希望稳定，因此大量的群访、极端上访的事件层出不穷。“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，带来了极大的负效应。信访工作预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。

从信访的内容来看，有相当一部分信访是向国家机关提出的具有建设性的建议、批评和意见，对于推进国家机关依法行政起到了积极的作用。通过信访这种非法治化的方式，政府的行政权力不断受到制约，政府执政的水平不断受到检验，司法体制中的种种矛盾不断得以凸显，最终推进中国法治化的进程，这一类信访无疑是立法机关人大必须接纳的。然而相当部分的信访事项受理却是信访机构错位、越位的结果，存在无限扩大信访受理范围倾向，人大信访部门受理、处理的信访诸多是涉及不服法院裁判的诉讼类信访，存在对诉讼类信访事项的处理运用的是法治以外的行政化处理模式，导致许多诉讼类信访多年申诉不止。按照目前司法独立的体制，法院审判对象发觉自己案件有瑕疵或有疑问，应通过司法程序来解决，而如今涉法涉诉问题几乎由司法改为信访，这就有一个人大信访机制问题。人大信访案件的解决，因受到受理、转办、调查、处理等环节的制约，不可能做到尽善尽美，加之人大信访不可能直接处理司法实践中部分个案所存在的问题。这样，造成人大信访中涉法涉诉上访数量居高不下，使人大涉法涉诉信访工作经常处于“被动、挨骂”的状况。这一信访制度的存在很大程度上冲击了法律的地位，由此所引发出来的个别案例（特别是为媒体所广泛追捧的因个别领导人过问而上访成功案例）所带来的示范效应，在极大地消解法律出台时人民对法律效用的预期和实际执行过程中对法律真正解决实际问题的有效性的信任。

结 论

信访作为中国特色的一种权利救济和纠纷解决制度，对管理者而言，处理问题的自由裁量权较大，解决方式较为灵活；对上访者而言，无需过多专业知识，没有受理范围限制，没有严格审级区别，不交纳费用，却存在解决问题的可能。而管理者的随意使上访者有更高期待，导致解决一个旧案件，却引发出十个、百个新案件，有时还误导一些人弃复议、诉讼等法律途径而寄希望于领导人的批示，导致越级访、集体访、缠访。对于解决目前信访困境对策，学界主要有三种不同观点：一是改革论；二是弱化论，甚至是取消论；三是折中论。笔者认为应该实行法治指导下的改革，建立新的信访机制，促使信访工作更加贴近改革和发展的实际，朝着有利于加强党和政府与人民群众的血肉联系，加强我们的民主政治建设，全力维护社会稳定的方向发展，为全面建设小康社会做出新的更大的贡献。

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